Pubblicato il 15/12/2025

N. 04159/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02759/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2759 del 2025, proposto da
-OMISSIS- rappresentata e difesa dagli avvocati Marta RI Colzani, Giovanni Murgia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, B.M.O.C. Eeig, rappresentati e difesi dagli avvocati Marta RI Colzani, Giovanni Murgia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Murgia in Milano, via Conservatorio 17;

contro

Comune di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Piatti, Marilisa Ogliaroso, Antonio Tafuri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco De Marini, Barbara Savorelli, Angelo Cardarelli, con domicilio eletto presso lo studio Francesco De Marini in Milano, via Emilio Visconti Venosta 7;
-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

Declaratoria dell'illegittimità del silenzio formatosi sugli esposti presentati dai ricorrenti in data 18 giugno 2024 (prot. comunale n. -OMISSIS- del 19 giugno 2025), 19 luglio 2024 (prot. comunale n. -OMISSIS- del 22 luglio 2024), 12 settembre 2024 (prot. comunale n. -OMISSIS- del 12 settembre 2024) e 10 giugno 2025 (prot. comunale n. -OMISSIS- dell'11 giugno 2025), nonché per la conseguente condanna del Comune di Como a provvedere sui predetti esposti, assumendo i provvedimenti dovuti per legge, nel termine non superiore a 30 giorni di cui all'art. 117 c.p.a., con la nomina sin d'ora di un commissario ad acta che, ove occorra, provveda in via sostitutiva.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Como e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 il dott. IG RO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti sono tutti residenti in e/o proprietari di immobili in Comune di Como, nelle vie -OMISSIS- e -OMISSIS-. Nella città di Como, via -OMISSIS-, a monte, e via -OMISSIS-, a valle, cingono il perimetro di un vasto compendio denominato “-OMISSIS-”, di proprietà di -OMISSIS- e condotto in locazione dal -OMISSIS-

In data 09.03.2022, la società -OMISSIS- inoltrava al Comune di Como-Suap, la Comunicazione per l’avvio dell’esercizio di attività di locazione breve imprenditoriale, per finalità turistiche, nel suindicato compendio.

In data 17 maggio 2022, a seguito di alcuni esposti avanzati dai cittadini per lamentare disturbi e rumori molesti connessi all’attività esercitata presso -OMISSIS-, veniva inoltrata, a mezzo di legale, un’istanza per l’apertura di un procedimento amministrativo diretto alla verifica delle caratteristiche dell’attività imprenditoriale effettivamente esercitata nella residenza, verosimilmente riconducibile ad una non autorizzata attività ricettiva turistico alberghiera piuttosto che alla prevista attività di locazione turistica breve.

Il procedimento amministrativo veniva concluso dal Comune di Como-Suap, in data 11 agosto 2022, con l’ordine a -OMISSIS- di conformare l’attività esercitata nella Villa alla sola locazione per finalità turistica breve.

Il provvedimento di cui sopra veniva impugnato innanzi a questo Tar e parzialmente annullato con Sentenza n. 634/2023.

In ottemperanza alla richiamata sentenza seguiva, quindi, un riesame dell’istruttoria e il Comune procedeva ad un’attività di controllo sul concreto stato dei luoghi, per mezzo del Comando di Polizia locale di Como.

All’esito della complessiva attività istruttoria svolta, in data 24.07.2023 veniva adottato dal Comune di Como il provvedimento n. 212 con cui veniva ordinato il “ ripristino immediato dello stato dei luoghi e della destinazione d’uso residenziale originaria legittimata del compendio immobiliare -OMISSIS- […] modificata in assenza di permesso di costruire […] ”.

In data 10.08.2023 veniva adottato altro provvedimento comunale con cui veniva posto “ il divieto immediato di prosecuzione di dell’attività di case e appartamenti vacanze in forma imprenditoriale presso il compendio immobiliare denominato -OMISSIS- e avviato con pratica REP_PROV_CO/CO-SUPRO -OMISSIS- ”.

Entrambi i provvedimenti venivano impugnati da -OMISSIS-

Con ordinanza n.1067/2023 la Sezione respingeva l’istanza cautelare allegata all’impugnazione del provvedimento di divieto di prosecuzione attività turistico ricettiva.

