Pubblicato il 11/05/2026

N. 08694/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02171/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2171 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
S.P.A. Autovie Venete in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Velluto, Fabio Giuseppe Baglivo, Ottaviano Vimercati Sanseverino e Giacomo Ferdinando Zennaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Giuseppe Velluto Gianni Origoni Grippo Cappelli sito in Roma, alla via delle Quattro Fontane n. 20;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Alto Adriatico Spa Autostrade, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato Lorenzo Presot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Autostrade Alto Adriatico S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a) mediante ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. M INF.SVCA Registro Ufficiale n. 3423 del 5 febbraio 2020, recante “Determinazione del valore dei cespiti devolvibili ai fini della quantificazione dell''indennizzo da subentro”, dei “Criteri per la Determinazione del valore netto dei cespiti devolvibili ai fini della quantificazione dell''indennizzo da subentro” trasmessi alla Società con il predetto provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in data 5 febbraio 2020;

- del provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, prot. M INF.SVCA Registro Ufficiale n. 4397 del 13 febbraio 2020, con cui il Ministero ha preso atto che S.p.A. Autovie Venete sta procedendo all''elaborazione dei dati relativi alla quantificazione dell''indennizzo da subentro;

- nonché di ogni altro atto ad essi preordinato, conseguente o comunque connesso oltre che per la condanna dell''Amministrazione intimata al risarcimento del danno;

B) mediante motivi aggiunti:

- del provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. M INF.SVCA Registro Ufficiale n. 1941 del 26 gennaio 2021, recante “Autovie Venete – Regolazione dei rapporti economici successivi alla scadenza della concessione. Determinazione del valore netto dei cespiti devolvibili ai fini della determinazione dell''indennizzo da subentro.”;

- della Relazione Tecnica recante “Autovie Venete S.p.A. Valutazione dei cespiti devolvibili ai fini della quantificazione dell''indennizzo da subentro (30.06.2020)” trasmessa alla Società in allegato al predetto provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. M INF.SVCA Registro Ufficiale n. 1941 in data 26 gennaio 2021;

- ove occorrer possa, dello schema di “III Atto aggiuntivo alla Convenzione unica sottoscritta il 7 novembre 2007” trasmesso alla Società sempre in allegato predetto provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. M INF.SVCA Registro Ufficiale n. 1941 in data 26 gennaio 2021e di ogni altro atto ad essi preordinato, conseguente e comunque connesso, ivi incluso il provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti M INF.STRA Registro Ufficiale n. 789 del 27 gennaio 2021, nella parte in cui stabilisce che con nota n. 1941 del 26 gennaio 2021 è stato definito il valore dei cespiti devolvibili con il concessionario uscente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della società Alto Adriatico Spa Autostrade;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 24 aprile 2026 il dott. ES EF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e IR

1. Con ricorso introduttivo e successivi motivi aggiunti la S.p.A. Autovie Venete in liquidazione - partecipata in via maggioritaria dalla Regione LI ZI LI (indirettamente) e da altri Enti Locali insistenti sul territorio, in qualità di concessionaria per la progettazione, la costruzione e l’esercizio delle tratte autostradali A4 ZI-Trieste, A23 Palmanova-Udine, A28 Portogruaro-

Conegliano, nonché del raccordo Villesse-Gorizia, in virtù del rapporto concessorio

disciplinato dalla Convenzione Unica stipulata in data 7 novembre 2007 con ANAS S.p.A.

(doc. 4, di seguito la “Convenzione Unica”), a cui è successivamente subentrato ex lege

il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (“MIT”) – ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento.

Allegava a tal fine in punto di fatto quanto segue:

- che il predetto testo convenzionale era stato successivamente modificato e integrato prima dall’Atto Aggiuntivo stipulato in data 18 novembre 2009, divenuto efficace a seguito dell’adozione dell’Atto di Recepimento delle prescrizioni del CIPE concluso in data 22 dicembre 2010, e da ultimo con Atto Integrativo sottoscritto in data 7 novembre 2011;

- che nonostante la concessione risultasse formalmente scaduta in data 31 marzo 2017, stava proseguendo in regime di prorogatio la gestione delle tratte autostradali, nonché a sostenere gli investimenti necessari per il completamento dei lavori relativi all’adeguamento dell’infrastruttura autostradale, ivi inclusi quelli per la soluzione della situazione di emergenza della mobilità esistente nel predetto tratto autostradale;

