Pubblicato il 07/01/2026

N. 00112/2026REG.PROV.COLL.

N. 03367/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3367 del 2025, proposto da
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

contro

Flom Studio s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice n. 4;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 1893/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale della Flom Studio s.r.l.;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Consigliere AM SA e uditi per le parti gli avvocati Siracusa e Ippoliti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Flom Studio s.r.l., esercente attività di vicinato alimentare, proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il lazio, impugnando il provvedimento prot. CA/2024/64959 del 17.4.2024, con cui il competente Ufficio di Roma Capitale aveva dichiarato l’inefficacia della SCIA dalla medesima presentata, in data 5.03.2024, per il trasferimento dell’attività svolta nel locale sito in Roma, alla via della Frezza n. 55, avente superficie di vendita di mq 29, su superficie totale di mq 52, e ricadente nel Sito Unesco. La ricorrente chiedeva, altresì, l’annullamento e la disapplicazione dell’art. 14, comma 2, lett. a) e dell’art. 16, comma 1, lett. c) e comma 2 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109 del 2023.

Il suddetto provvedimento di inefficacia recava la seguente motivazione: “ stante quanto previsto dal combinato disposto artt. 14 e 16 della D.A.C. 109/23, il trasferimento di sede di un esercizio di vicinato alimentare può avvenire all’interno del Sito UNESCO e nell’area di cui all’art. 2 della DAC stessa esclusivamente in locali con una superficie di vendita non inferiore ai 100 mq ed in cui non siano già operanti attività non tutelate (art. 10 DAC 109/2023) ”.

La ricorrente, denunciando l’illegittimità delle norme richiamate, che imponevano a piccoli commercianti il reperimento di locali di grandi dimensioni, in contraddizione con il dichiarato scopo di tutela delle attività artigianali, ne censurava l’applicabilità alle ipotesi, come la presente, di mero trasferimento di attività già titolate, posto che le norme della nuova D.A.C. 109 del 2023 avrebbero dovuto essere riferite soltanto alle nuove aperture. La ricorrente evidenziava la carenza di potere dell’Amministrazione Capitolina nello stabilire un così stringente limite, nonché la evidente irragionevolezza dello stesso, anche tenuto conto dell’assenza di qualsivoglia istruttoria a sostegno di tali determinazioni.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con la sentenza n. 1893 del 2025, accoglieva il ricorso nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annullava le norme dell’art. 14, comma 2, lettera a) e dell’art. 16, comma 1, lett. c) e comma 2 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109 del 2023, con riguardo alla prescrizione della metratura di 100 mq per consentite l’apertura e il trasferimento degli esercizi di vicinato del settore alimentare (in ipotesi con annesso laboratorio), annullando, altresì, il provvedimento di inefficacia della SCIA adottato nei confronti della Flom Studio s.r.l.

Il Collegio di prima istanza reputava fondate le censure sul difetto di ragionevolezza e di proporzionalità dell’azione regolamentare, per aver l’Amministrazione tout court previsto per tutte le attività di vicinato del settore alimentare (anche ove abbinate ad attività di laboratorio artigianale) lo stesso identico strumento limitativo, imponendo, in ogni caso, il reperimento di locali di significative dimensioni (pari a 100 mq per la sola superficie di vendita), senza operare alcuna distinzione tra le varie, possibili, tipologie di attività (ad esempio, girarrosto, supermercato, pescheria, macelleria, rivendite di alcolici) e le connesse modalità concrete di esercizio. Così agendo l’azione regolamentare, per quanto legittima sotto il profilo dell’ an dell’intervento, risultava sostanzialmente arbitraria sotto il diverso profilo del quomodo , posto che lo strumento di tutela dell’area del Sito Unesco si traduceva, piuttosto, in uno strumento di discriminazione fra operatori commerciali che, pur avendo esigenze di natura imprenditoriale obiettivamente diverse (basti pensare alla vendita al minuto di alcolici svolta dalla ricorrente rispetto alla vendita tipica di un supermercato), erano stati ingiustamente accumunati con riguardo all’obbligo di svolgere l’attività in locali di determinate dimensioni, con la conseguenza che, per taluni di essi (come la ricorrente), l’esercizio dell’attività era divenuto sostanzialmente proibitivo, perché i costi di gestione della stessa risultavano assolutamente esorbitanti, nonché inutili, rispetto al (loro) mercato.

