Pubblicato il 17/03/2026

N. 02222/2026REG.PROV.COLL.

N. 06663/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6663 del 2025, proposto da
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

contro

Montequattro Alimenti 23 s.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice n. 4;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 8206/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Montequattro Alimenti s.r.l.s;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Consigliere MA AN e uditi per le parti gli avvocati Sergio Siracusa e Andrea Ippoliti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Montequattro Alimenti 23 s.r.l.s. ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio per l’annullamento del provvedimento prot. CA/2024/154081 del 12/09/2024 recante comunicazione di inefficacia della S.C.I.A. di trasferimento di esercizio di vicinato alimentare dalla stessa presentata, nonché dell’art. 14, comma 2 lett. a) e dell'art. 16, comma 1 lett. c) della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109/2023.

Le suddette disposizioni prevedono, rispettivamente, che: - " Nell’area del Sito UNESCO è consentita l’apertura di attività di vendita al dettaglio del settore alimentare di cui all’art. 10, comma 1, lettera a), soltanto alle seguenti condizioni: a) il locale abbia una superficie destinata alla vendita non inferiore a 100 mq distribuiti su un unico livello" (art. 14) ;-"Nell’area del Sito UNESCO, come individuata nell’art. 3, comma 1, lettere b) e c) nonché nelle aree dei territori dei Municipi I, Il e XV, per entrambi i lati delle strade di perimetro, come riportate nell’elenco di cui all’Allegato 2: c)in caso di trasferimento di sede delle attività d i vendita al dettaglio del settore alimentare e dei laboratori artigianali alimentari, nel locale ove viene trasferita l’attività devono N. 09410/2024 REG.RIC. essere rispettate le medesime prescrizioni di cui ai commi 2 e 3, lettere a) e b) del precedente articolo 14 e del comma 4 del medesimo articolo ove intendano effettuare il consumo sul posto" (art. 16, I comma, lett. c) .

2. Con il ricorso introduttivo, la ricorrente ha denunciato l’illegittimità del provvedimento impugnato per illegittimità in via propria e derivata da quella degli articoli 14 e 16 della D.A.C. 109/2023, previsioni che porrebbero sullo stesso piano un trasferimento di licenza conseguita prima che il nuovo Regolamento entrasse in vigore, imponendo le stesse prescrizioni di una nuova apertura. Secondo la società difetterebbe inoltre il potere, in capo a Roma Capitale, “ di imporre previsioni così arbitrarie, gravose, non sorrette da interesse pubblico, prive di istruttoria ed iter logico ”. Peraltro, il titolo di esercizio all’attività di parte ricorrente sarebbe di data anteriore all’entrata in vigore delle su citate previsioni regolamentari. La Montequattro Alimenti 23 s.r.l.s. ha censurato, pertanto, la ragionevolezza del primo comma lett. c) dell’art. 16 della D.A.C. “ laddove prevede che il medesimo requisito previsto per l’apertura di nuova attività di vicinato alimentare (ossia che la superficie dedicata a tale attività sia di 100 mq e su unico piano sia applicato anche in caso di trasferimento’, in quanto la disposizione frusterebbe la ratio della deliberazione che sarebbe “ quella di salvaguardare le attività quando invece una disposizione del genere è idonea solamente ad annientarle con pacifico sviamento del potere”. Secondo la deducente, anche la sola declaratoria di illegittimità dell’art. 16, primo comma, lett. c), “ sarebbe idonea alla soddisfazione della ricorrente, rendendo inopponibile la disciplina dell’art. 14, II comma lett. a) la quale rimarrebbe opponibile per le sole nuove aperture e non per i trasferimenti”.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 8206 del 2025, ha accolto il ricorso nei limiti di cui in motivazione, ed entro tali limiti ha annullato i provvedimenti impugnati.

