Pubblicato il 03/02/2026

N. 00888/2026REG.PROV.COLL.

N. 03027/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3027 del 2023, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Stefano Filippetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS- e Provincia di -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 539/2022;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. NO TI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Gli appellanti -OMISSIS--OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS- - rispettivamente proprietari (i sigg. -OMISSIS-) e conduttore (signor -OMISSIS-) di un terreno agricolo sito nel comune di -OMISSIS- - hanno impugnato la sentenza del TAR Marche n. 539/2022, che ha respinto il ricorso n. 443/2018 proposto contro il detto Comune.

2 - La vicenda ha ad oggetto alcuni manufatti agricoli realizzati sull’area di corte (particella 348) a nord dell’abitazione dei -OMISSIS- (particella 228), in zona agricola del PRG, assoggettata al “vincolo dei versanti” ai sensi dell’art. 23 NTA del PRG e dell’art. 31 del PPAR Marche.

2.1 - A seguito di sopralluogo, in data 26 ottobre 2017, è stata riscontrata sull’area la presenza di tre accessori agricoli adibiti a vari usi (rimessa attrezzi, ricovero animali da cortile), realizzati in assenza di titolo edilizio. Con successiva ordinanza n. 29/2017 veniva ingiunto ai signori -OMISSIS-, il ripristino dello stato dei luoghi, mediante demolizione dei tre manufatti.

2.2 - -OMISSIS-, quindi, presentava, in data 16 marzo 2018, istanza di accertamento di conformità. Dopo il preavviso di rigetto, con atto del 26 giugno 2018, il Comune respingeva l’istanza per due degli accessori agricoli, in quanto “realizzati in zona soggetta al vincolo dei "Versanti" di cui all'art. 31 delle Norme tecniche di attuazione del PPAR”, dove è vietata ogni nuova edificazione; inoltre, si riscontrava che uno dei due manufatti è situato a più di dieci metri dal fabbricato principale.

2.3 - A seguito del diniego, il 4 settembre 2018, con il provvedimento n. 32/2018, è stata accertata, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del DPR n. 380 del 2001, la mancata ottemperanza alla citata ordinanza n. 29/2017 del 14 dicembre 2017, per non avere gli stessi demolito i due accessori agricoli di cui sopra.

Con successiva ordinanza n. 33 del 5 settembre 2018 è stata inflitta ai signori -OMISSIS-, ai sensi del comma 4 bis dell'art. 31, la sanzione pecuniaria di € 20.000.

3 - I proprietari e il conduttore hanno proposto ricorso al TAR Marche (n. 443/2018), impugnando: il diniego di sanatoria, l’accertamento di inottemperanza, la sanzione pecuniaria e, ove necessario, la delibera di approvazione del PRG 2012 nella parte in cui assoggetta la loro particella al vincolo dei versanti.

3.1 - A sostegno del ricorso hanno dedotto sei motivi: (1) violazione degli artt. 23 NTA PRG e 31 NTA PPAR, difetto di istruttoria e illogicità per avere ritenuto applicabile il vincolo nonostante la pendenza reale del terreno – allegata e misurata – fosse inferiore al 30%; (2) illogicità e travisamento nella delibera di PRG, che ha collocato l’area nel vincolo “versanti” pur senza il requisito di pendenza; (3) violazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990 per l’introduzione, solo in sede di provvedimento finale, del motivo relativo alla distanza di 10 metri, e comunque errata applicazione della L.R. 13/1990 poiché dalle planimetrie depositate risulterebbero rispettate le distanze; (4) violazione degli artt. 31 e 36 del DPR 380/2001 per la gestione della sequenza sanatoria/ordinanza di demolizione; (5) illegittimità dell’accertamento di inottemperanza per mancato decorso del termine di 90 giorni previsto dall’art. 31, comma 3, al momento del verbale del 4 settembre 2018; (6) illegittimità della sanzione pecuniaria di 20.000 euro, sia per illegittimità derivata, sia per violazione del principio di irretroattività della sanzione amministrativa (art. 1 L. 689/1981), essendo le opere anteriori all’introduzione del comma 4-bis dell’art. 31 DPR 380/2001.