3. Roma Capitale ha appellato la suddetta pronuncia in parte qua , chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ I. Error in iudicando e travisamento dei fatti – Violazione del diritto di prevalenza della tutela dell’ambiente (art. 9 cost.) sul diritto di iniziativa economica privata (art. 41 cost.) – Contraddittorietà della motivazione – Violazione e falsa applicazione art. 31 d.l. n. 201/2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 241/2011, T.U. Commercio – L.R. Lazio n. 22/2019”.

4. Flom Studio s.r.l. si è costituita in resistenza, proponendo appello incidentale, denunciando: “ 1) Erroneità ed omessa pronuncia: illegittimità in via propria e derivata per illegittimità dell’art. 14, II comma lett. A) della D.A.C. 109/2023 e dell’art. 16, I comma lett. c) e II comma della D.A.C. 109/2023; Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, arbitrio assoluto, irragionevolezza, violazione del principio di proporzionalità ed adeguatezza, sviamento di potere”.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza del 6 novembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con l’unico articolato motivo, Roma Capitale contesta il paragrafo 7.4 della sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prima istanza ha ritenuto fondate le censure sul difetto di ragionevolezza e di proporzionalità dell’azione regolamentare, atteso che tale assunto motivazionale sarebbe contrario ai paradigmi di legge sulla conformazione delle iniziative commerciali e vizierebbe la decisione meritevole di annullamento e riforma in parte qua. L’Ente appellante richiama il diritto di libertà di impresa sancito dall’art. 41 della Costituzione, il quale può essere inibito laddove in contrasto con beni le cui esigenze di tutela appaiono preminenti. Nella vicenda in esame, sarebbe pacifico che le restrizioni assunte dall’Amministrazione Capitolina non involgono l’intero territorio, bensì la limitata area del Sito Unesco, le cui peculiarità hanno determinato una previsione stringente che, seppure limitativa della libera iniziativa imprenditoriale, è posta a salvaguardia di interessi costituzionali al cui cospetto la prima ‘non può svolgersi’. Secondo Roma Capitale, la sentenza impugnata sarebbe contraddittoria, tenuto conto che la particolarità dell’area interessata dal provvedimento appartiene al Sito Unesco, la cui offerta commerciale deve essere elevata arginando il proliferare di locali a basso costo di gestione, in quanto l’area è congestionata dalla presenza di attività commerciali del settore alimentare notoriamente aggregative che richiamano un maggior flusso di clientela. Il Giudice di prime cure, pur avendo riconosciuto l’importanza dell’area del Sito Unesco, nel prosieguo motivazionale della pronuncia, non interpreta le previsioni regolamentari censurate in un’ottica coerente, né costituzionalmente orientata, avendo ritenuto genericamente illegittimo lo stesso identico strumento limitativo per tutte le attività di vicinato del settore alimentare. L’Ente ricorrente si duole del fatto che, da un lato il Collegio ha ritenuto legittima la previsione di limiti all’insediamento nel Sito Unesco, dall’altro ha affermato che Roma Capitale avrebbe dovuto, anche ricorrendo a nozioni di comune esperienza, operare delle distinzioni tra le tipologie e le concrete modalità di esercizio di attività, reputando che tale indicazione della superficie anzidetta (mq 100), accumunando esercizi variegati, sarebbe irragionevole. Inoltre, nella pronuncia, non è sic e simpliciter la previsione di un limite dimensionale ad essere tacciata di illegittimità, ma il quomodo delle limitazioni, ovvero la previsione dell’identico strumento limitativo per tutte le attività di vicinato del settore alimentare. Tale assunto sarebbe un vizio della decisione, che si concretizzerebbe nell’aver ritenuto illegittimo il canone regolamentare relativo alla fissazione della misura, laddove esso, al contrario, non solo è ‘ astrattamente, lecito e legittimo ’, ma di certo anche congruo e ragionevole, con la conseguenza che sarebbe erroneo stigmatizzare il difetto di istruttoria nella scelta della sua obiettivazione e misurazione (nel limite minimo di 100 mq). Il Collegio di prima istanza avrebbe mancato di considerare quale dato dirimente il fatto che la normativa in materia di commercio in sede fissa di cui al d.lgs. n. 114 del 1998, e le successive normative statali e regionali, prevedono una classificazione degli esercizi di vicinato (attività di vendita al dettaglio) basata sulla dicotomia tra settore alimentare e settore non alimentare, e non più sulla classificazione operata in base alle categorie merceologiche elencate in apposite tabelle previste nella normativa previgente (D.M. n. 375 del 1998 – L. n. 426 del 1971). Ad avviso dell’appellante, il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto proprio perché garantisce, al netto degli spazi occupati dai predetti elementi, un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Tale limite dimensionale sarebbe concretamente congruo, ragionevole e proporzionato agli obiettivi che la misura si prefigge, in quanto misura intermedia rispetto al limite massimo fissato per gli esercizi di vicinato come individuati dalla L.R. Lazio n. 22 del 2019, anche in relazione all’art. 17, comma 8, D.A.C. n. 44 del 2021, all’ art. 5 del Reg. D.A.C. n. 109 del 2023. La misura è scaturita all’esito di un adeguato apprezzamento istruttorio, che ha mediato tale elemento proporzionale con l’ulteriore parametro del limite massimo regolamentare di 50 mq della superficie calpestabile per le vendite sul posto degli esercizi alimentari.