Il Collegio di prima istanza, pur motivando sulla sussistenza del potere della pubblica amministrazione di conformare la disciplina del commercio in ragione di compresenti esigenze pubblicistiche, valorizzando la correttezza delle argomentazioni della difesa capitolina, nondimeno ha ritenuto di stigmatizzare la ragionevolezza e il difetto di istruttoria della Deliberazione impugnata in parte qua . Il T.A.R., infatti, ribadendo i presupposti di legittimità del potere esercitato dall’Amministrazione, ha accolto parzialmente il ricorso e, per l’effetto, ha annullato le norme dell’art. 14, comma 2, lettera a) e dell’art. 16, comma 1, lett. c) e comma 2 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109/2023, con riguardo alla prescrizione della metratura di 100 mq per consentire l’apertura e il trasferimento degli esercizi di vicinato del settore alimentare (in ipotesi di annesso laboratorio), annullando il provvedimento di inefficacia adottato nei confronti della Montequattro Alimenti 23 s.r.l.s. Il Giudice di prime cure ha ritenuto fondata la censura di difetto di istruttoria, non rinvenendosi, nel testo della Deliberazione impugnata, alcun richiamo ad eventuali studi e ricerche che possano avere motivato il provvedimento; in questo modo l’azione regolamentare, per quanto legittima sotto il profilo dell’ an dell’intervento, è risultata arbitraria sotto il diverso profilo del quomodo , posto che lo strumento di tutela dell’area del sito Unesco si è tradotto in uno strumento di discriminazione fra operatori commerciali che, pur avendo esigenze diverse, sono stati ingiustamente accumunati, in difetto di una plausibile ragione.

4. Roma Capitale ha impugnato in parte qua la suddetta sentenza, nella parte del decisum relativo all’accoglimento parziale del ricorso, avendo il T.A.R. erroneamente affermato l’irragionevolezza e l’illegittimità dell’art. 14, comma 2, lett. a) e dell’art. 16, comma I, lett. c) e comma II della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109/2023, annullando tali disposizioni. In particolare, l’Amministrazione capitolina denuncia: “ I. Error in iudicando e travisamento dei fatti – Violazione del principio di prevalenza della tutela dell’ambiente (art. 9 Cost.) sul diritto di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) – Contraddittorietà della motivazione- Violazione e falsa applicazione art. 31 D.L. n. 201/2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214/2011, T.U. Commercio – L.R. Lazio n. 22/2019” .

5. La società Montequattro Alimenti 23 s.r.l.s. si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. All’udienza del 12 febbraio 2026, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con un unico articolato motivo, Roma Capitale contesta la sentenza impugnata limitatamente alla parte in cui il T.A.R. ha ritenuto fondata la censura sul difetto di istruttoria della D.A.C. n. 109/2023, assumendo che nella specie non è ravvisabile “ alcun richiamo ad eventuali studi e ricerche nel settore che, alla luce dello stato dei luoghi di cui si discute e delle diverse tipologie di esercizi ivi insediate, possano aver motivato… l’indicazione della superficie anzidetta nelle forme contestate”. L’appellante deduce che il Tribunale adito abbia correttamente evidenziato che le norme regolamentari costituiscono attuazione di un potere regolamentare attribuito dal Legislatore, tuttavia avrebbe contraddittoriamente ritenuto l’assenza di studi di settore idonei, in relazione alle diverse tipologie di esercizi, idonei a motivare la determinazione di mq 100 di dimensione degli immobili da adibire all’attività di vendita, in questo modo determinando una discriminazione tra operatori economici che hanno esigenze di natura commerciale diverse, “ con la conseguenza che, per taluni di essi (come la ricorrente), l’esercizio dell’attività è divenuto sostanzialmente proibitivo, perché i costi di gestione della stessa risultano assolutamente esorbitanti, nonché inutili, rispetto al loro mercato”.

Secondo l’Ente municipale, tale assunto motivazionale, sia per quanto riguarda la ragionevolezza che la proporzionalità della misura adottata, sarebbe irragionevole e contrario ai paradigmi di legge sulla conformazione delle iniziative commerciali oltre che contraddittorio e incongruo, viziando la decisione impugnata.

