Pubblicato il 02/02/2026

N. 00200/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00286/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 286 del 2025, proposto da
Azienda nazionale autonoma delle strade (ANAS s.p.a), in persona del rappresentante legale pro tempore , rappresenta e difesa dagli avvocati Maria Stefania Masini, Pietro Raniero Allori e Cecilia Ticca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Russo, Simonetta Pagliazzo, Maria Ida Rinaldi e Alberto Sechi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- e -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

- dell’ordinanza sindacale -OMISSIS-del 12 febbraio 2025 del Comune di -OMISSIS-, con la quale si intima anche ad ANAS s.p.a., in qualità di proprietaria della Casa Cantoniera sita in -OMISSIS-, Località -OMISSIS-, Strada Statale -OMISSIS-, nn. civici -OMISSIS-, di provvedere, tra l’altro, allo smaltimento dei rifiuti presenti all’interno dell’area di proprietà e al ripristino dello stato dei luoghi;

- di ogni altro atto a quello comunque connesso e coordinato, anteriore e conseguente e, in particolare: della comunicazione in data 26 novembre 2024, assunta al prot. ANAS CDG -OMISSIS- del 27 dicembre 2024 di avvio del procedimento finalizzato all’emissione dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati; della nota del Settore ambientale e del verde pubblico del Comune di -OMISSIS- prot. -OMISSIS-/2025, non conosciuta, citata nell’ordinanza -OMISSIS-del 12 febbraio 2025; della sequela procedimentale che ha esitato l’emissione dell’ordinanza -OMISSIS-del 12 febbraio 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. LV IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. La società ANAS s.p.a. è proprietaria di una casa cantoniera sita nel territorio del Comune di -OMISSIS-, ai civici -OMISSIS- della Strada Statale n. -OMISSIS-, dotata di ampio cortile recintato e con cancello, sede di squadra e magazzino a servizio del personale e che ospitava l’alloggio di un dipendente.

A seguito del decesso di quest’ultimo, l’immobile veniva occupato abusivamente almeno dal giorno 4 gennaio 2020 dalla signora -OMISSIS- e almeno dal giorno 8 gennaio 2020 dalla signora -OMISSIS-, come si evince dalla comunicazione di notizia di reato della Polizia municipale di -OMISSIS- in data 11 gennaio 2020 e dagli atti ad essa allegati, tra cui, in particolare, la denuncia/querela sporta da ANAS s.p.a. per i reati di invasione di terreno o edifici (art. 633, c.p.), procedibile d’ufficio ai sensi dell’art. 639- bis , c.p., e furto di corrente elettrica (documento n. 16 depositato dall’amministrazione resistente).

Il 6 ottobre 2020 la ricorrente chiedeva alle società di distribuzione di interrompere la somministrazione di energia elettrica ed acqua.

A causa dell’occupazione del bene, ANAS s.p.a. disponeva, con decorrenza 20 novembre 2020, il trasferimento della sede di squadra presso altri siti “ a causa dell’impossibile contemporanea presenza degli occupanti abusivi e degli operatori ANAS ” (pagina 1 del documento n. 10 depositato dalla ricorrente).

Come emerge dalla denuncia/querela del 25 maggio 2021 formulata da ANAS s.p.a. (integrata il 13 agosto 2021 e il 20 gennaio 2022), ignoti asportavano dal magazzino e dal cortile esterno materiale di proprietà della ricorrente, tra cui cartelli stradali, piantane per barriere e materiale ferroso.

2. Il 14 settembre 2022 la società apprendeva formalmente che il bene immobile di sua proprietà era stato adibito a discarica non autorizzata, avendo ricevuto una segnalazione da parte di alcuni cittadini, che lamentavano che gli occupanti s ine titulo della casa cantoniera “ nel corso di questi anni, abbiano sistematicamente accumulato ogni tipo rifiuto, (e non capiamo a che titolo sia stata fatta quest’operazione), lasciando gli stessi più volte sul ciglio della strada, rendendo quel tratto oltre che indecente, pure pericoloso e trasformando il cortile privato della Casa Cantoniera in una vera e propria discarica, creando una situazione che potrebbe dare origine ad un danno ambientale importante. Ieri sera 11/09/2022 verso le h.22.00, è stato anche appiccato un fuoco per bruciare materiale plastico, rendendo l’aria irrespirabile e richiedendo l’intervento dei vigili del fuoco, in merito a questo fatto potete verificare direttamente presso lo stesso Comando ” (documento n. 9 depositato dalla ricorrente).