8. La società Flom Studio s.r.l. ha proposto appello incidentale condizionato, chiedendo la riforma della sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. non ha ritenuto l’illegittimità del provvedimento in via propria e derivata da quella degli articoli 14 e 16 della D.A.C. n. 109 del 2023, assumendo l’illegittimità di una previsione che pone sullo stesso piano un trasferimento di licenza conseguito prima che il nuovo Regolamento entrasse in vigore, imponendogli le stesse prescrizioni di una nuova apertura. L’appellante incidentale chiede, altresì, la riforma della sentenza laddove il Collegio di prima istanza non ha ritenuto che Roma Capitale non ha alcun potere, né derivante dalla Regione né dallo Stato, di imporre previsioni così arbitrarie, gravose, non sorrette da un interesse pubblico, prive di istruttoria e iter logico.

9. L’appello principale è fondato.

10. Il Collegio osserva che l’appellante si duole del fatto che il Tribunale adito, pur motivando diffusamente sulla sussistenza del potere dell’Amministrazione di conformare la disciplina del commercio in ragione di compresenti esigenze pubblicistiche, ha ritenuto di stigmatizzare la irragionevolezza e il difetto di istruttoria della Deliberazione impugnata in parte qua. Pertanto, il T.A.R., pur ribadendo i presupposti i presupposti di legittimità del potere esercitato da parte di Roma Capitale, ha accolto parzialmente il ricorso, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, ha annullato le norme dell’art. 14, comma 2, lettera a) e dell’art. 16, comma 1, lett. c) e comma 2 della D.A.C. n. 109 del 2023, con riguardo alla prescrizione della metratura di 100 mq per consentire l’apertura e il trasferimento degli esercizi di vicinato del settore alimentare, in ipotesi con annesso laboratorio, annullando, altresì, il provvedimento di inefficacia adottato nei confronti della Flom Studio s.r.l.

Roma Capitale con l’atto di gravame non ha pertanto censurato le motivazioni della pronuncia finalizzate a ravvisare la legittimità del potere dell’Amministrazione di porre prescrizioni conformative alla disciplina commerciale e di tutela del territorio, e neppure quelle riferite alla ragionevole applicazione delle stesse sia alle ipotesi di nuove aperture che di trasferimento delle attività, concentrando le contestazioni sui rilievi sopra precisati.

Ciò premesso, per l’esame della questione, si può partire dalla affermazione sostenuta dal Collegio di prima istanza sulla legittimità dell’esercizio del potere di Roma Capitale, il quale ha evidenziato che: “ tale nuovo strumento, perlomeno ove astrattamente considerato, risulti ragionevole e proporzionato rispetto allo scopo perseguito di elevare la qualità dell’offerta nel cuore del territorio capitolino, evitando il proliferare di attività di scarso pregio, anche a bassi costi di investimento e di gestione, in zone che sono, per contro, di eccezionale rilievo storico e culturale e di considerevole appetibilità e visibilità per la qualificazione della Città, peraltro già congestionate dall’offerta di attività commerciali del settore alimentare (che notoriamente sono aggregative, richiamando un maggior numero di clienti rispetto ad altre attività, che nelle ore serali) e da più elevati flussi di persone”.