Ciò in quanto il T.A.R., contraddittoriamente, pur avendo riconosciuto legittimo lo scopo della normativa adottata dall’Assemblea capitolina di incrementare la qualità dell’offerta nel cuore del territorio dell’Unesco, evitando la proliferazione di attività di scarso pregio anche a bassi costi di investimento, ha ritenuto che Roma Capitale avrebbe dovuto, anche ricorrendo a nozioni di comune esperienza, operare delle distinzioni tra le tipologie e le concrete modalità di esercizio di attività, dal girarrosto al supermercato ovvero dalla pescheria o macelleria, reputando che le indicazioni della superficie anzidetta irragionevoli.

Al contrario, a parere dell’appellante, il canone regolamentare relativo alla fissazione della superficie del locale commerciale non solo sarebbe ‘astrattamente legittimo’, ma anche congruo e ragionevole, errando il Tribunale tanto nel censurare la disparità tra le diverse categorie di operatori che determinerebbe la sua applicazione, quanto nello stigmatizzare il difetto di istruttoria dell’Amministrazione nella scelta della sua obiettivazione e misurazione (nel limite minimo di 100 mq), come risulta illustrato nella relazione del Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive del 20 maggio 2025, prot. n. QH/2025/0040959.

La suddetta nota chiarisce, sulla base del quadro normativo di riferimento, che: “ Considerata quindi la necessaria presenza dei suddetti arredi e attrezzature in tutti gli esercizi di vicinato, il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto proprio perché garantirebbe, al netto degli spazi occupati dai predetti elementi, un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Ciò risulta indispensabile anche nell’ottica del contenimento degli avventori all’interno degli esercizi stessi per cui ben si può sostenere che il suddetto parametro dimensionale è pienamente rispondente alla prioritaria finalità (riconosciuta dal giudice) di evitare assembramenti all’esterno dei locali in aree già congestionate da imponenti flussi turistici”.

Secondo l’Amministrazione, il Giudice di prime cure, inoltre, avrebbe omesso di considerare che la normativa in materia di commercio in sede fissa di cui al d.lgs. n. 114/1998 e le successive normative statali e regionali prevedono una classificazione degli esercizi di vicinato (attività di vendita al dettaglio) basata sulla dicotomia tra settore alimentare e settore non alimentare, e non più sulla classificazione operata in base alle categorie merceologiche elencate in apposite tabelle previste dalla normativa previgente (D.M. n. 375/1988 – Legge n. 426/1971).

Invero, nel nostro ordinamento non sarebbe dato rinvenire alcun parametro utile a diversificare la superficie di un esercizio di vicinato del settore alimentare in base alla tipologia di prodotto venduto, pertanto una diversificazione comporterebbe un evidente rischio di discriminazione tra gli operatori, posto che il Legislatore ha considerato omologhe le attività commerciali entro la dicotomia settore alimentare – settore non alimentare.

Secondo Roma Capitale, considerata la pregevolezza del sito Unesco, l’ordine di grandezza individuato per il limite dimensionale dovrebbe ritenersi congruo, ragionevole e proporzionato agli obiettivi che la misura astrattamente lecita e legittima si prefigge, in quanto coincidente con apprezzamenti di perfetta proporzionalità condotti sulla scorta di parametri dimensionali fissati a livello normativo per gli esercizi commerciali, siccome misura intermedia rispetto al limite massimo fissato per gli esercizi di vicinato come individuati dalla legge regionale n. 22/2019, nonché in relazione all’art. 17, comma 8, D.A.C. n. 44/2021, art. 5 del Reg. D.A.C. n. 109/2023, all’esito di un adeguato apprezzamento istruttorio che ha mediato tale elemento proporzionale con l’ulteriore parametro del limite massimo regolamentare di 250 mq della superficie calpestabile per le vendite sul posto degli esercizi alimentari.