3.2 - Nel corso del giudizio di primo grado i ricorrenti hanno depositato una relazione tecnica (2018, poi integrata nel 2022), con rilievo strumentale e documentazione fotografica, in cui si attesta che la pendenza del terreno è compresa tra il 15,34% e il 20,75%, quindi inferiore al 30% richiesto dalla disciplina PPAR-PRG per qualificare l’area come “versante” e attivare il vincolo che vieta nuovi interventi edilizi.

4 - A seguito dell’ordinanza cautelare del Tar n. 17 del 2019, il Comune, in data 14 febbraio 2019, adottava una nuova ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi (n. 3/2019 del 14 febbraio 2019), concedendo ai ricorrenti il termine di 90 giorni dalla data di notifica per la demolizione dei due manufatti.

4.1 - Il provvedimento è stato impugnato con motivi aggiunti, depositati il 5 aprile 2019. I ricorrenti hanno censurato in primo luogo l'illegittimità derivata del provvedimento per i primi tre motivi del ricorso introduttivo. Inoltre, hanno dedotto la violazione dell'art. 31, comma 6, del DPR n. 380 del 2001 ed eccesso di potere relativamente alla decisione del Comune di adottare un’ordinanza di demolizione in pendenza del giudizio sul diniego di accertamento di conformità che ne è all'origine.

5 - Il TAR dapprima ha adottato una sentenza, dichiarando cessata la materia del contendere per un errore materiale, poi ha corretto la decisione con ordinanza e, infine, dopo annullamento con rinvio da parte del Consiglio di Stato (sent. 8192/2021), ha definito nuovamente la causa con la sentenza indicata in epigrafe (n. 539/2022).

5.1 - Quest’ultima ha dichiarato improcedibile il ricorso nella parte relativa all’accertamento di inottemperanza e alla sanzione pecuniaria, ritenendoli superati dalla nuova ordinanza di demolizione n. 3/2019, ha respinto il resto del ricorso e anche i motivi aggiunti, confermando il diniego di sanatoria e la legittimità della nuova ordinanza di demolizione.

5.2 - Secondo il TAR, l’inserimento della particella 348 nell’ambito di tutela “versanti”, come risultante dalla cartografia del PRG, ha effetto conformativo immediato sullo ius aedificandi e non dà luogo a contrasti tra parte normativa e parte grafica: la pendenza effettiva del terreno non inciderebbe sulla validità della scelta pianificatoria, che avrebbe dovuto semmai essere contestata tempestivamente con impugnazione diretta della delibera di PRG del 2012. Mancando tale impugnazione tempestiva e reputando insufficiente la prova fornita dai ricorrenti sulla pendenza inferiore al 30%, il TAR ha ritenuto inapplicabile il principio di prevalenza della parte normativa sulla grafica, respingendo i primi due motivi del ricorso di primo grado e, per assorbimento, anche quello relativo alle distanze.

Ha poi giudicato legittima la nuova ordinanza di demolizione 3/2019, adottata dopo il mancato accoglimento in sede cautelare del ricorso contro il diniego di sanatoria.

6 – Gli originari ricorrenti hanno proposto appello avverso tale pronuncia.

L’atto di appello si articola in una parte di “giudizio rescindente”, diretta a denunciare gli errori in diritto della sentenza del TAR, e in una parte di “giudizio rescissorio”, con cui si ripropongono gli originari motivi di ricorso.

6.1 - Gli appellanti sostengono, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione degli artt. 23 NTA del PRG e 31 NTA del PPAR: entrambe le norme, infatti, legano espressamente il vincolo dei versanti alle aree con pendenza assoluta superiore al 30% e prevedono che il PRG si limiti a delimitare cartograficamente tali aree. Ne deriverebbe che la cartografia è mera traduzione grafica della regola normativa e non può estendere il vincolo a zone prive del requisito oggettivo della pendenza. Una volta dimostrato – come da relazione tecnica depositata – che il terreno ha pendenza compresa tra il 15% e il 20%, il vincolo non potrebbe operare e la previsione cartografica sarebbe, al più, frutto di errore e, comunque, recessiva rispetto alla parte normativa.