- che tra le questioni oggetto di definizione, ai fini della cessazione del rapporto concessorio, rilevava il profilo della definizione del valore dell’indennizzo a carico del concessionario

subentrante (MIT) da corrisponderle in qualità di concessionaria uscente, atteso che

l’art. 5, comma 2, della Convenzione Unica (così come aggiornata dall’Atto

Aggiuntivo), rubricato “ Rapporti inerenti la successione tra il subentrante ed il

Concessionario uscente ”, prevedeva testualmente che “p er le opere già assentite dalla Convenzione

[…] e per i nuovi interventi […] eseguiti e non ancora ammortizzati alla scadenza della

concessione, il Concessionario uscente ha diritto al versamento di un indennizzo da

parte del soggetto subentrante ”. Il citato articolo, inoltre, prevedeva altresì specifiche modalità di calcolo dell’indennizzo, stabilendosi in particolare che tale indennizzo fosse pari al costo complessivo delle opere realizzate dal concessionario uscente, dedotte le quote di ammortamento maturate (salvi aggiustamenti da poste figurative), sulla base dei dati risultanti nei documenti contabili della Società aggiornati alla data di effettivo subentro del nuovo concessionario;

- che in conformità a tali previsioni convenzionali, le parti avevano iniziato le opportune attività

di quantificazione del valore dell’indennizzo da subentro, arrivando all’individuazione

di una quantificazione (stimata) del relativo ammontare recepita dalla Delibera CIPE n.

39/2019 recante l’”Approvazione dello schema di accordo di cooperazione relativo alla

tratta autostradale A4 ZI-Trieste, A23 Palmanova-Udine, A28 Portogruaro-

Conegliano, A57 Tangenziale di Mestre per la quota parte e A34 raccordo Villesse-

Gorizia”;

- che, tuttavia, il MIT improvvisamente predisponeva, in via unilaterale, una relazione

tecnica denominata “Criteri per la Determinazione del valore netto dei cespiti devolvibili

ai fini della quantificazione dell’indennizzo da subentro”, richiedendole, quindi, di “voler

procedere, celermente, alla quantificazione del valore netto dei cespiti devolvibili in

conformità agli indirizzi espressi nella precitata Relazione tecnica”;

- che, tuttavia, i criteri di calcolo dei costi ammessi ai fini della quantificazione del valore dell’indennizzo ivi contenuti non solo non erano in alcun modo rinvenibili nel testo della Convenzione regolante il rapporto concessorio, ma erano in contrasto anche rispetto al quadro regolatorio di riferimento, così come applicato per l’intera durata del periodo di concessione (né mai messo in discussione dallo stesso concedente);

- che, in particolare, l’illegittimità dei riferiti criteri era emersa nella parte in cui il MIT aveva inammissibilmente introdotto dei nuovi limiti all’ammissibilità dei costi sostenuti, specie

con riferimento alla categoria “somme a disposizione” di cui al quadro economico dell’opera pubblica, insieme alla categoria dei “lavori” (Nello specifico il MIT aveva stabilito dei limiti all’ammissibilità dei costi sostenuti con riferimento ad alcune singole voci – arbitrariamente individuate - componenti la categoria “somme a disposizione” - quali “ espropri, interferenze, spese generali e altre somme a disposizione ”) prevedendo che le relative spese fossero da ritenersi ammissibili (ai fini della quantificazione del valore di indennizzo) entro i limiti massimi dei valori corrispondenti per ciascuna delle medesime singole voci rinvenibili nel quadro economico di progetto approvato dal Concedente, a prescindere quindi dal rispetto dei valori riferibili al quadro

economico nel suo insieme, ovvero alla categoria delle “somme a disposizione” nel

suo complesso. Tali limiti all’ammissibilità della spesa enucleati per alcune singole sotto-voci

afferenti alla voce generale “somme a disposizione” (e non a livello della sola macro

categoria “somme a disposizione”), apparivano ictu oculi illegittimi, da un lato, non avendo alcun fondamento nella disciplina convenzionale in essere con il MIT e, dall’altro lato, non risultando conformi al quadro regolatorio di riferimento così come interpretato nell’intera durata della concessione;

- che, infatti, in ambito di valutazione dell’ammissibilità dei costi sostenuti per investimenti

ai fini tariffari, il quadro regolatorio si limitava a prevedere il generale rispetto della

capienza del quadro economico di progetto approvato nel suo complesso (costituito, come

noto, dalle categorie “lavori” e “somme a disposizione”), non spingendosi in alcun modo

a prevedere, quale vincolo ulteriore all’ammissibilità dei costi, il rispetto delle somme

individuate nel medesimo quadro economico per singola voce di spesa afferente alle

“somme a disposizione”;

- che, inoltre, tali criteri sono apparsi altresì confliggenti con il principio pacifico, riconosciuto in ambito della generale disciplina delle opere pubbliche, di libertà in capo al R.U.P. individuato dal concessionario di operare delle compensazioni tra le singole voci di spesa (i.e., tra voci di spesa in eccesso e voci capienti in quanto non integralmente utilizzate), purché tali compensazioni fossero rimaste contenute nel rispetto del limite dell’ammontare complessivo della spesa prevista nel medesimo quadro economico di progetto approvato dal Concedente.