8. L’appello parziale è fondato, per i rilievi di seguito enunciati.

9. Il Collegio osserva che l’appellante si duole del fatto che il Tribunale adito, pur motivando diffusamente sulla sussistenza del potere dell’Amministrazione di conformare la disciplina del commercio in ragione di compresenti esigenze pubblicistiche, ha ritenuto di stigmatizzare la irragionevolezza e il difetto di istruttoria della Deliberazione impugnata in parte qua.

Roma Capitale con l’atto di gravame non ha, pertanto, censurato le motivazioni della pronuncia finalizzate a ravvisare la legittimità del potere dell’Amministrazione di porre prescrizioni conformative alla disciplina commerciale e di tutela del territorio, e neppure quelle riferite alla ragionevole applicazione delle stesse sia alle ipotesi di nuove aperture che di trasferimento delle attività, concentrando le contestazioni sui rilievi sopra precisati.

Ciò premesso, per l’esame della questione, si può partire dalla affermazione sostenuta dal Collegio di prima istanza sulla legittimità dell’esercizio del potere di Roma Capitale, il quale ha evidenziato che: “ tale nuovo strumento, perlomeno ove astrattamente considerato, risulti ragionevole e proporzionato rispetto allo scopo perseguito di elevare la qualità dell’offerta nel cuore del territorio capitolino, evitando il proliferare di attività di scarso pregio, anche a bassi costi di investimento e di gestione, in zone che sono, per contro, di eccezionale rilievo storico e culturale e di considerevole appetibilità e visibilità per la qualificazione della Città, peraltro già congestionate dall’offerta di attività commerciali del settore alimentare (che notoriamente sono aggregative, richiamando un maggior numero di clienti rispetto ad altre attività, che nelle ore serali) e da più elevati flussi di persone. Parimenti infondate sono, secondo la richiamata giurisprudenza, le doglianze relative alla – in tesi illegittima – equiparazione tra la ipotesi di nuova apertura e quella di trasferimento di un’attività già titolata all’interno del sito Unesco”.

Orbene, nonostante tale corretta affermazione, il T.A.R. ha ritenuto non ragionevole il mezzo (limite dimensionale di mq 100 dei locali commerciali) utilizzato da Roma Capitale per tutelare l’offerta commerciale nel sito Unesco.

Infatti, l’oggetto del gravame si concentra sul paragrafo 10 della sentenza impugnata, nella parte in cui si ritengono fondate le censure, prospettate dalla società ricorrente, di difetto di ragionevolezza e di proporzionalità dell’azione regolamentare, per “ aver l’Amministrazione tout court previsto per tutte le attività di vicinato del settore alimentare (anche ove abbinate ad attività di laboratorio artigianale) lo stesso identico strumento limitativo imponendo, in ogni caso, il reperimento di locali di significative dimensioni (pari a 100 mq per la sola superficie di vendita), senza operare alcuna distinzione tra le varie, possibili, tipologie di attività (che vanno, ad esempio, dal girarrosto al supermercato ovvero dalla pescheria o macelleria alla rivendita di alcolici) e le connesse modalità concrete di esercizio”.

Il Collegio di prima istanza ha ritenuto che tale previsione sia l’esito di un difetto di istruttoria, oltre che strumento di discriminazione fra operatori commerciali, “ non rinvenendosi, d’altro canto, nel testo della Deliberazione impugnata, alcun richiamo ad eventuali studi e ricerche nel settore che, alla luce dello stato dei luoghi di cui si discute e delle diverse tipologie di esercizi ivi insediate, possano aver motivato, anche tenuto conto della esperienza maturata e dell’id quod plerunque accidit rispetto, ad esempio, ai fenomeni di aggregazione o alle attività di consumo sul posto, l’indicazione della superficie anzidetta nelle norme contestate”.

