N. 00831/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 27/11/2025
N. 01080 /2025 REG.PROV.COLL. N. 00831/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 831 del 2024, proposto da
TT Lab S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Antonio Dal Ben, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Guido Doria in
Brescia, via IV Novembre, 1/D;
contro
Agenzia di Tutela della Salute della Val Padana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fausta Faccioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Catia Gatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Diana Della Vedova in
Brescia, via Lombroso 36; N. 00831/2024 REG.RIC.
nei confronti
Imiolab - Istituto di Medicina Biologica S.r.l., non costituita in giudizio;
per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia
- del provvedimento del Direttore SC Igiene e Sanità Pubblica Salute - Ambiente, di
ATS Val Padana, prot. 0078084/24 del 13 settembre 2024, notificato in pari data e avente ad oggetto il rigetto dell'istanza con la quale TT Lab s.r.l. aveva richiesto l'autorizzazione all'esercizio di un punto prelievi esterno presso il poliambulatorio
'Benacuslab Castiglione delle Stiviere' in Via Arturo Toscanini n. 41 di Castiglione delle Stiviere (MN) e la diffida alla continuazione dell'esercizio;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale a tale provvedimento.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Agenzia di Tutela della Salute della Val
Padana e di Regione Lombardia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 la dott.ssa AN RD
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Con istanza del 19.7.2024 TT Lab S.r.l. (d'ora in poi TT), con sede legale in Vicenza, ha richiesto all'Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (d'ora in poi ATS Val Padana) l'autorizzazione all'esercizio di un nuovo punto prelievi, in
Castiglione delle Stiviere, via Arturo Toscanini 41, presso i locali del Poliambulatorio N. 00831/2024 REG.RIC.
autorizzato Benacuslab Castiglione delle Stiviere, gestito da Medical Service Smao
S.r.l..
Nella formulazione dell'istanza la società ha precisato di essere un laboratorio clinico di base privato autorizzato con hub centrale sito in Vicenza, via Lussemburgo 77, di aderire alla rete di laboratori di tipo A facenti capo al laboratorio Service Se.Fa.Mo.
S.r.l. di quella città, di disporre di un laboratorio analisi ubicato in Veneto, nel Comune di Este, via Taddeo d'Este 1, e di operare giusta autorizzazione sanitaria n. 21498 del
26.5.2022, rilasciata dalla locale autorità amministrativa.
Detta richiesta è stata successivamente integrata da ulteriore documentazione trasmessa via pec il 13.9.2024, con cui la società ha precisato che “per l'istanza…non
è stata utilizzata sul portale ASAN la voce 'ampliamento' in quanto l'applicativo non rende possibile la registrazione di un laboratorio avente sede in una regione diversa dalla Lombardia (nel nostro caso in Veneto)”.
2.- Con provvedimento del 13.9.2024 l'ATS Val Padana ha rigettato l'istanza, contestualmente diffidando la società a non proseguire l'esercizio dell'attività, in quanto il punto prelievi si sarebbe avvalso di un laboratorio situato in Veneto e non all'interno di Regione Lombardia.
In particolare, il provvedimento così argomenta: “la DGR XII/1827 del 31.01.2024 della Regione Lombardia, avente quale oggetto 'determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l'anno 2024 - di concerto con il
Vicepresidente Alparone e gli assessori Lucchini e Fermi' al punto 4.2.0.2 (centri punti prelievo) il secondo comma recita: 'con il presente provvedimento, si introduce il temporaneo blocco di apertura di nuovi Punti prelievo nel territorio della regione
Lombardia da parte di Laboratori Clinici con sede extraregionale fino alla definizione delle modalità di verifica dei requisiti autorizzativi e conseguente aggiornamento del
Registro regionale ASAN'”. N. 00831/2024 REG.RIC.
3.1.- Con ricorso notificato ad ATS Val Padana, a Regione Lombardia ed a Imiolab -
Istituto di Medicina Biologica S.r.l. quale controinteressata, successivamente depositato, TT ha impugnato il predetto provvedimento, nonché ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, chiedendone l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia.
3.2.- Con il primo motivo la società denuncia “Violazione e falsa applicazione di legge
e di regolamento in relazione all'art. 41 della Costituzione; agli artt. 101 e seguenti
e al protocollo 27 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea; alla L.