6.2 - Gli appellanti contestano poi che il TAR abbia ritenuto non assolto l’onere probatorio sulla pendenza del terreno. Richiamano l’art. 64 c.p.a. e l’art. 2697 c.c., rilevando come la relazione tecnica depositata costituisca quantomeno un serio inizio di prova idoneo a far scattare i poteri istruttori officiosi del giudice amministrativo (verificazione o CTU), specie in una controversia incentrata proprio sulla misurazione della pendenza.

6.3 - Viene inoltre censurata la parte della sentenza che nega ogni contrasto tra parte normativa e parte grafica del PRG e pretende una impugnazione immediata del piano del 2012. Gli appellanti osservano che l’art. 23 PRG è norma “composita”: individua le aree di versante attraverso il requisito della pendenza >30% e solo successivamente rinvia alla delimitazione cartografica.

6.4 - Sul piano procedimentale, viene nuovamente fatta valere la violazione dell’art. 10-bis L. 241/1990: il Comune, nel preavviso di diniego, aveva contestato soltanto il vincolo dei versanti, introducendo solo con il provvedimento finale la diversa ragione relativa alla distanza di 10 metri dall’abitazione. Ciò avrebbe precluso ai ricorrenti il pieno esercizio del contraddittorio endoprocedimentale su tale profilo, tanto più che la documentazione tecnica in atti indicherebbe il rispetto delle distanze, con conseguente difetto di istruttoria e motivazione del diniego.

6.5 - Quanto alla nuova ordinanza di demolizione n. 3/2019, gli appellanti sostengono che la sua legittimità è strettamente dipendente da quella del diniego di sanatoria: l’eventuale annullamento di quest’ultimo travolgerebbe per illegittimità derivata anche la nuova ordinanza.

6.6 – Denunciata nei termini innanzi esposti l’erroneità della sentenza del TAR, gli appellanti chiedono di pronunciarsi sul merito del gravame originario, accogliendo i sei motivi del ricorso di primo grado contro il diniego di sanatoria, nonché i motivi aggiunti proposti contro la nuova ordinanza di demolizione del 2019 e, se del caso, della delibera consiliare di approvazione del PRG 2012 nella parte in cui ha assoggettato la particella 348 al vincolo dei versanti pur in assenza del presupposto tecnico della pendenza >30%.

7 – L’appello è fondato.

In diniego di sanatoria risulta così motivato, gli accessori agricoli risultano: - “realizzati in zona soggetta al vincolo dei “Versanti” di cui all’art. 31 delle Norme tecniche di attuazione del PPAR, approvato con deliberazione di Consiglio Regionale n. 197 in data 03/11/1989”; - “tali aree sono state delimitate cartograficamente dal vigente Piano Regolatore Generale di questo Comune, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 7 del 09/05/2012 e, pertanto, regolate dall’art. 23 delle Norme tecniche del suddetto strumento urbanistico”; - “all’interno degli ambiti di tutela dei versanti è comunque vietata, tra l’altro, ogni nuova edificazione”; - “uno dei due manufatti, inoltre è situato ad una distanza di mt. 10 dal fabbricato principale”.

7.1 - L’art. 31 delle NTA del PPAR prevede che “I versanti sono costituiti dalle aree delimitate da un crinale e da un fondo vallivo. Prescrizioni di base permanenti. Sulle aree di versante, aventi pendenza assoluta superiore al 30%, sono vietati gli interventi edilizi”.

L’art. 23 delle NTA del PRG dispone che “Gli ambiti di tutela dei versanti sono costituiti dalle aree aventi pendenza assoluta superiore al 30%. Il PRG delimita cartograficamente tali aree. All’interno degli ambiti di tutela dei versanti sono vietati: a – ogni intervento edilizio”.