9.1. Tale approdo argomentativo non è condivisibile, per i rilievi di seguito enunciati.

Questa Sezione ha già affrontato analoga questione e, con sentenza n. 112 del 2026, ha rilevato che il principio di ragionevolezza, richiamato dal Giudice di prime cure, rappresenta lo strumento utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale per sindacare le scelte del Legislatore.

La Consulta riserva raramente alla ragionevolezza un ruolo autonomo nel proprio processo decisionale, ma piuttosto tende a ricomprenderla, tacitamente, nel più ampio giudizio sul rispetto del principio di proporzionalità.

Invero, la Costituzione non enuncia espressamente tale principio, ma lo si desume dall’art. 3 Cost. quale sinonimo di uguaglianza sostanziale al fine di limitare le scelte arbitrarie del Legislatore nella sua funzione di produzione normativa. La discrezionalità politica del Legislatore è libera e insindacabile purché essa sia ragionevole, ovvero purché la scelta legislativa sia basata su un accurato bilanciamento di interessi in astratto, che non comporti discriminazioni intollerabili fra situazioni similari. L’evoluzione interpretativa della Consulta si è spinta verso l’autonomizzazione del principio di ragionevolezza, attribuendogli funzione di parametro di valutazione della razionalità della norma. In ambito amministrativo, il principio in questione si è affermato come canone di razionalità, logicità e razionalità operativa, che impedisce all’Amministrazione di adottare provvedimenti che contengono misure arbitrarie e irrazionali.

Con specifico riguardo all’attività del Legislatore, la Corte costituzionale ha affermato che il giudizio di ragionevolezza “ si svolge attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire ” (Corte cost. 22 dicembre 1988, n. 1130).

In sostanza, il giudizio di ragionevolezza si declina in relazione alla “ ratio legis ”, ossia con riferimento all’assetto degli interessi che entrano in gioco e che la norma legislativa cerca di trattare con il dovuto bilanciamento, secondo un giudizio di congruità rispetto al fine.

L’interprete, pertanto, è tenuto a valutare se il mezzo prescelto dalla norma possa essere giudicato congruo e proporzionato rispetto al suo fine, dovendo rispondere al quesito se il fine individuato incarni l’unico interesse rilevante, l’unico da premiare senza che ciò possa danneggiare altri interessi che andrebbero viceversa bilanciati.

9.2. Nella specie, le norme regolamentari contestate (art. 14, comma 2, lett. a) e l’art. 16, comma 1, lett. c) e comma 2 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109 del 2023) sono coerenti e adeguate rispetto al fine perseguito, ossia in linea con il principio di ragionevolezza e non discriminazione, e quindi di buon andamento e imparzialità di cui all’art. 97 Cost.

In primo luogo, va precisato che, in tema di attività di vicinato del settore alimentare, non si rappresenta come irragionevole e non proporzionato, per l’operatore economico, il reperimento di locali di dimensioni pari a mq 100 per la superficie di vendita, tenuto conto che lo scopo delle disposizioni (quindi la ratio legis ), riconosciuto dallo stesso T.A.R. come ‘ ragionevole e proporzionato ’, è quello di elevare la qualità dell’offerta nel cuore del territorio capitolino, evitando il proliferare di attività di scarso pregio, anche a bassi costi di investimento e di gestione, in zone che sono, per contro, di eccezionale rilievo storico e culturale e di considerevole appetibilità e visibilità per la qualificazione della Città, peraltro già congestionate dall’offerta di attività commerciali del settore alimentare.

Sotto un distinto profilo, nella specie, l’eccepito difetto di istruttoria rilevato dal Giudice di prima istanza non è ravvisabile.