287/1990”: il provvedimento, fondato sulla DRG XII/1827, sarebbe illegittimo, poiché si tradurrebbe nel divieto per tutti i punti prelievo che si avvalgano di laboratori con sede extraregionale di operare, a tempo indeterminato, nel territorio della Regione
Lombardia, creando una discriminazione priva da valide ragioni normative e tecniche, ponendosi in contrasto con i principi di libertà dell'iniziativa economica e di tutela della concorrenza imposta a livello comunitario dall'art. 3 TUE, dall'art. 101 TFUE e dall'allegato Protocollo 27, nonché contrastando con l'utilità per i cittadini di poter disporre, per la tutela e la prevenzione della propria salute, di diverse strutture a vocazione sanitaria debitamente autorizzate.
La ricorrente, poi, lamenta che alcuna norma di rango statale prescriverebbe la necessità che il punto prelievi disponga di un laboratorio analisi nel territorio della medesima regione, essendo l'art. 12 del DPCM 10.2.1984, sul tema, stato dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza della Corte Costituzionale n. 560 del 1988
e la restrittiva L.R. Lombardia n. 79 del 1980 abrogata dalla L.R. di semplificazione n. 1/2012.
In definitiva la DGR XII/1827, in quanto illegittima, andrebbe disapplicata, anche alla luce della Legge 287/1990 - avente sancito il divieto di provvedimenti limitativi della concorrenza e la comminatoria di nullità per tutti gli atti giuridici che incidano negativamente sulla possibilità di esercitare la propria attività di impresa - e dell'art. N. 00831/2024 REG.RIC.
15 della Legge 118/2022, che, per la specifica materia sanitaria, ha stabilito che i richiedenti debbano poter accedere a procedure selettive in condizioni di assoluta parità, sulla base di criteri univoci ed oggettivi, valorizzando in primo luogo la qualità delle prestazioni.
3.3.- Il secondo motivo di ricorso lamenta “Eccesso di potere: irragionevolezza dell'atto, difetto di istruttoria e difetto di motivazione”: il provvedimento sarebbe illegittimo, tanto per contrasto con il principio di ragionevolezza, quanto per difetto istruttorio, non avendo l'Amministrazione dato corso ad alcun tipo di accertamento in merito alla domanda della ricorrente, non avendo neppure richiesto chiarimenti volti ad accertare le caratteristiche del punto prelievi e del laboratorio, nonché le relative modalità di accreditamento.
4.- Si è costituita in giudizio ATS Val Padana, depositando una memoria e documenti.
5.- All'esito dell'udienza camerale del 20.11.2024 è stata emessa l'ordinanza collegiale n. 923/2024, con cui, ai sensi dell'art. 55, comma 10, c.p.a., è stata fissata l'udienza pubblica dell'8.10.2025.
6.- In data 11.5.2025 si è costituita in giudizio anche Regione Lombardia.
7.- Le parti si sono avvalse della facoltà loro concesse dall'art. 73 c.p.a..
8.- Nel corso della discussione orale dell'udienza dell'8.10.2025 le resistenti hanno chiesto l'espunzione dal fascicolo di causa della memoria di replica depositata dalla ricorrente il 17.9.2025 e successivamente la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- L'istanza di espunzione dal fascicolo della replica depositata da TT il
17.9.2025 va rigettata: la ricorrente, infatti, ha dapprima depositato una memoria in data 1.9.2025 e, successivamente, una replica in risposta alla memoria ATS del
31.7.2025, nel pieno rispetto delle dinamiche del contraddittorio e dei termini che l'art. 73 c.p.a. fa decorrere a ritroso dall'udienza pubblica di trattazione. N. 00831/2024 REG.RIC.
2.- Sempre in via preliminare, sebbene non vi sia una formale eccezione in tal senso da parte delle Amministrazioni resistenti, va affermato il perdurante interesse della ricorrente ad una decisione di merito, atteso che le delibere di Giunta regionale sopraggiunte in corso di causa – al pari della DGR XXII 1827, su cui il provvedimento gravato si fonda – hanno natura normativa e, come tali, sono suscettibili di disapplicazione da parte del giudice amministrativo.
Dette DGR, del resto, risultano essere dalla ricorrente state direttamente impugnate dinnanzi al Tar Milano con giudizi tuttora pendenti.
3.- Venendo al merito, occorre precisare che TT, invero, ha censurato non soltanto il provvedimento emesso dall'ATS Val Padana, bensì anche la DGR XXII
1827 del 31.1.2024, quale suo presupposto espressamente indicato in ricorso, divenuta per la stessa lesiva proprio nel momento in cui il suo contenuto è stato posto a fondamento dell'inammissibilità della propria e della contestuale diffida.