2. In ragione di quanto sinteticamente esposto, la società ricorrente deduceva in punto di diritto i seguenti motivi di gravame:

1) “V iolazione e falsa applicazione dell’art. 5 della Convenzione Unica del 7 novembre 2007 s.m.i. – violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della Direttiva Interministeriale n. 283 del 21 ottobre 1998 – violazione degli artt. 1337, 1366, 1374 e 1375 del codice civile – violazione dei principi di buona fede contrattuale e legittimo affidamento – incompetenza assoluta – eccesso di potere”, atteso che i provvedimenti gravati, lungi dal fornire degli indirizzi meramente operativi al fine di facilitare l’attività di quantificazione dell’ammontare dell’indennizzo da subentro, avevano invero introdotto ex novo dei criteri di dettaglio limitativi per l’individuazione dei costi ammissibili funzionali alla quantificazione del valore del medesimo indennizzo (i.e., del valore residuo e non ammortizzato dell’opera realizzata, che verrà trasferita al concessionario subentrante): infatti, invece del criterio del valore complessivo di un intero gruppo di lavorazioni e delle somme a disposizione relative ad un’opera, ovvero, al massimo, il valore della categoria dei lavori e delle somme a disposizione relative a tale opera, il MIT aveva previsto limiti di ammissibilità della spesa sostenuta per gli investimenti articolati non solamente nelle due categorie dei “lavori” e delle “somme a disposizione”, ma altresì “sotto-limiti” per singole voci di spesa afferenti alle categoria delle “somme a disposizione” (in particolare, il MIT aveva illegittimamente stabilito che era da considerarsi ammissibile la sola spesa entro il limite approvato dal Concedente con il progetto definitivo con riferimento a ciascuna voce di spesa concorrente a formare le somme a disposizione, in tal senso: “ le voci che concorrono nelle somme a disposizione devono trovare esplicito riferimento nel quadro economico approvato dal Concedente. Per tali voci valgono i seguenti limiti di ammissibilità ▪ Espropri: è considerata ammissibile la spesa entro il limite approvato dal Concedente con il progetto definitivo. È richiesta la predisposizione della documentazione giustificativa. La documentazione dovrà essere corredata dall’attestato di liquidazione da parte del rappresentante della società. ▪ Interferenze: è considerata ammissibile la spesa entro il limite approvato dal Concedente con il progetto definitivo. È richiesta la predisposizione della documentazione giustificativa e attestazione del rappresentante sulla rimozione dell’interferenza e la correlazione all’intervento. ▪ Spese generali: è considerata ammissibile la spesa entro il limite approvato dal Concedente con il progetto definitivo. Nell’ambito delle spese generali potranno essere ricomprese le spese previste nel DM 22 maggio 1992. n. 1334 e s.m.i. A titolo esemplificativo saranno ricomprese in tale voce le spese di progettazione, di direzione lavori, per commissioni giudicatrici, per commissioni di collaudo, etc, per le quali dovranno predisporsi le relative fatture. ▪ Altre spese da Somme a disposizione: è considerata ammissibile la spesa entro il limite approvato dal Concedente con il progetto definitivo. Tutte le spese dovranno essere adeguatamente documentate con i documenti giustificativi ”). Senonché un simile meccanismo, oltre ad essere illegittimo per manifesta irragionevolezza e contrasto alla normativa di riferimento (essendo del tutto fisiologico che nel corso della realizzazione di opere infrastrutturali si determini un aumento di un costo, per interferenze, compensato da un parallelo decremento delle spese generali, senza che ciò incida sul valore complessivo dell’opera) era estremamente lesivo perché

introduceva un nuovo criterio di contabilizzazione delle opere realizzate con

effetto retroattivo, rendendo estremamente gravosa se non addirittura

impossibile la riconciliazione della documentazione giustificativa pretesa per singole

sotto-categorie e, soprattutto, impedendo l’ammissibilità dei costi legittimamente

sostenuti per alcune voci nel in cui concorressero alle somme a disposizione. Senza tacere che tali criteri erano altresì in evidente contrasto con il chiaro tenore letterario della Convenzione Unica, il cui art. 5 stabiliva, al comma 2, che “ Per le opere già assentite dalla Convenzione […] e per i nuovi interventi […] eseguiti e non ancora ammortizzati alla scadenza della concessione, il