Il Collegio rileva che, proprio in ossequio al principio di ragionevolezza e proporzionalità invocato dal Tribunale di prima istanza, l’Amministrazione Capitolina ha individuato un unico parametro di riferimento, in relazione alle dimensioni di tutti i locali del Sito Unesco per la superficie di vendita (mq 100), senza operare alcuna distinzione tra le varie tipologie di attività, per evitare forme di discriminazione tra operatori economici. Ciò in quanto, diversamente opinando, si sarebbe incorsi nel rischio di causare una disparità di trattamento tra le diverse attività commerciali, e quindi una violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), a cui il principio di ragionevolezza e proporzionalità della norma legislativa, come sopra ampiamente rappresentato, si ispira.

Il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto, proprio perché garantisce un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Tale limite dimensionale appare concretamente proporzionato agli obiettivi che la misura si prefigge, in quanto misura intermedia rispetto al limite massimo fissato per gli esercizi di vicinato come individuati dalla L.R. Lazio n. 22 del 2019, anche in relazione all’art. 17, comma 8, D.A.C. n. 44 del 2021, all’ art. 5 del Reg. D.A.C. n. 109 del 2023. La misura è scaturita all’esito di un adeguato apprezzamento istruttorio, che ha mediato tale elemento proporzionale con l’ulteriore parametro del limite massimo regolamentare di 250 mq della superficie calpestabile per le vendite sul posto degli esercizi alimentari.

Non si comprende, infatti, in base a quali ulteriori criteri sarebbe stato opportuno determinare la superfice di vendita, atteso che, diversamente da quanto allegato dalla società appellata, anche una pescheria, un girarrosto o una macelleria potrebbero, in tesi, necessitare di spazi più ampi per la clientela anche rispetto al limite dimensionale di cui si discute.

Oltre al fatto che, come rappresentato da Roma Capitale nella relazione del Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive prot. n. QH/2025/0015682, la normativa in materia di commercio in sede fissa di cui al d.lgs. n. 114 del 1998, prevede una classificazione degli esercizi di vicinato (attività di vendita al dettaglio) basata sulla distinzione tra settore alimentare e settore non alimentare, e non sulla classificazione basata su categorie merceologiche elencate in apposite tabelle previste nella normativa previgente.

Ne consegue che appare ragionevole e proporzionata la scelta di Roma Capitale sull’unico limite dimensionale stabilito, la quale, nella nota prot. n. QH/2025/0015682, chiarisce: “ il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto proprio perché garantirebbe, al netto degli spazi occupati dai predetti elementi, un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Viene, altresì, rilevato che tale determinazione risulta essenziale anche nell’ottica del contenimento degli avventori all’interno degli esercizi stessi, per cui ben si può sostenere che il suddetto parametro dimensionale è pienamente rispondente alla prioritaria finalità di evitare assembramenti all’esterno dei locali in aree già congestionate da imponenti flussi turistici.

Da siffatti rilievi, si desume che la disposizione censurata risponde a criteri di ragionevolezza perché è conforme alla ratio legis della D.A.C. n. 109 del 2023, in quanto finalizzata a salvaguardare dagli effetti di una eccessiva pressione antropica il decoro, l’ambiente urbano e la vivibilità di aree sensibili del centro storico, assicurando anche le condizioni di vivibilità dei residenti ( cfr. Cons. Stato, n. 298 del 2019; id. n. 46 del 2021).

Infatti, come questa Sezione ha precisato con la sentenza n. 112 del 2026, tale scelta legislativa è in linea con i principi unionali enunciati dalla direttiva 2006/123/CE cd. Bolkestein (recepita nell’ordinamento italiano dal d.lgs. n. 59 del 2010), la quale ha previsto che l’iniziativa economica non possa, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni, essendo ciò consentito, come nella specie, solo qualora sussistano motivi imperativi di interesse generale rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di Giustizia. La direttiva cd. Bolkestein prevede che gli Stati membri possano subordinare l’accesso ad un’attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se sono soddisfatte le condizioni seguenti: a) il regime di autorizzazione non deve essere discriminatorio nei confronti del prestatore; b) la necessità di un regime di autorizzazione deve essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale; c) l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia (art. 9).