Si premette, inoltre, che non verranno presi in considerazione gli elementi dedotti da
ATS Val Padana per la prima volta nelle difese articolate in questo giudizio (ovverosia che l'istanza di TT non sarebbe stata correttamente compilata – poiché avrebbe preso come riferimento la normativa regionale veneta - e presenterebbe delle discrepanze in merito alla sede legale, a quella del laboratorio ed alla riferibilità dell'autocertificazione del possesso dei requisiti SGTEC), giacché assenti nel testo del provvedimento gravato: trattasi, infatti, di un'integrazione motivazionale postuma, inammissibile in quanto effettuata non già mediante un provvedimento amministrativo bensì a mezzo scritti difensivi (cfr., Tar Brescia, Sez. I, n. 940 del 23.11.2024, così come C.d.S., Sez.VI, n. 2843 dell'11.5.2018).
4.1.- Il I motivo di ricorso è fondato.
4.2.- Il provvedimento impugnato fonda la non processabilità dell'istanza sul fatto che
TT, che ha richiesto l'apertura di un punto prelievi esterno (presso il poliambulatorio Benacuslab Castiglione delle Stiviere) in Lombardia, abbia la sede N. 00831/2024 REG.RIC.
del laboratorio clinico in Veneto, con richiamo di quanto previsto al punto “4.2.0.4.
Centri/Punti prelievo” della Delibera di giunta regionale XII 1827 del 31.1.2024.
Tale delibera dopo avere previsto che “Ai sensi della DGR n. XI/7044/2022 e s.m.i, i
Centri/ punti prelievo dipendono sempre da un Laboratorio Clinico e non possono esistere come entità indipendenti. Nel caso in cui si verifichi la condizione di Punti prelievo che afferiscono a Laboratori Clinici con sede extra Regione, questi possono essere solo autorizzati e il Laboratorio a cui afferiscono deve garantire il completo assolvimento di tutti i requisiti previsti dalla DGR n. XI/7044/2022 e s.m.i., al fine di assicurare i medesimi standard di qualità delle prestazioni erogate dai Laboratori
Clinici con sede in Regione. La DG Welfare provvederà a definire le modalità di verifica e registrazioni delle attività sanitarie”, ha poi introdotto una novità, rispetto al passato, con riferimento a situazioni rilevanti ai fini di causa, introducendo “il temporaneo blocco di apertura di nuovi Punti Prelievo nel territorio della regione
Lombardia da parte di Laboratori Clinici con sede extra regionale, fino alla definizione delle modalità di verifica dei requisiti autorizzativi e conseguente aggiornamento del Registro Regionale ASAN”.
Tale blocco, “ripetuto” dalle DGR successive, impugnate da TT dinnanzi al Tar
Milano, malgrado sia definito come temporaneo, invero finisce per porre un ostacolo all'apertura di nuovi centri prelievo da parte di coloro che dipendano da laboratori autorizzati situati in altre Regioni a tempo indeterminato: la delibera, infatti, non fissa alcun termine per la vigenza del blocco, né per l'aggiornamento del registro Asan, dipendendo quest'ultimo incombente, in definitiva, da un'attivazione unilaterale e meramente potestativa della Regione stessa.
4.3.- La previsione è illegittima, contrastando con la libertà di iniziativa economica affermata dall'art. 41, comma 1, Cost., con il principio di origine comunitaria di libertà del mercato e tutela della concorrenza e con la sua disciplina applicativa, producendo, altresì, effetti discriminatori. N. 00831/2024 REG.RIC.
Ed infatti, se è vero che “le scelte operate dalla Regione si pongono nell'ambito di valutazioni spettanti all'Autorità pubblica, in relazione alle quali non v'è un parametro normativo che restringa entro confini rigidamente delimitati l'ambito della discrezionalità ad essa attribuita. In materia sanitaria, in considerazione della complessità delle situazioni coinvolte – per gli aspetti organizzativi, operativi, tecnologici, sociali, relativi alla disponibilità delle indispensabili risorse economiche ed alla tutela del diritto fondamentale alla salute - la Pubblica Amministrazione è titolare del potere valutativo ampiamente discrezionale in ordine alle modalità ritenute maggiormente confacenti al perseguimento dell'interesse generale”, è però altrettanto vero che “a fronte dell'esercizio di siffatta discrezionalità, il sindacato del giudice può individuare profili di manifesta illogicità o incoerenza della scelta”, pur
“non potendo invece sostituire il proprio convincimento a quello della pubblica amministrazione - mentre l'interessato deve a sua volta fornire adeguati elementi di prova che valgano a sconfessare la scelta amministrativa…” (cfr., Tar Campania –
Napoli, Sez. I, n. 2205 dell'11.4.2023).