Concessionario uscente ha diritto al versamento di un indennizzo da parte del soggetto

subentrante. La misura di tale indennizzo sarà pari alla somma algebrica del capitale

investito netto regolatorio non ammortizzato indicato alla riga a9) “Capitale investito

netto regolatorio” del Piano Finanziario Regolatorio nell’anno di scadenza della

concessione e dell’ammontare della riga G) “Credito di poste figurative” del Piano

Finanziario Regolatorio nell’anno di scadenza della concessione. L’indennizzo, che

dovrà essere quantificato alla scadenza della concessione previo aggiornamento del

piano economico finanziario e del piano finanziario regolatorio sulla base dei dati

consuntivati ed indicati nel bilancio straordinario redatto dalla società concessionaria

alla data del 31/3/2017, dovrà essere corrisposto entro il 120° (centoventesimo) giorno

dalla data di scadenza della concessione, in un’unica soluzione ”. In altre parole, alla luce delle predette previsioni della Convenzione Unica, il valore dell’indennizzo a carico del soggetto subentrante corrispondeva al costo complessivo delle opere realizzate dal concessionario uscente, dedotte le quote di ammortamento maturate alla data di effettivo subentro (salvi aggiustamenti da poste figurative), così come risultanti nei documenti contabili della società. Modus operandi di fissazione di nuovi criteri in via unilaterale che risultava, quindi, manifestamente lesivo anche dei più elementari principi di buona fede contrattuale, nonché del legittimo affidamento della ricorrente;

2) “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della delibera CIPE n. 39/2007 s.m.i. – violazione e falsa applicazione della delibera CIPE n. 39/2019 – violazione dell’art. 11 del r.d. n. 262/1942 - violazione e falsa applicazione dell’art. 25 della l. n. 109/1994 – violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e 134 del d.p.r. n. 554/1999 – violazione e falsa applicazione degli artt. 132, 142, 143 e 158 del d.lgs. n. 163/2006 – violazione e falsa applicazione dell’art. 161 del d.p.r. n. 207/2010 – violazione della o.p.c.m. n. 3702/2008 – violazione dell’art. 2041 codice civile - eccesso di potere ”, avendo il MIT non già meramente applicato i criteri della menzionata Delibera CIPE n. 39/2007, ma integrato gli stessi introducendo nuovi e ulteriori limiti. Infatti, in assenza di pregressi disciplinari regolarmente approvati secondo l’iter previsto dal CIPE, gli unici limiti all’ammissibilità dei costi per gli investimenti avrebbero dovuto essere solo quelli espressamente previsti dalla Delibera CIPE n. 39/2007. Peraltro, nella fattispecie il valore dell’indennizzo da subentro non solo era già stato comunicato al MIT, ma era stato altresì formalmente approvato dal CIPE “sulla base delle pattuizioni contrattuali contenute negli atti convenzionali vigenti”, senza che il MIT eccepisse nulla sui criteri di calcolo del valore dell’investimento ammissibile assunto a fondamento della cifra dell’indennizzo proposto, riservandosi quest’ultimo unicamente di accertare l’ammontare definitivo di tale indennizzo alla data dell’effettivo subentro del nuovo concessionario (cfr. Delibera CIPE n. 39/2019). Aggiungeva, poi, che nella disciplina in materia di contratti pubblici non si riveniva la sussistenza di un vincolo al rigido rispetto delle specifiche voci di spesa in cui si articola formalmente il quadro economico nei termini imposti dal MIT, soprattutto laddove imponeva, quale limite all’ammissibilità della spesa, “il limite approvato dal Concedente con il progetto definitivo” con riferimento ad alcune voci arbitrariamente individuate delle somme a