7.2 - L’appellante contesta che la propria area abbia una pendenza superiore al 30%, sicché sarebbe esclusa dal regime di inedificabilità del vincolo.

Al riguardo, va ricordato che “nel caso di discrasia tra parte normativa e parte grafica delle prescrizioni del Piano regolatore comunale è pienamente applicabile la regula iuris del giudice amministrativo secondo cui nel contrasto tra normativa e segno grafico occorre dare prevalenza alla prima; si tratta di un indirizzo ermeneutico del tutto coerente, che si affianca a quello per il quale, in omaggio al principio generale di tutela dell'affidamento, in caso di contrasto tra tavole planimetriche allegate allo strumento urbanistico, il dubbio circa la disciplina di piano da applicare ad un determinata area va risolto nel senso meno oneroso per la proprietà” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16 giugno 2015, n. 2998).

Alla luce dell’orientamento innanzi ricordato non appare determinante il dato per cui, a livello cartografico, l’area degli appellanti risulti inclusa nell’ambito del “vincolo di versante”; occorre invece accertare che tale area abbia effettivamente una pendenza assoluta superiore al 30%, come stabilito nella cd. parte normativa degli strumenti pianificatori citati.

Sotto tale profilo la sentenza impugnata merita riforma, ne deriva come anche il provvedimento ne risulti inficiato, laddove si è limitato a verificare l’inclusione dell’area rispetto al vincolo così come delimitato cartograficamente, senza alcuna misurazione in concreto al fine di valutare il rispetto delle prescrizioni innanzi richiamate.

7.3 - L’amministrazione non ha verificato tale aspetto, da cui un primo sintomo della dedotta carenza di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato.

La sussistenza di tale vizio risulta inoltre corroborata, salvo ogni più opportuno accertamento che l’amministrazione è chiamata a compiere, dalla relazione tecnica prodotta dagli appellanti, dalla quale emerge che l’area ha una pendenza inferiore al 30% e, dunque, non avrebbe le caratteristiche che, in base alle disposizioni innanzi citate, ne giustificano l’inclusione nel cd. vincolo dei versanti.

7.4 - Vale un discorso analogo in relazione all’ulteriore profilo di illegittimità contestato dall’amministrazione, e cioè quello relativo al supposto mancato rispetto della distanza. Anche in tal caso l’amministrazione non pare aver approfondito la questione, non avendo spiegato per quale ragione doveva essere disattesa la prospettazione degli appellanti comunque basata su una relazione tecnica dalla quale risultava che i due annessi, posti sul lato nord del fabbricato principale, rispettavano la distanza prevista dall’art. 8, comma 1, lett. b) della L.R. 8 marzo 1990, n. 13.

8 - Tenuto conto delle discrasie e delle carenze innanzi delineate l’amministrazione dovrà rivalutare la domanda di sanatoria, avendo cura di verificare in concreto la pendenza del terreno e valutando il contributo tecnico degli appellanti, sia in relazione a tale aspetto che a quello del rispetto della distanza.

8.1 - Tale esito determina il travolgimento degli atti a valle del diniego di sanatoria, ritualmente impugnati in via derivata, salva la loro riedizione, ove, a seguito dalla rinnovata istruttoria, il Comune dovesse ribadire il diniego.

9 – In definitiva, l’appello merita accoglimento sotto gli assorbenti profili innanzi esaminati, senza la necessità di esaminare le ulteriori censure dedotte con l’appello. Ne deriva, in parziale riforma della sentenza impugnata, l’annullamento degli atti impugnati: diniego di sanatoria e ordinanza di demolizione n. 3/2019.

9.1 – Le spese di lite del doppio grado di giudizio, ad una valutazione complessiva della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed i motivi aggiunti nei sensi di cui in motivazione.

Spese di lite del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

LA SA, Presidente

NO TI, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO TI	LA SA

IL SEGRETARIO