Con ordinanza n. 1111/2023, adottata in relazione all’impugnazione del provvedimento relativo all’“ Ingiunzione di ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 31 del DPR n. 380/2001 per mutamento di destinazione d’uso in assenza di permesso di costruire […] ”, veniva sospesa l’efficacia del provvedimento impugnato “ nella sola parte in cui viene prospettata la successiva acquisizione al patrimonio comunale del compendio oggetto di controversia ”.

In data 14/02/2024, REP_PROV_CO/CO-SUPRO n. -OMISSIS-, -OMISSIS- inviava al Comune di Como una Comunicazione inizio attività (CIA), ai sensi dell’art. 38, comma 1, della LR 27/2015, di case e appartamenti per vacanze esercitata in forma imprenditoriale (CAV), specificando che avrebbe offerto “ alloggio ai sensi dell’art. 26, comma 2, lettera a) della L.R. n. 27/2015, mediante gestione imprenditoriale nell’unità abitativa, o parti di essa, definita case e appartamenti per vacanze, di cui ha disponibilità e di seguito definita ”, ovvero per n. 11 camere e n. 22 posti letto.

Nonostante la predetta CIA, i ricorrenti, a mezzo di nuovi esposti inviati per mezzo della posta elettronica certificata in data 18 giugno 2024, 19 luglio 2024, 12 settembre 2024, segnalavano all’amministrazione comunale la continua violazione dei provvedimenti comunali del 24.07.2023 e del 10.08.2023, nonché delle ordinanze cautelari n. 1067/2023 e 1111/2023.

Gli esposti indirizzati all’amministrazione comunale, invocando l’applicazione dell’art. 39 comma 2 della legge regione Lombardia n. 27/2015, concludevano affinché l’ “ Amministrazione, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 39, comma 4, della L.R. Lombardia n. 27/2015, provveda a ordinare a -OMISSIS- il pagamento della sanzione pecuniaria, pari al doppio della misura massima prevista nel comma 2 dell’art. 39 predetto, e l’immediata cessazione dell’attività in essere nel complesso immobiliare di -OMISSIS-, in violazione della su richiamata ordinanza del 10 agosto 2023 ovvero, in subordine, l’immediata sospensione della medesima attività ”.

Il Comune di Como non forniva alcun riscontro.

In data 11.06.2025 i ricorrenti hanno presentato un nuovo esposto, motivato dall’accertamento di ulteriori “eventi” turistico-ricettivi presso “-OMISSIS-” svoltisi nel 2025, con nuova richiesta di applicazione delle sanzioni di cui all’art. 39 della L.R. Lombardia n. 27/2015.

All’esposto non è seguita l’adozione di alcun provvedimento da parte del Comune.

Con ricorso notificato in data 17.07.2025 e regolarmente depositato, i ricorrenti chiedono, previa declaratoria di illegittimità del silenzio formatosi su tutti gli espositi presentati, la condanna del Comune di Como a provvedere sui predetti esposti, assumendo i provvedimenti dovuti per legge, con la nomina di un commissario ad acta .

A sostegno del ricorso, i ricorrenti deducono il seguente motivo di censura:

I. VIOLAZIONE DELL’ART. 2, COMMA 2, LEGGE N. 241/1990: SULL’OBBLIGO DI PROVVEDERE DELLA P.A.

Con un primo motivo di ricorso, i ricorrenti, in quanto residenti e/o proprietari di immobili siti nelle aree adiacenti al compendio di “-OMISSIS-”, lamentano di subire effetti pregiudizievoli immediati derivanti dall’esercizio illegittimo dell’attività turistico/ricettiva nell’anzidetto compendio immobiliare.

In relazione agli esposti sopra indicati, osservano i ricorrenti, sussisterebbe in capo all’amministrazione comunale l’obbligo giuridico di provvedere, trattandosi di potere di controllo spettante al Comune, a fronte della documentata attività illegittima svolta nel predetto compendio immobiliare.

Ciò anche in applicazione dell’art. 2, comma 1, della legge n. 241/1990, secondo il quale l’Amministrazione ha l’obbligo di concludere il procedimento conseguente ad un’istanza di parte mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

Nella fattispecie l’Amministrazione avrebbe già verificato l’illegittimità dell’attività turistico/ricettiva esercitata presso “-OMISSIS-”. All’esito della documentata prosecuzione dell’esercizio di detta attività, l’Amministrazione avrebbe il dovere di esercitare i poteri repressivi previsti dall’ordinamento e applicare le sanzioni previste dalla legge.