disposizione. La lesività dei criteri emergeva laddove portava nei fatti a disconoscere retroattivamente la facoltà di rimodulazione delle voci di spesa attuata negli anni nel pacifico rispetto del quadro normativo vigente, escludendo l’ammissibilità di spese eccedenti la singola voce di quadro (ancorché compensate da altre voci ugualmente capienti nel rispetto del limite complessivo di spesa). Senza tacere, infine, la violazione dei principi generali in materia di contratti di concessione, di congrua remunerazione del capitale investito - come previsto anche, per il caso di cessazione anticipata di una concessione per vizio non imputabile al Concessionario, dall’art. 176, comma 4, del D.Lgs. n. 50/2016, per il quale spettano: il valore delle opere realizzate più gli oneri accessori, al netto degli ammortamenti (ovvero, nel caso in cui l'opera non abbia ancora superato la fase di collaudo, i costi effettivamente sostenuti dal concessionario); le penali e gli altri costi sostenuti o da sostenere in conseguenza della risoluzione; un indennizzo a titolo di risarcimento del mancato guadagno, parametrato al valore delle opere ancora da eseguire valutata sulla base del piano e economicofinanziario - e per contrasto con l’art. 2041 del Codice Civile.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la società ricorrente impugnava altresì i successivi atti, di cui sempre in epigrafe, preliminarmente segnalando che il testo della Convenzione Unica aveva subito un ulteriore aggiornamento, nelle more del giudizio, in virtù dell’intervenuta

approvazione del II Atto Aggiuntivo alla Convenzione Unica (“II Atto Aggiuntivo”) con conseguente aggiornamento del Piano Economico Finanziario (“PEF”) relativo alla concessione e, contestualmente, con l’approvazione del il Piano Finanziario Regolatorio per il periodo regolatorio successivo al 30 giugno 2014 fino alla data di scadenza della concessione.

Ciò detto, allegava che nelle more, nonostante le interlocuzioni tra le parti, il MIT determinava, unilateralmente e improvvisamente, la quantificazione in concreto del valore netto dei cespiti devolvibili ai fini della determinazione dell’indennizzo da subentro, trasmettendo il provvedimento M INF.SVCA Registro Ufficiale prot. n. 1941 del 26 gennaio 2021, unitamente alla

(sinteticissima e laconica) relazione tecnica, contenente le variazioni apportate (la

“Relazione Tecnica”), i quali però risultavano, oltre che prima facie assolutamente oscuri in termini di argomentazioni a supporto dei dati ivi riportati e del percorso istruttorio effettuato nella definizione degli stessi, palesemente illegittimi ed erronei sotto molteplici punti di vista. In primo luogo, perché consideravano quale valore di riferimento per il calcolo del valore dei cespiti devolvibili e dell’indennizzo da subentro acquisito dal concessionario, non già il dato da essa rappresentato (in base all’unico scenario ritenuto ammissibile - e condiviso in origine dallo stesso MIT - che prevedeva, quale unico limite all’ammissibilità dei costi, la capienza dell’intero quadro economico), pari nello specifico a 558.483.320,14 euro, bensì il valore inspiegabilmente fornito pari a 558.299.908,60 (cfr. dettagliata analisi delle singole voci economiche, cui si rinvia). Inoltre, con riferimento alle variazioni istruttorie riportate alla riferita colonna “Var. rischio d’impresa”, in base all’analisi deduttiva e dal raffronto dei (pochi) dati individuati dal MIT con i dati trasmessi, quest’ultimo aveva rivalutato non solo le spese successive al 30 giugno 2014 ma altresì quelle sostenute e contabilizzate prima, in palese contrasto con il disposto convenzionale, con la disciplina regolatoria di cui alla Delibera CIPE n. 27/2013 s.m.i. e, non da ultimo, con i più basilari principi della buona fede contrattuale, acuendo peraltro la lesività dei Criteri. Quanto poi alle variazioni regolatorie individuate alla riferita colonna “Var su documentazione”, non si comprendevano le ragioni del mancato riconoscimento delle spese ivi considerate, alla luce dell’assoluta mancanza di corredo motivazionale nella Relazione Tecnica

Deduceva quindi, in punto di diritto, i seguenti ulteriori motivi aggiunti di gravame:

3) “Violazione delle delibere CIPE nn. 39/2007, 27/2013 e 68/2017 s.m.i. –

violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del ii atto aggiuntivo alla