Nonostante tale corretta affermazione, il T.A.R. ha ritenuto non ragionevole il mezzo (limite dimensionale di mq 100 dei locali commerciali) utilizzato dall’Amministrazione per tutelare l’offerta commerciale nel Sito Unesco.

Infatti, l’oggetto del gravame si concentra sul paragrafo 7.4. della sentenza impugnata, nella parte in cui si ritengono fondate le censure, prospettate dalla società ricorrente, di difetto di ragionevolezza e di proporzionalità dell’azione regolamentare, per “ aver l’Amministrazione tout court previsto per tutte le attività di vicinato del settore alimentare (anche ove abbinate ad attività di laboratorio artigianale) lo stesso identico strumento limitativo”.

Il Collegio di prima istanza ha ritenuto che tale previsione sia l’esito di un difetto di istruttoria, oltre che strumento di discriminazione fra operatori commerciali, “ non rinvenendosi, d’altro canto, nel testo della Deliberazione impugnata, alcun richiamo ad eventuali studi e ricerche nel settore che, alla luce dello stato dei luoghi di cui si discute e delle diverse tipologie di esercizi ivi insediate, possano aver motivato, anche tenuto conto della esperienza maturata e dell’id quod plerunque accidit rispetto, ad esempio, ai fenomeni di aggregazione o alle attività di consumo sul posto, l’indicazione della superficie anzidetta nelle norme contestate”.

10.1. Tale approdo argomentativo non è condivisibile, per i rilievi di seguito enunciati.

Il principio di ragionevolezza, richiamato dal Giudice di prime cure, rappresenta lo strumento utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale per sindacare le scelte del Legislatore.

La Consulta riserva raramente alla ragionevolezza un ruolo autonomo nel proprio processo decisionale, ma piuttosto tende a ricomprenderla, tacitamente, nel più ampio giudizio sul rispetto del principio di proporzionalità.

Invero, la Costituzione non enuncia espressamente tale principio, ma lo si desume dall’art. 3 Cost. quale sinonimo di uguaglianza sostanziale al fine di limitare le scelte arbitrarie del Legislatore nella sua funzione di produzione normativa. La discrezionalità politica del Legislatore è libera e insindacabile purché essa sia ragionevole, ovvero purché la scelta legislativa sia basata su un accurato bilanciamento di interessi in astratto, che non comporti discriminazioni intollerabili fra situazioni similari. L’evoluzione interpretativa della Consulta si è spinta verso l’autonomizzazione del principio di ragionevolezza, attribuendogli funzione di parametro di valutazione della razionalità della norma. In ambito amministrativo, il principio in questione si è affermato come canone di razionalità, logicità e razionalità operativa, che impedisce all’Amministrazione di adottare provvedimenti che contengono misure arbitrarie e irrazionali.

Con specifico riguardo all’attività del Legislatore, la Corte costituzionale ha affermato che il giudizio di ragionevolezza “ si svolge attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire ” (Corte cost. 22 dicembre 1988, n. 1130).

In sostanza, il giudizio di ragionevolezza si declina in relazione alla “ ratio legis ”, ossia con riferimento all’assetto degli interessi che entrano in gioco e che la norma legislativa cerca di trattare con il dovuto bilanciamento, secondo un giudizio di congruità rispetto al fine.

L’interprete, pertanto, è tenuto a valutare se il mezzo prescelto dalla norma possa essere giudicato congruo e proporzionato rispetto al suo fine, dovendo rispondere al quesito se il fine individuato incarni l’unico interesse rilevante, l’unico da premiare senza che ciò possa danneggiare altri interessi che andrebbero viceversa bilanciati.