I motivi imperativi di interesse generale sono indicati nel considerando n. 40 della direttiva, e sono rappresentati, inter alia , dalla tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, dalla conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico, nonché dagli obiettivi di politica sociale e di politica culturale.

Questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 5157 del 2018, ha avuto modo di rilevare come: “ fra le ipotesi di deroga, possa rientrare anche la salvaguardia del patrimonio culturale e in genere dell’interesse storico culturale (cfr. per tutti il Considerando 40 e l’art. 4 della direttiva 2006/123/CE e conseguente art. 8 l. 26 marzo 2010, n. 59), nel quale per sua natura rientra il profilo storico – identitario, quand’anche su supporto commerciale: sia come valore culturale in sé, dunque indipendentemente dalla considerazione economica; sia anche come qualificatore e attrattore turistico del contesto, e dunque come apprezzabile elemento di valorizzazione dell’immateriale economico dell’intero ambiente circostante”.

La tesi sostenuta dalla società Montequattro Alimenti 23 s.r.l.s., condivisa dal Tribunale amministrativo di prima istanza, circa l’irragionevolezza della imposizione di un limite di superficie minima senza una specifica distinzione tra le diverse attività commerciali di vendita, non tiene conto dei principi sopra illustrati e della ragionevolezza delle valutazioni dell’Amministrazione nel disciplinare l’attività economica di alcune zone cittadine, inserite nel sito Unesco, in quanto finalizzate alla salvaguardia e la tutela degli interessi imperativi generali, quali l’ambiente urbano e la conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico.

La società appellata deduce che tale misura determina come conseguenza l’annientamento del patrimonio economico aziendale del piccolo imprenditore, ma trascura di considerare che la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina oggetto di contestazione ha la finalità di apprestare una tutela alle aree protette del sito Unesco, anche sotto lo specifico profilo della qualità dei servizi offerti, avendo Roma Capitale chiaramente osservato che l’individuazione della predetta superficie risponde anche alla finalità di incrementare la qualità del servizio offerto, nonché di contrastare l’impatto delle attività commerciali di vendita sulle aree di insediamento, sotto profilo della vivibilità e fruibilità dei luoghi da parte della collettività, in quanto una superficie inferiore, soprattutto in caso di effettuazione del consumo sul posto, potrebbe incrementare la possibilità di assembramenti all’esterno del locale e il conseguente congestionamento delle aree circostanti .

La D.A.C. n. 109 del 2023 costituisce attuazione dei poteri attribuiti dalla legge statale alle Amministrazioni locali, connessi alla salute dei lavoratori, all’ambiente e ai beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del 2011 e della L.R. Lazio n. 22 del 2019.

In particolare, a livello regionale, il TU del Commercio di cui alla L.R. Lazio n. 22 del 2019, nel ribadire che l’esercizio delle attività commerciali può trovare condizioni e limiti esclusivamente per motivi imperativi di interesse generale individuati dalla normativa europea e statale, attribuisce ai Comuni la competenza a declinare in dettaglio tutti i profili rilevanti della disciplina del commercio, spaziando dai criteri per la localizzazione ai limiti di insediamento e ai programmi di salvaguardia e riqualificazione dei centri storici, nel rispetto dei criteri regionali.

Pertanto, per le motivazioni sopra ampiamente argomentate, certamente sussiste il potere dell’Amministrazione Capitolina di prevedere limiti all’esercizio delle attività commerciali, ove ciò sia necessario al fine di tutelare gli interessi pubblici sopra declinati.

10. In definitiva, l’appello parziale va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso introduttivo spiegato dalla società Montequattro Alimenti 23 s.r.l.s.

11. La novità delle questioni trattate e la peculiarità della vicenda processuale giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo proposto dalla società Montequattro Alimenti 23 s.r.l.s.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CE NG, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

MA AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA AN	CE NG

IL SEGRETARIO