convenzione unica del 7 novembre 2007 s.m.i. - violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 11 della convenzione unica del 7 novembre 2007 s.m.i. – violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della direttiva interministeriale n. 283 del 20 ottobre 1998 – violazione dell’art. 11 del r.d. n. 262/1942 - violazione degli artt. 1337, 1366, 1374 e 1375 del codice civile violazione dei principi di buona fede contrattuale e legittimo affidamento – violazione degli artt. 3 e 10 della legge n. 241/1990 – incompetenza assoluta – eccesso di potere –carenza di motivazione ”. Infatti, era ex post emerso che le variazioni calcolate dal MIT, altro non erano che il risultato di un’applicazione del tutto arbitraria e retroattiva dei Criteri peraltro retroattiva in quanto applicati ai costi sostenuti per la realizzazione di ciascuna opera di interesse nell’arco dell’intera vita dell’opera stessa, anche se sostenuti antecedentemente al 30 giugno 2014 (e già riconosciute in sede di approvazione del II Atto Aggiuntivo). In particolare, in conformità alla disciplina regolatoria applicabile, la Convenzione Unica prevedeva espressamente il meccanismo di adeguamento quinquennale del piano finanziario relativo al rapporto concessorio sottostante, tant’è che in applicazione di tale meccanismo di adeguamento, aveva portato avanti con il concedente, dopo esser venuto a scadenza il precedente periodo regolatorio alla data del 30 giugno 2014, il processo di adeguamento del proprio piano finanziario per il periodo regolatorio successivo al 30 giugno 2014 (e fino alla scadenza della concessione), arrivando così alla definizione di tale processo di aggiornamento con il

secondo II Atto Aggiuntivo. In sintesi, il successivo aggiornamento del piano economico finanziario determinava la certificazione del valore del capitale investito netto regolatorio ad inizio del nuovo periodo regolatorio proprio per effetto della ritenuta ammissibilità dei costi sostenuti nel periodo regolatorio precedente venuto a scadenza. Senza inoltre dimenticare altresì, in senso giuridico più generale, che la rivalutazione dei costi già approvati era in contrasto con il principio di buona fede contrattuale, di legittimo affidamento e, infine, di irretroattività della regolazione sopravvenuta;

4) “ Violazione degli artt. 3 e 10 della legge n. 241/1990 – violazione dell’art. 5 della convenzione unica s.m.i. – eccesso di potere per assoluto difetto di motivazione – difetto di istruttoria – travisamento dei fatti – illogicità manifesta e contraddittorietà ”, con riferimento alle variazioni regolatorie apportate dal MIT di cui al secondo gruppo di decurtazioni, relative a spese per lavori asseritamente “non assentiti in convenzione ed esclusi dal rapporto convenzionale”, ovvero a spese non riconosciute dal concedente per una non ben precisata “carenza documentale”, riportate

nella colonna “Var. su documentazione” di cui alla Relazione Tecnica, per un ammontare

sorprendente di Euro -3.927.505,90. Ciò in ragione della mancanza, nella Relazione Tecnica, di qualsivoglia corredo motivazionale analitico. Infatti, il MIT avrebbe dovuto indicare, in maniera analitica e per ciascuna voce di spesa rappresentata (e non certo in maniera

tacita e per intere opere), le ragioni per aveva disatteso le risultanze documentali prodotte e le relazioni asseverate fornite;

5) “ Violazione della delibera cipe n. 38/2019 – violazione della delibera cipe n. 39/2007 s.m.i. – violazione e falsa applicazione della convenzione unica del 7 novembre 2007 s.m.i. - violazione del principio del legittimo affidamento ” nella parte in cui il MIT, nel rappresentare l’esigenza di acquisire il PEF transitorio aggiornato a valle della quantificazione del valore dei cespiti devolvibili, aveva precisato che tale PEF transitorio “dovrà risultare conforme ai criteri indicati nella richiamata Delibera Cipe n. 38/2019 […]”, laddove tale inciso fosse stato inteso come una richiesta del MIT di voler far rielaborare il PEF transitorio già da tempo predisposto sulla base dei nuovi criteri introdotti dalla Delibera CIPE n. 38/2019, e non già sulla base della disciplina convenzionale vigente di cui alla Convenzione Unica espressamente fatta salva dalla medesima Delibera CIPE n. 38/2019: ciò in quanto si sarebbe arrivati all’effetto inaccettabile per cui “tali nuovi parametri interverrebbero su un rapporto che, in gran parte, ha già trovato svolgimento, modificandone a posteriori l’assetto in assenza di disciplina di fonte legislativa al riguardo, in violazione del principio di irretroattività” (cfr. T.A.R. Lazio-Roma, Sez. I, n. 1354/2021). In tal senso, evidenziava che la concessione di cui alla Convenzione Unica era scaduta a far tempo dal 31 marzo 2017, laddove invece i nuovi criteri della Delibera CIPE n. 38/2019 erano stati definiti e resi noti a valle della relativa pubblicazione in Gazzetta Ufficiale solo in data 30 ottobre 2019.