10.2. Nella specie, le norme regolamentari contestate (art. 14, comma 2, lett. a) e l’art. 16, comma 1, lett. c) e comma 2 della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109 del 2023) sono coerenti e adeguate rispetto al fine perseguito, ossia in linea con il principio di ragionevolezza e non discriminazione, e quindi di buon andamento e imparzialità di cui all’art. 97 Cost.

In primo luogo, va precisato che, in tema di attività di vicinato del settore alimentare, non si rappresenta come irragionevole e non proporzionato, per l’operatore economico, il reperimento di locali di dimensioni pari a mq 100 per la superficie di vendita, tenuto conto che lo scopo delle disposizioni (quindi la ratio legis ), riconosciuto dallo stesso T.A.R. come ‘ ragionevole e proporzionato ’, è quello di elevare la qualità dell’offerta nel cuore del territorio capitolino, ‘ evitando il proliferare di attività di scarso pregio, anche a bassi costi di investimento e di gestione, in zone che sono, per contro, di eccezionale rilievo storico e culturale e di considerevole appetibilità e visibilità per la qualificazione della Città, peraltro già congestionate dall’offerta di attività commerciali del settore alimentare ’.

Sotto un distinto profilo, nella specie, l’eccepito difetto di istruttoria rilevato dal Collegio di prima istanza non è riscontrabile.

Il Collegio osserva che, proprio in ossequio al principio di ragionevolezza e proporzionalità invocato dal Tribunale di prima istanza, l’Amministrazione Capitolina ha individuato un unico parametro di riferimento, in relazione alle dimensioni di tutti i locali del Sito Unesco per la superficie di vendita (mq 100), senza operare alcuna distinzione tra le varie tipologie di attività, per evitare forme di discriminazione tra operatori economici. Ciò in quanto, diversamente opinando, si sarebbe incorsi nel rischio di causare una disparità di trattamento tra le diverse attività commerciali, e quindi una violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), a cui il principio di ragionevolezza e proporzionalità della norma legislativa, come sopra ampiamente rappresentato, si ispira.

Il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto, proprio perché garantisce un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Tale limite dimensionale appare concretamente proporzionato agli obiettivi che la misura si prefigge, in quanto misura intermedia rispetto al limite massimo fissato per gli esercizi di vicinato come individuati dalla L.R. Lazio n. 22 del 2019, anche in relazione all’art. 17, comma 8, D.A.C. n. 44 del 2021, all’ art. 5 del Reg. D.A.C. n. 109 del 2023. La misura è scaturita all’esito di un adeguato apprezzamento istruttorio, che ha mediato tale elemento proporzionale con l’ulteriore parametro del limite massimo regolamentare di 50 mq della superficie calpestabile per le vendite sul posto degli esercizi alimentari.

Non si comprende, infatti, in base a quali ulteriori criteri sarebbe stato opportuno determinare la superfice di vendita, atteso che, diversamente da quanto allegato dalla società Flom s.r.l., anche una pescheria, un girarrosto o una macelleria potrebbero, in tesi, necessitare di spazi più ampi per la clientela anche rispetto al limite dimensionale di cui si discute.

Oltre al fatto che, come rappresentato da Roma Capitale nella relazione del Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive prot. n. QH/2025/0015682, la normativa in materia di commercio in sede fissa di cui al d.lgs. n. 114 del 1998, prevede una classificazione degli esercizi di vicinato (attività di vendita al dettaglio) basata sulla distinzione tra settore alimentare e settore non alimentare, e non sulla classificazione basata su categorie merceologiche elencate in apposite tabelle previste nella normativa previgente.

Ne consegue che appare ragionevole e proporzionata la scelta di Roma Capitale sull’unico limite dimensionale stabilito, la quale, nella nota prot. n. QH/2025/0015682, chiarisce: “ il limite dimensionale di 100 mq, rappresentando una misura intermedia rispetto ai 250 mq di superficie massima prevista dalla normativa, persegue pienamente la finalità del Regolamento sotto il profilo della qualità del servizio offerto proprio perché garantirebbe, al netto degli spazi occupati dai predetti elementi, un’adeguata fruibilità dello spazio riservato alla circolazione del personale e della clientela all’interno del locale. Viene, altresì, precisato che tale determinazione risulta essenziale anche nell’ottica del contenimento degli avventori all’interno degli esercizi stessi, per cui ben si può sostenere che il suddetto parametro dimensionale è pienamente rispondente alla prioritaria finalità di evitare assembramenti all’esterno dei locali in aree già congestionate da imponenti flussi turistici.