II. L’ILLEGITTIMITÀ DEL SILENZIO

Nonostante la sussistenza di un obbligo giuridico di provvedere sugli esposti, l’Amministrazione non avrebbe assunto alcun provvedimento di conclusione dei procedimenti avviati.

In data 25.07.2025 si costituisce con atto di mera forma -OMISSIS- chiedendo di dichiarare irricevibile e/o inammissibile il ricorso avversario e comunque rigettarlo nel merito siccome infondato, con vittoria di spese.

In data 05.08.2025 si costituisce con memoria di stile il Comune di Como, a mezzo della propria Avvocatura, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto improponibile, inammissibile e, comunque infondato, con riserva di articolazione dei motivi.

L’amministrazione comunale provvede a depositare documenti.

Con memoria depositata in data 17.10.2025, la difesa comunale espone le ragioni poste a base del mancato riscontro e contesta la sussistenza, nel caso concreto, dell’obbligo di provvedere, avendo l’amministrazione, attivatasi tempestivamente, svolto una specifica attività istruttoria che non avrebbe confermato quanto prospettato dai ricorrenti negli esposti.

Con memoria depositata in data 17.10.2025, -OMISSIS- eccepisce la sopravvenuta carenza d’interesse al ricorso in ragione dell’attività istruttoria svolta nell’ambito di un procedimento di controllo e verifica. Per tale motivo, il Comune di Como non potrebbe in alcun modo essere ritenuto inadempiente. In ogni caso, non sussisterebbe alcun obbligo giuridico di provvedere in capo al Comune.

In vista dell’udienza di discussione le parti si scambiano memorie e repliche.

All’udienza del 04.11.2025 l’affare viene trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato.

Va preliminarmente precisato, come già evidenziato nella parte in fatto, che gli istanti invocano l’adozione, da parte dell’amministrazione comunale, dei provvedimenti previsti all’art. 39 comma 4 della L.R. Lombardia n. 27/2015 nei confronti della controinteressata.

Si tratta di sanzione amministrativa pecuniaria e di provvedimento inibitorio dello svolgimento dell’attività, nelle forme della sospensione o della cessazione. Non vi è dubbio che i provvedimenti richiamati rientrino nell’esercizio dei poteri di vigilanza spettanti all’amministrazione comunale, nel settore delle attività ricettive alberghiere e non alberghiere.

Rispetto all’esercizio di tale potere, i ricorrenti godono di una legittimazione differenziata rispetto alla collettività, in ragione dei prospettati effetti pregiudizievoli immediatamente e direttamente derivanti dall’eventuale attività abusivamente esercitata.

Essi, pertanto, sono titolari di posizioni d’interesse legittimo. Il soddisfacimento della pretesa degli istanti, difatti, necessita dell’intermediazione provvedimentale.

Di talché, la presente azione ex art.117 c.p.a. risulta correttamente incardinata, trattandosi di azione proposta a seguito di silenzio rilevante ai sensi dell'art. 31 c.p.a.

Va inoltre disattesa l’eccezione d’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse atteso, come si andrà ad illustrare, le verifiche effettuate dall’amministrazione comunale, non sono idonee ad interrompere il contegno inerte del Comune di Como rispetto all’obbligo di provvedere.

Passando al merito, la difesa comunale, a sostegno della mancata adozione di un provvedimento espresso sugli esposti presentati, osserva che: “ malgrado le segnalazioni pervenute dai residenti della zona per la presunta organizzazione di feste ed eventi presso -OMISSIS-, ovvero per il presunto utilizzo improprio del complesso immobiliare per cui è causa, il Comune di Como non ha accertato, nell’ambito dell’attività istruttoria condotta, violazioni a carico dei gestori della casa vacanza tali da giustificare l’assunzione di provvedimenti amministrativi inibitori dell’attività produttiva esercitata da -OMISSIS-, ulteriori rispetto a quelli già adottati dall’Ente locale resistente e, tutt’ora, sub iudice; 29. In particolare, gli interventi ispettivi eseguiti presso -OMISSIS- dagli Agenti della Polizia Locale di Como risalgono al 19 luglio 2024, al 31 agosto 2024, al 5 ottobre 2024, al 19 luglio 2025, al 25 luglio 2025, al 31 maggio 2025, proprio a seguito degli esposti degli odierni ricorrenti. Nessuno dei suindicati controlli ha portato all’accertamento, da parte dell’Amministrazione comunale, di un utilizzo della villa difforme rispetto a quello assentito e che potesse giustificare, come abbiamo visto, l’adozione, da parte del Comune di Como di nuovi provvedimenti inibitori dell’attività commerciale esercitata da -OMISSIS- ” e che in ragione di quanto osservato “ L’attività di accertamento che, in passato, ha portato il Comune di Como ad adottare i tre provvedimenti amministrativi […] allo stato, non ha prodotto quelle risultanze idonee a giustificare l’adozione di provvedimenti inibitori dal parte della P.A ”. .