4. Si costituiva in giudizio il Ministero resistente deducendo di contro - mediante il complessivo quadro argomentativo proposto con le molteplici memorie - quanto segue:

- l’inammissibilità/improcedibilità, da un lato, del ricorso introduttivo, atteso che la prima nota impugnata del 2020, con la quale erano stati trasmessi i criteri di determinazione dell’indennizzo di subentro, rappresentava un atto endo-procedimentale privo di immediata lesività, dovendo essere inquadrata all’interno della normale interlocuzione tra le parti del rapporto contrattuale; dall’altro, del ricorso per motivi aggiunti proposti avverso la nota del 26 gennaio 2021 in quanto la stessa, pur avendo definito il valore dei cespiti ammissibili ai fini convenzionali, disponeva la mera prosecuzione dell’iter per procedere alla definizione del PEF transitorio e alla sottoscrizione

dell’Accordo di cooperazione ai sensi dell’art. 13 bis del D.L. n. 148/2017, sicché era atto non definitivo e quindi non lesivo;

- quanto, poi, alla censura, contenuta nel ricorso per motivi aggiunti, secondo cui i

provvedimenti impugnati erano altresì “illegittimi laddove interpretati nel senso di imporre

alla Società la predisposizione del PEF transitorio applicando i nuovi criteri di cui alla Delibera CIPE n. 38/2019, in luogo dei criteri derivanti dalle disposizioni convenzionali vigenti di cui alla Convenzione Unica”, evidenziava l’inammissibilità del motivo di ricorso per omessa impugnazione della presupposta Delibera CIPE n. 38/2019;

- nel merito, l’infondatezza del ricorso introduttivo, in quanto, nel solco della disciplina rimarcata con la Delibera CIPE 39/2007 integrativa del rapporto convenzionale, aveva provveduto a chiarire il meccanismo necessario ai fini della determinazione dei cespiti devolvibili (Delibera peraltro richiamata nei successivi atti aggiuntivi e, quindi, pacificamente applicabile al rapporto convenzionale): in particolare, quanto alla ricostruzione dei valori finali, era intervenuto sulle somme a disposizione, ovvero: “ espropri, interferenze, spese generali, altre spese ”, ritenendole ammissibili nei limiti dei criteri individuati secondo le modalità di cui alla Delibera

CIPE n. 39/2007, ossia improntati ai principi di inerenza e congruità ivi stabiliti.

La normativa generale sugli appalti, richiamata dalla ricorrente, era inoltre estranea al caso in esame, in cui si discuteva di un rapporto di concessione autostradale disciplinato da

una normativa speciale, tanto da potere essere connotato anche da interventi regolatori

(quali le delibere CIPE) poste a tutela dell’interesse generale.

5. Le parti depositavano, in vista dell’udienza, memorie conclusive con le quali argomentavano funditus le reciproche posizioni.

6. All’udienza di smaltimento del 24.4.2026, tenutasi da remoto, la causa veniva chiamata e trattenuta in decisione.

7. Ai sensi dell’art. 74 c.p.a. – secondo il quale “ nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza […] del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata. La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme ” – entrambi i ricorsi devono essere accolti perché manifestamente fondati, dovendosi applicare anche alla presente fattispecie i precedenti conformi, emessi in casi analoghi, già decisi da questo stesso T.A.R. Lazio, con le sentenze, Sez. I-bis, nn. 500/2026, sub punti 21.4, 21.5 e 22; e 495/2026, pp. 42-45.

8. Tuttavia, in limine litis occorre dare preliminarmente atto dell’infondatezza di tutte le eccezioni sollevate dalla parte resistente tenuto conto:

- che la lesività deli atti impugnati con il ricorso introduttivo e per motivi aggiunti deve essere valutata non già singulatim , in relazione cioè a ciascuno dei ricorsi, ma in relazione all’interesse processuale (i.e. utilità) complessivamente fatto valere dalla parte ricorrente mediante i due ricorsi, rispetto all’arco temporale che va dalla proposizione della domanda al momento della decisione giurisdizionale. E in tal senso, gli atti impugnati con il ricorso introduttivo hanno effettivamente natura endoprocedimentale, e pur tuttavia, come poi dimostrato dal contenuto della nota impugnata con il ricorso per motivi aggiunti, hanno avuto l’indubbio effetto di imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva, per cui l’effetto finale composito è certamente lesivo. Né può opporsi – come condivisibilmente controdedotto dalla parte ricorrente - la natura non definitivi degli atti gravati, fino alla loro successiva approvazione da parte del CIPE, atteso che il valore dell’indennizzo, determinato in data 26 gennaio 2021, è incontestabilmente confluito nel c.d. piano finanziario transitorio approvato con il Terzo Atto Aggiuntivo;

- alla stessa stregua, è infondata l’eccezione di tardività del ricorso per motivi aggiunti, proposti avverso la nota del 2021 di quantificazione in concreto dell’indennizzo, per omessa impugnazione dell’asserita presupposta delibera CIPE n. 38/2019, in quanto non è invero quest’ultima in contestazione, ma la natura novativa dei criteri introdotti con la nota del 2020 impugnata con il ricorso introduttivo, per come successivamente applicati in concreto (peraltro, retroattivamente) con la nota del 2021, nella parte cui sono stati di fatto imposti in sede di predisposizione del PEF transitorio.