Da siffatti rilievi consegue che la disposizione censurata risponde a criteri di ragionevolezza perché è conforme alla ragio legis della D.A.C. n. 109 del 2023, in quanto finalizzata a salvaguardare dagli effetti di una eccessiva pressione antropica il decoro, l’ambiente urbano e la vivibilità di aree sensibili del centro storico, assicurando anche le condizioni di vivibilità dei residenti ( cfr. Cons. Stato, n. 298 del 2019; id. n. 46 del 2021).

Infatti, tale scelta legislativa è in linea con i principi unionali enunciati dalla direttiva 2006/123/CE cd. Bolkestein (recepita nell’ordinamento italiano dal d.lgs. n. 59 del 2010), la quale ha previsto che l’iniziativa economica non possa, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni, essendo ciò consentito, come nella specie, solo qualora sussistano motivi imperativi di interesse generale rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di Giustizia. La direttiva cd. Bolkestein prevede che gli Stati membri possano subordinare l’accesso ad un’attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se sono soddisfatte le condizioni seguenti: a) il regime di autorizzazione non deve essere discriminatorio nei confronti del prestatore; b) la necessità di un regime di autorizzazione deve essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale; c) l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia (art. 9).

I motivi imperativi di interesse generale sono indicati nel considerando n. 40 della direttiva, e sono rappresentati, inter alia , dalla tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, dalla conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico, nonché dagli obiettivi di politica sociale e di politica culturale.

Questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 5157 del 2018, ha avuto modo di rilevare come: “ fra le ipotesi di deroga, possa rientrare anche la salvaguardia del patrimonio culturale e in genere dell’interesse storico culturale (cfr. per tutti il Considerando 40 e l’art. 4 della direttiva 2006/123/CE e conseguente art. 8 l. 26 marzo 2010, n. 59), nel quale per sua natura rientra il profilo storico – identitario, quand’anche su supporto commerciale: sia come valore culturale in sé, dunque indipendentemente dalla considerazione economica; sia anche come qualificatore e attrattore turistico del contesto, e dunque come apprezzabile elemento di valorizzazione dell’immateriale economico dell’intero ambiente circostante”.

La tesi sostenuta dalla società Flom Studio s.r.l., condivisa dal Tribunale amministrativo di prima istanza, circa l’irragionevolezza della imposizione di un limite di superficie minima senza una specifica distinzione tra le diverse attività commerciali di vendita, non tiene conto dei principi sopra illustrati, e della ragionevolezza delle valutazioni dell’Amministrazione nel disciplinare l’attività economica di alcune zone cittadine, inserite nel Sito Unesco, in quanto finalizzate alla salvaguardia e la tutela degli interessi imperativi generali, quali l’ambiente urbano e la conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico.

11. Passando all’esame dell’appello incidentale, si ritiene di soprassedere dalla valutazione della eccezione di inammissibilità del gravame prospettata da Roma Capitale, tenuto conto che le critiche illustrate dalla società Flom Studio s.r.l. sono infondate nel merito.

L’appellante incidentale chiede la riforma della sentenza impugnata, nella parte in cui il T.A.R. non ha ritenuto l’illegittimità del provvedimento impugnato in via propria e derivata da quella degli articoli 14 e 16 della D.A.C. n. 109 del 2023, poiché sarebbe illegittima una previsione che pone sullo stesso piano un trasferimento di licenza conseguito prima che il nuovo Regolamento entrasse in vigore, imponendogli le stesse prescrizioni di una nuova apertura. Inoltre, chiede la riforma della pronuncia, laddove il Giudice di prima istanza non ha ritenuto che comunque Roma Capitale non ha alcun potere, né derivante dalla Regione né dallo Stato, di imporre previsioni così arbitrarie, gravose, non sorrette da interesse pubblico, prive di istruttoria e di iter logico.