A riscontro della segnalazione, ANAS s.p.a., il 19 settembre 2022, informava i cittadini delle iniziative intraprese, consistenti nella formalizzazione delle denunce/querele sopra indicate, concludendo che “ essendo stata spossessata di fatto del proprio bene immobile ed avendo sporto regolari e ripetute denunce, non può fare altro che attendere l’evolversi dei procedimenti eventualmente scaturiti dalle stesse ” (documento n. 10 depositato dalla ricorrente).

Con nota del 17 gennaio 2024 inviata ad ANAS s.p.a, alla Provincia di -OMISSIS-, al Nucleo Operativo Ecologico dell’Arma dei Carabinieri di -OMISSIS- e alla Polizia Municipale di -OMISSIS-, il Comune sollecitava la ricorrente, in qualità di proprietaria della casa cantoniera, ad intervenire per la rimozione dei rifiuti presenti con smaltimento a norma di legge e ad impedire che tale situazione potesse ripetersi nel tempo.

Tuttavia, il giorno seguente i Carabinieri del Nucleo Operativo Ecologico (N.O.E.) invitavano il Comune di -OMISSIS- e ANAS s.p.a. ad astenersi da eventuali iniziative relative alla discarica abusiva essendo in corso attività investigativa, che si concludeva il 30 settembre 2024 con l’esecuzione di un’attività ispettiva e con un sequestro delegato dall’autorità giudiziaria presso la casa cantoniera, ciò che consentiva di accertare la presenza sul posto di una discarica abusiva consistente in 793 metri cubi di rifiuti, alcuni dei quali pericolosi, gestita dalle persone che occupavano senza titolo la casa cantoniera, odierni controinteressati, come si evince dal documento n. 8 depositato dal Comune di -OMISSIS-.

Pertanto, con nota del 5 ottobre 2024, il N.O.E. invitava l’ARPAS, il Comune di -OMISSIS- e ANAS s.p.a., ognuno per la parte di propria competenza, a programmare, anche di concerto con il Nucleo, interventi atti alla messa in sicurezza del sito. Il 29 ottobre 2024 si svolgeva presso gli Uffici comunali una riunione di coordinamento tra gli Enti coinvolti, ad esito della quale non venivano tuttavia assunte determinazioni.

3. Con nota datata 26 novembre 2024 il Comune comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento avente ad oggetto “ il ripristino dello stato dei luoghi da attuarsi mediante la rimozione dall’area individuata in premessa di tutti i rifiuti presenti, con separazione nelle diverse tipologie, e successivo smaltimento a norma di legge presso siti autorizzati; nonché l’esecuzione di un’indagine preliminare ai sensi dell’articolo 242 del D.lgs. 152/06 e ss.mm.ii. al fine di verificare la potenziale contaminazione del sito ”, poiché, secondo l’Ente locale, “ non emerge quali azioni (anche giudiziarie), in questi anni, codesta Azienda abbia promosso al fine di ottenere la liberazione dell’immobile, e ciò proprio in considerazione della venuta a conoscenza della grave situazione in essere nell’immobile di proprietà ” (documento n. 10 depositato dal Comune di -OMISSIS-).

4. Malgrado la tempestiva presentazione di controdeduzioni, il procedimento si concludeva con l’impugnata ordinanza -OMISSIS-del 12 febbraio 2025.

5. La ricorrente chiedeva, quindi, l’annullamento, con vittoria delle spese e previa sospensione dell’efficacia, degli impugnati provvedimenti lamentando:

1) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 192 del d.lgs. 152/2006 - eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione - insussistenza di qualsivoglia responsabilità per lo spargimento dei rifiuti in capo alla ricorrente - illegittimità dell’ordinanza impugnata per assenza di dimostrazione dell’imputabilità soggettiva ad ANAS delle condotte lamentate: in tesi, alla società ricorrente non sarebbe ascrivibile alcuna condotta colposa o dolosa e, pertanto, non sarebbe tenuta alla rimozione e allo smaltimento dei rifiuti e al rispristino dello stato dei luoghi;

2) violazione dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006 sotto ulteriore profilo - eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione - ingiustizia manifesta: secondo la ricorrente, il provvedimento sarebbe illegittimo in quanto non si sarebbe svolto l’accertamento in contraddittorio di cui all’art. 192, c. 3, d.lgs. 152/2006;

3) violazione del principio di buona fede e correttezza nell’agire dell’amministrazione - violazione dell’art. 1, l. 241/1990: l’ordinanza sindacale sarebbe illegittima in quanto la stessa ricorrente avrebbe segnalato all’autorità giudiziaria l’abusiva occupazione del proprio immobile.