9. Ciò premesso, come detto i ricorsi risultano manifestamente fondati con riferimento ai motivi di gravame, di natura generale, che, nel contestare la natura innovativa dei criteri predeterminati, mettono correttamente in discussione la astratta titolarità di un tale potere unilaterale in capo all’amministrazione resistente.

In tal senso, infatti, è valido anche nella presente sede il principio di diritto stabilito di recente dalle citate sentenze del T.A.R. del Lazio, Roma, nn. 495 e 500 del 26 gennaio 2026, in fattispecie analoghe ove l’amministrazione resistente era addirittura il CIPE, per le quali “ l’amministrazione concedente (attraverso la predetta delibera o con altro atto) non è – allo stato – titolare del potere unilaterale di introduzione di un nuovo sistema di remunerazione del capitale investito e dei nuovi investimenti o altri elementi del PEF, per il periodo successivo alla scadenza della concessione; trattasi di elementi in ordine ai quali, come si afferma nella citata pronuncia, le parti sono tenute, semmai, a un obbligo di (ri)negoziazione secondo principi di buona fede e leale collaborazione istituzionale, trattandosi di elementi non disciplinati dalla Convenzione ”.

Infatti, poiché gli atti negoziali bilaterali non hanno declinato i criteri in base ai quali quantificare il valore dei cespiti ai fini dell’indennizzo, è alle parti medesime - e non al singolo “debitore civilistico”, che resta tale anche se avente natura soggettiva pubblicistica in quanto l’indennizzo si inserisce nella fase ( post ) esecutiva del contratto - che si impone l’onere di pervenire a una rinegoziazione secondo buona fede leale collaborazione.

Si tratta, cioè, prima ancora che di un metodo di calcolo (ossia la individuazione di quali criteri applicare), di un modus procedendi tale per cui occorre che sul punto le parti trovino un accordo, ovviamente rimanendo nei confini del quadro economico dell’opera.

Né, a maggio ragione, senza un accordo bilaterale è pensabile una applicazione di criteri, in via autoritativa e unilaterale, dei Criteri MIT alla propria controparte

La circostanza, poi, che i criteri unilateralmente stabiliti abbiano natura innovativa si evince dal fatto che, in via generale, appartiene alle prerogative proprie del R.U.P. il potere di rimodulare il quadro economico nella misura in cui costituisca attività gestionale di tipo “interna” finalizzata al corretto utilizzo delle somme a disposizione, nella misura in cui non comporti alterazione sostanziale dell’intervento, incremento della spesa complessiva o modifica della natura delle prestazioni contrattuali: sicché il principio della inerenza della singola spesa non è stabilito in nessuna regola pattizia o normativa. Né, come dedotto dalla resistente, nella Delibera del Cipe n.39/2007, considerato che dalla lettura della stessa emerge invero che l'inerenza descrive la riferibilità del costo all'attività nel suo complesso.

Il tutto, infine, senza tralasciare, da un lato, sul piano della buone fede pattizia, che il valore dell’indennizzo da subentro originariamente stabilito inter partes era già stato comunicato al MIT e formalmente approvato dal CIPE “sulla base delle pattuizioni contrattuali contenute negli atti convenzionali vigenti”; dall’altro, che in ogni caso i criteri e le modalità di calcolo, siano esse unilaterali o bilaterali, devono tenere conto dell’art. 2041 cc., in quanto principio sussidiario previsto da una fonte normativa.

10. In definitiva, in ragione di quanto esposto i ricorsi devono esser accolti perché manifestamente fondati.

11. L’esito del giudizio impone la condanna del MIT al pagamento delle spese di lite, come liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li accoglie perché manifestamente fondati, per l’effetto annullando le note del 2020 e del 2021 del MIT impugnate.

Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese di lite in favore della parte ricorrente che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

DI ZI, Presidente FF

ES EF, Consigliere, Estensore

Andrea Gana, Referendario

Da Assegnare Magistrato, Consigliere

L'ES	IL PRESIDENTE
ES EF	DI ZI

IL SEGRETARIO