La società appellante deduce, nel caso in cui si dovesse ritenere la correttezza dell’equipollenza tra trasferimento e nuova apertura, l’illegittimità dell’art. 14, comma 2, lett. a) nella parte in cui impone che le nuove aperture di esercizi di vicinato alimentare debbano destinare ben 100 mq su unico livello alla sola superficie di vendita, atteso che nessuna previsione legislativa nazionale lo consentirebbe.

11.1. Le critiche non possono trovare accoglimento.

Il Collegio osserva, come sopra ampiamente dedotto, che la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina oggetto di contestazione ha la finalità di apprestare una tutela alle aree protette del Sito Unesco, anche sotto lo specifico profilo della qualità dei servizi offerti, avendo Roma Capitale chiaramente precisato che: “ l’individuazione delle predette superfici, per entrambe le tipologie di attività, risponde inoltre alla finalità di incrementare la qualità del servizio offerto nonché di contrastare l’impatto di tali attività sulle aree di insediamento, sotto profilo della vivibilità e fruibilità dei luoghi da parte della collettività, in quanto una superficie inferiore, soprattutto in caso di effettuazione del consumo sul posto, potrebbe incrementare la possibilità di assembramenti all’esterno del locale e il conseguente congestionamento delle aree circostanti”.

La D.A.C. n. 109 del 2023 costituisce attuazione dei poteri attribuiti dalla legge statale alle Amministrazioni locali, connessi alla salute dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del 2011 e della L.R. Lazio n. 22 del 2019.

In particolare, come precisato dal T.A.R., a livello regionale, il TU del Commercio di cui alla L.R. Lazio n. 22 del 2019, nel ribadire che l’esercizio delle attività commerciali può trovare condizioni e limiti esclusivamente per motivi imperativi di interesse generale individuati dalla normativa europea e statale, attribuisce ai Comuni la competenza a declinare in dettaglio tutti i profili rilevanti della disciplina del commercio, spaziando dai criteri per la localizzazione ai limiti di insediamento e ai programmi di salvaguardia e riqualificazione dei centri storici, nel rispetto dei criteri regionali.

Ne consegue che, per le motivazioni sopra ampiamente argomentate, certamente sussiste il potere dell’Amministrazione Capitolina di prevedere limiti all’esercizio delle attività commerciali, ove ciò sia necessario al fine di tutelare gli interessi. Parimenti infondata la denuncia espressa avverso la equiparazione tra la ipotesi di nuova apertura e quella di trasferimento di un’attività già titolata all’interno del Sito Unesco, in quanto, come condivisibilmente affermato dal T.A.R., “ una volta acclarata la legittimità (in astratto) dello strumento prescelto dall’Assemblea Capitolina per tutelare una zona obiettivamente eccezionale della Città Eterna, ne consegue che la sua applicazione diventa doverosa nei confronti di qualsivoglia attività che vi si insedi, a prescindere dal fatto che essa sia nuova ovvero già titolata e interessata soltanto da un trasferimento”.

Invero, diversamente opinando, si determinerebbe una irragionevole discriminazione fra fattispecie in sostanza identiche di operatori, ossia tra quelli già titolati che possono trasferire l’attività senza limitazioni e quelli che richiedono l’autorizzazione di nuova apertura, con il concreto rischio di inefficienza della nuova disciplina rispetto alle finalità di tutela del Sito Unesco.

Né si può predicare, non avendo la società Flom s.r.l. adeguatamente argomentato sotto quale profilo si possa rinvenire irragionevolezza, che il limite dei 100 mq su un unico piano possa essere ritenuto illegittimo, atteso che, invece, proprio la divisione del locale in due piani agevolerebbe, soprattutto in caso di consumo sul posto, l’incremento di assembramenti all’esterno del locale, stante in concreto la riduzione della superficie di vendita laddove distribuita su più livelli, con il rischio di congestionamento delle aree circostanti, evenienza che la normativa avversata ha inteso evitare .

12. In definitiva, l’appello principale parziale va accolto, mentre va respinto l’appello incidentale, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso introduttivo spiegato dalla società Flom Studio s.r.l.

13. La novità delle questioni trattate e la peculiarità della vicenda processuale giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, accoglie l’appello parziale principale e respinge l’appello incidentale, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo spiegato dalla società Flom Studio s.r.l.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE SA, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

AM SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AM SA	IE SA

IL SEGRETARIO