6. Per resistere al ricorso si costituiva in giudizio l’amministrazione intimata, che ne chiedeva il rigetto, con vittoria delle spese.

7. Con ordinanza n. 95 del 10 maggio 2025 l’istanza cautelare veniva accolta.

8. In vista dell’udienza di trattazione il Comune di -OMISSIS- ha depositato una memoria con le quale ha insistito nelle proprie conclusioni.

9. Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

1. L’art. 192, c. 3, d.lgs 152/2006 stabilisce che chiunque violi il divieto di abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo è “ tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo ”.

La responsabilità ex art. 192 è quindi integrata, oltre che dalla commissione di condotte positivamente orientate al deposito dei rifiuti, anche dall’omissione, da parte del proprietario o da chi ha comunque la disponibilità giuridica della cosa, dei controlli che potrebbero distogliere terzi soggetti dal compiere le condotte sanzionate dalla norma ( ex multis , recentemente, Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 3666/2025).

2. Nel caso in esame, l’amministrazione resistente addebita ad ANAS s.p.a. una colpevole trascuratezza nella gestione e custodia della casa cantonale, non avendo efficacemente custodito e protetto l’immobile e non avendo agito con azione petitoria o possessoria al fine di riottenere la materiale disponibilità del bene, ciò che, in tesi, avrebbe impedito l’illecito deposito di rifiuti.

3. Con il primo motivo ed il terzo motivo di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi, la ricorrente sostiene la non imputabilità, a titolo di dolo o colpa, dell’avvenuta realizzazione di una discarica abusiva nell’area di pertinenza della casa cantoniera, di cui è proprietaria, e la violazione del principio di buona fede e correttezza, avendo provveduto a denunciare l’avvenuta occupazione abusiva dell’immobile.

I motivi sono fondati, in quanto ANAS s.p.a. ha adottato le cautele e gli accorgimenti che l'ordinaria diligenza suggerisce per la custodia dell’immobile, ha tempestivamente segnalato all’Autorità la sua abusiva occupazione e ha tenuto una condotta adeguata dopo avere appreso la notizia dell’accumulo di rifiuti nell’area di proprietà, soddisfacendo così i requisiti minimi di diligenza richiesti dalla più recente giurisprudenza, condivisa da questo Collegio.

Quanto alla custodia dell’immobile, risulta agli atti ed è pacifico tra le parti che i due appartamenti della casa cantoniera venivano abusivamente occupati previa forzatura delle serrature e che l’area di pertinenza, in epoca antecedente all’accumulo dei rifiuti, era recintata e chiusa. In particolare, nella denuncia/querela del 10 gennaio 2020 viene precisato che “ nell’esterna all’intero immobile c’è un ampio cortile, completamente recintato e con cancello, ove sono presenti materiali ferrosi di varia natura (parti di barriere stradali, travi in acciaio, tubolari, parti di mezzi d’opera) e materiali plastici vari, pertanto l’accesso in tale area da parte di terze persone potrebbe essere pericoloso per l’incolumità della persona stessa ”. Ebbene, come questo Tribunale ha già avuto modo di precisare (T.A.R. Sardegna, n. 978/2025), la giurisprudenza amministrativa ha escluso che l’omessa recinzione del suolo, nel caso in esame peraltro presente, costituisca, ex se , un indice di negligenza nella vigilanza sul fondo da parte del proprietario, essendo oltretutto le recinzioni scarsamente dissuasive in determinati contesti, argomentando altresì come, ai sensi dell’art. 841 c.c., la recinzione dell’area costituisca una facoltà del proprietario, la cui scelta di non avvalersene non può costituire di per sé fatto colposo ovvero la scelta di implementarla onere ai sensi dell’ordinaria diligenza. Nello stesso senso, si esclude che costituisca onere da assolvere l’implementazione di un sistema di video-sorveglianza, stanti gli alti costi di acquisto e manutenzione (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 7657/2020; T.A.R. Sicilia, n. 495/2020).