4.4.- Il fine sotteso alla DGR censurata pare desumersi dalla prima parte del suo punto
4.2.0.4., ovverosia “assicurare i medesimi standard di qualità delle prestazioni erogate dai Laboratori Clinici con sede in Regione”, dovendo i laboratori esterni a cui afferiscono i punti prelievo “garantire il completo assolvimento di tutti i requisiti previsti dalla DGR n. XI/7044/2022 e s.m.i.”.
Nel caso di specie emerge la denunziata illegittimità della normativa, incentrata - in maniera irragionevole - sulla sola tutela dell'interesse pubblico al controllo, da parte della Regione ove debba insediarsi un nuovo punto prelievi, circa la sussistenza dei requisiti normativi in capo ai laboratori esterni con sede extra regionale, quale interesse-mezzo per il perseguimento dell'interesse-fine della tutela della salute. La delibera, tuttavia, non tiene minimamente conto degli altri interessi rilevanti nella fattispecie, quale quello privato all'esercizio dell'attività di impresa e l'ulteriore N. 00831/2024 REG.RIC.
interesse, parimenti pubblico, all'ampliamento della platea dell'offerta in ambito sanitario da parte di soggetti previamente autorizzati.
In proposito, lo stesso articolo 41 della Costituzione implicitamente postula la necessità di un bilanciamento tra la libertà di iniziativa economica e la tutela della salute.
Gli effetti che la DGR XII 1827 del 31.1.2024 produce appaiono discriminatori e comportano un sacrificio irragionevole - e non proporzionato al fine - dell'interesse privato.
L'irragionevolezza della determinazione si coglie considerando che i fini perseguiti con la delibera e, di conseguenza, con l'atto che ne fa diretta applicazione, avrebbero potuto e dovuto essere salvaguardati attraverso strumenti meno invasivi ma, comunque, idonei allo scopo, quale, ad esempio, l'imposizione ai laboratori extra regionali da cui dipendano centri prelievo sito in Lombardia del possesso degli stessi requisiti strutturali ed organizzativi richiesti per i laboratori lombardi, cosa che, peraltro, accadeva prima dell'imposizione del blocco medesimo, come si evince dall'incipit del punto 4.2.0.4. della DGR XII 1827 del 31.1.2024 (“Nel caso in cui si verifichi la condizione di Punti prelievo che afferiscono a Laboratori Clinici con sede extra Regione, questi possono essere solo autorizzati e il Laboratorio a cui afferiscono deve garantire il completo assolvimento di tutti i requisiti previsti dalla DGR n.
XI/7044/2022 e s.m.i., al fine di assicurare i medesimi standard di qualità delle prestazioni erogate dai Laboratori Clinici con sede in Regione”).
Peraltro, come correttamente rivelato dalla ricorrente, non constano (oltre a non essere state esplicitate) specifiche ragioni di carattere tecnico-scientifico che rendano necessaria una particolare contiguità topografica tra il punto prelievi e il laboratorio analisi, anche perché, stante l'estensione territoriale della Lombardia, ben potrebbe un laboratorio intraregionale essere posto a distanza dal punto prelievi superiore rispetto ad un laboratorio extraregionale. N. 00831/2024 REG.RIC.
La rivelata illegittimità della DGR XII 1827 del 31.1.2024 vizia, di conseguenza, il provvedimento che ne ha fatto applicazione, che va, pertanto, annullato, dovendo l'Amministrazione riesercitare il potere senza tenere conto del blocco di cui alla DGR
XII 1827 e delle successive che, sostituendola, hanno mutuato nella sostanza il medesimo illegittimo “blocco”, in ragione della natura normativa della previsione – che ne consente la disapplicazione.
5.- La fondatezza del primo motivo di ricorso comporta l'assorbimento della seconda censura di carattere procedimentale, essendo peraltro l'interesse della ricorrente pienamente soddisfatto dall'annullamento del provvedimento, anche in considerazione degli effetti conformativi discendenti dalla presente pronuncia.
6.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui al dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ed annulla il provvedimento adottato il 13.9.2024 da ATS Val Padana, con le conseguenze di cui alla parte motiva.
Condanna le Amministrazioni resistenti, in via tra loro solidale, al rimborso delle spese di giudizio in favore della ricorrente, liquidate in euro 4.000,00, oltre oneri ed accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati: N. 00831/2024 REG.RIC.
NG AB, Presidente
AN RD, Referendario, Estensore
Beatrice Rizzo, Referendario
L'ESTENSORE
AN RD
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
NG AB