Il Collegio non condivide quanto sopra osservato.

Nella fattispecie è indubbio che l’amministrazione comunale, a seguito degli esposti, si sia attivata con la dovuta attività di verifica a fronte delle segnalazioni documentate e circostanziate dei ricorrenti.

Tuttavia, al di là degli esiti delle verifiche svolte e delle correlate, ed inespresse, valutazioni comunali d’infondatezza delle istanze avanzate, nella fattispecie concreta l’obbligo dell’amministrazione comunale di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, ai sensi dell’art. 2 L. 241/1990, sussiste con la medesima inderogabilità che ha imposto in precedenza l’adozione di misure inibitorie. In tale prospettiva, se l’amministrazione comunale ha rinvenuto nella fattispecie concreta i presupposti per avviare il procedimento ( i.e . dovere di procedere), verosimilmente in considerazione dello specifico e rilevante interesse idoneo a differenziare la posizione degli istanti rispetto a quella della collettività, essa è anche correlativamente tenuta a concluderlo con un provvedimento espresso, seppur ritenendo insussistenti i presupposti rappresentati dai ricorrenti per l’esercizio dello specifico potere prospettato nelle istanze.

Su di un piano più generale, una volta che il procedimento è stato avviato, l’amministrazione è tenuta sempre e comunque ad adottare una decisione regolativa dell’assetto degli interessi che si concretizza nella determinazione espressa.

Il contegno inerte, difatti, si pone in contrasto con i principi d’imparzialità, coerenza e buon andamento della pubblica amministrazione, incidendo, peraltro, sulla tutela della legittima aspettativa ingenerata nei ricorrenti a seguito della pregressa attività svolta dall’amministrazione comunale. Non si tratta di tutelare la pretesa ad ottenere il provvedimento anelato dai ricorrenti, ma di percorrere la ratio applicativa della fondamentale previsione di cui all’art. 2 della L. 241/1990 che, in assenza dei presupposti sostanziali per invocare la sussistenza di un atto implicito, è quella di “ precludere la facoltà di assumere e serbare comportamenti inerti all’esito dell’attivazione del procedimento ” (Cons. di Stato Sez. V, 23.08.2019, n.5822).

Ad avviso del Collegio, dunque, per quanto articolata e completa possa essere l’attività istruttoria svolta dall’amministrazione comunale, è tuttavia necessario che l’amministrazione adotti un provvedimento espresso, eventualmente redatto in forma semplificata in ragione della previsione di cui all’art. 2 comma 1, che consenta agli interessati di conoscere le ragioni della decisione e, eventualmente, contestarle in sede giurisdizionale.

Alla luce di quanto appena osservato, in accoglimento del presente ricorso deve quindi essere dichiarata l'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Como e l'obbligo dello stesso di provvedere complessivamente sugli esposti presentati dai ricorrenti, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.

In caso di perdurante inadempimento, dietro successiva e apposita istanza di parte, il Tribunale procederà alla nomina di un Commissario ad acta per l'esecuzione in via sostitutiva dell'obbligo di provvedere.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l'effetto:

- dichiara l'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Como;

- ordina alla medesima Amministrazione di provvedere secondo legge alla conclusione del procedimento con provvedimento espresso nel termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

Condanna il Comune di Como al rimborso in favore della ricorrente delle spese di lite, che liquida nella misura di euro 1.500,00, oltre accessori di legge, e alla restituzione del contributo unificato nella misura di quanto versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutte le parti private, siano esse persone fisiche o giuridiche.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI DA US, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

IG RO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG RO	RI DA US

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.