Quanto alla segnalazione all’autorità, è pacifico che ANAS s.p.a, appresa la notizia dell’avvenuta occupazione abusiva, abbia contattato telefonicamente la Polizia Municipale, prontamente intervenuta sul posto, e abbia sporto denuncia/querela, integrando così il requisito della diligenza, in quanto, una volta avvenuta l’illecita occupazione, “ la negligenza del proprietario (impossibilitato dall’ordinamento a rientrare in possesso del bene invito detentore – cfr. articoli 392 e 393 c.p.) non può desumersi dal fatto che lo stesso non abbia proposto azione di spoglio nei confronti degli abusivi, giacché tale azione, tenuto conto della natura di questi ultimi, sarebbe stata con ogni evidenza priva di effetti utili ” (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 7657/2020). Nel caso in esame, gli abusivi erano costituiti da due famiglie con quattro minori, che, in occasione dell’intervento della polizia municipale il giorno 10 gennaio 2020, si erano rifiutati di eseguire l’ordine loro impartito dagli agenti di polizia giudiziaria di lasciare l’immobile (v. la relazione di servizio allegata alla c.n.r. dell’11 gennaio 2020, documento n. 16 depositato dall’amministrazione resistente).

Infine, in data 6 ottobre 2020 ANAS s.p.a. procedeva all’interruzione della somministrazione di energia elettrica e gas, all’evidente fine di scoraggiare la perdurante abusiva occupazione dell’immobile.

Quanto alla condotta tenuta dalla ricorrente successivamente alla notizia dell’avvenuto accumulo di rifiuti nell’area di proprietà, osserva il Collegio che l’autorità giudiziaria era informata del fatto (come si evince dal documento n. 9 depositato dalla ricorrente), sicché non è individuabile alcun dovere in capo ad ANAS s.p.a. di comunicare il medesimo fatto alla Procura, avendo peraltro già provveduto a segnalare l’occupazione abusiva. Sotto altro profilo, diversamente da quanto sostenuto dal Comune di -OMISSIS-, non potevano pretendersi, secondo un canone di ordinaria diligenza, le ulteriori misure indicate nel provvedimento impugnato, secondo cui “ poiché l’area esterna (indicata nella nota dei Carabinieri NOE -OMISSIS- come costituita dall’insieme delle “aree A, B, C”) interessata dalla presenza dei rifiuti ha due ingressi distinti rispetto alle unità abitative oggetto dell’occupazione abusiva, entrambi accessibili tramite cancello, di cui uno che si affaccia direttamente sulla S.S.-OMISSIS- e l’altro sulla strada sterrata posta lateralmente, la medesima Società, essendo dotata di personale, attrezzature e mezzi operativi propri ed adeguati avrebbe ben potuto effettuare un intervento volto sia ad impedire l’accesso all’area dall’esterno sia anche a delimitarla dall’interno, così da separarla dalle unità abitative occupate ed impedirne l’utilizzo illecito ”. Osserva il Collegio che, essendo stato l’immobile abusivamente occupato ed avendo segnalato l’occupazione abusiva all’autorità giudiziaria, eventuali iniziative unilaterali intraprese dalla ricorrente prima della conoscenza dell’accumulo di rifiuti avrebbero potuto configurare in linea astratta il reato di esercizio arbitrario delle proprie ragioni; eventuali iniziative successive avrebbero, inoltre, potuto interferire con un’eventuale attività investigativa (anche eventualmente supportata da presidi tecnici) volta all’identificazione degli autori del reato.

Pertanto, alla luce degli elementi fattuali acquisiti in giudizio deve escludersi la sussistenza del profilo di responsabilità colposa in capo alla ricorrente.

4. Per completezza della risposta giurisdizionale, il Collegio rileva invece che non è fondato il secondo motivo di ricorso, con cui ANAS s.p.a contesta l’omessa instaurazione del contraddittorio. Risulta invero agli atti che esso è stato correttamente instaurato con la comunicazione di avvio del procedimento datata 26 novembre 2024, riscontrata dalla ricorrente con l’articolata memoria del 6 dicembre 2024, il cui contenuto è testualmente riportato nel provvedimento impugnato.

5. In conclusione, alla luce delle considerazioni sopra svolte, il ricorso è fondato e deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere annullata l’ordinanza sindacale -OMISSIS-del 12 febbraio 2025, nei limiti dell'interesse fatto valere dalla società ricorrente.

6. Le spese del giudizio, stante la particolarità della vicenda nel suo complessivo sviluppo, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza sindacale -OMISSIS-del 12 febbraio 2025, nei limiti dell'interesse fatto valere dalla società ricorrente.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i controinteressati.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IT AR, Presidente

Andrea Gana, Referendario

LV IT, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV IT	IT AR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.