Pubblicato il 16/01/2026

N. 00373/2026REG.PROV.COLL.

N. 07585/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7585 del 2023, proposto da
Società cooperativa -OMISSIS- s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Amedeo Mandras e Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Alberico II, 33;

contro

Comune di Alghero, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Montalto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Alghero;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. AR RA IV e uditi per le parti l’avvocato Montalto Claudio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il terreno per cui è causa venne acquistato negli anni 1980 – 1981 dalla Cooperativa Edilizia -OMISSIS- s.r.l., con sede in -OMISSIS-, al fine di destinarlo “ ad area attrezzata per campeggio e ad altre attività ricreative e sportive per la realizzazione dello scopo sociale della Cooperativa ”.

2. Lo scopo sociale della Cooperativa Edilizia -OMISSIS-, infatti, oltre ad essere quello di costruire ed assegnare alloggi di natura popolare con le agevolazioni di legge, era quello di “… promuovere e svolgere nei locali della cooperativa o altrove attività di carattere sociale, ricreativo, sportivo, culturale e turistico a favore dei soci della cooperativa e delle loro famiglie ”.

3. In data 5 agosto 1981 il Sindaco del Comune di Alghero, in accoglimento dell’istanza della ricorrente, rilasciava l’autorizzazione all’esercizio del campeggio libero su tale terreno mediante tende e roulottes.

4. Da quel momento, quindi, l’area è stata utilizzata dai soci della cooperativa e dai loro familiari per campeggiarvi nel periodo estivo.

5. Successivamente venne costituito un circolo ricreativo, culturale, turistico e sportivo senza scopo di lucro denominato “-OMISSIS- -OMISSIS-”, del quale facevano parte in qualità di soci effettivi, i soci della Cooperativa -OMISSIS-, con lo scopo di realizzare “ tutte le iniziative che attraverso una utilizzazione partecipata del tempo libero, promuovono la crescita civile e democratica dei

soci”.

6. Con convenzione del 13 giugno 1991 la Cooperativa -OMISSIS- assegnò al Circolo -OMISSIS- -OMISSIS- la gestione diretta dell’area utilizzata dai soci “per l’esercizio del libero campeggio” affidandole, tra l’altro, il compito di controllare l’accesso ai soli soci ed ai loro familiari” .

7. A tale Convenzione era allegato un Regolamento finalizzato a disciplinare la vita collettiva all’interno del campeggio, nonché l’uso dei servizi comuni.

8. Con atto a rogito Notaio -OMISSIS-in data -OMISSIS-la proprietà dell’area veniva ceduta dalla Cooperativa -OMISSIS- a r.l. in liquidazione, alla Cooperativa -OMISSIS- a r.l.

9. L’area in cui insiste il “campeggio” di -OMISSIS- è classificata dal Piano Regolatore Generale del Comune di Alghero quale Zona F 1 – Aree per insediamenti turistici, Zona H 3 – Salvaguardia assoluta ed ecologica, Zona S 3 – Verde privato.

Per le Zone F, le Norme di Attuazione del Piano Regolatore Generale (artt. 26, 27, 28, 29 e 30) dispongono che “ è vietato qualunque intervento senza il piano particolareggiato o la lottizzazione convenzionata ”.

Per le Zone H 3, le Norme di Attuazione del Piano Regolatore Generale (art. 40) prevedono che “ La zona è soggetta a vincolo protettivo ambientale di rispetto assoluto (…). In essa è vietata ogni modificazione dello stato dei luoghi ed in particolare qualunque tipo di costruzione, anche a titolo precario (…)”.

Per le Zone S 3, le Norme di Attuazione del Piano Regolatore Generale (art. 45) prevedono che “ E’ escluso qualsiasi intervento ai fini edilizi”.

10. Nel corso degli anni l’area in questione è stata oggetto di numerosi accessi, ispezioni e sopralluoghi da parte della Polizia Locale del Comune di Alghero.

10.1 Gli atti e i verbali scaturiti da queste attività accertative evidenziavano un contesto territoriale sensibilmente alterato rispetto all’originario stato dei luoghi per effetto degli interventi urbanistico-edilizi abusivamente posti in essere (vedi verbali di ispezione in atti).

11. Si rilevava infatti la realizzazione, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e in assenza delle prescritte autorizzazioni, di numerose opere edilizie realizzate nel corso degli anni tali da trasformare il fondo “ in uno stabile insediamento abitativo di rilevante impatto negativo sull’assetto urbanistico-territoriale e paesaggistico della zona” (Vedi verbale ispezione dei luoghi del 15 aprile 2010).

12. Gli esiti di tali accertamenti sfociavano anche in un procedimento penale per lottizzazione abusiva che, come si legge nel provvedimento impugnato, si concludeva con “ sentenza penale del Tribunale -OMISSIS- n. -OMISSIS-, depositata in data -OMISSIS-, acquisita al protocollo di questo Comune in data -OMISSIS-, con la quale il Giudice Monocratico ha dichiarato il non doversi procedere per intervenuta prescrizione per la lottizzazione della località -OMISSIS-”.

13. La descrizione dello stato dei luoghi trova compiuta esposizione nell’ordinanza ingiunzione n. -OMISSIS- oggetto di ricorso.

14. Ai fini che qui occupano rilevano i seguenti profili:

- i terreni per cui è causa sono ubicati in zona di rilevante pregio ambientale ed in prossimità al mare;

- essi, precedentemente incolti e ricchi di vegetazione, sono stati oggetto di spianamento e di eliminazione completa della macchia mediterranea;

- sono state compiutamente realizzate le seguenti opere di urbanizzazione: la recinzione dell’intero perimetro; la strada interna a servizio dell’insediamento nonché l’ingresso principale che consente l’allacciamento alla viabilità pubblica; lo spazio necessario per la sosta e il parcheggio degli autoveicoli; i condotti idonei alla raccolta delle acque luride; la rete idrica, costituita dalle condotte per l’erogazione dell’acqua; la rete per l’erogazione e la distribuzione dell’energia elettrica; la “pubblica” illuminazione comprendente le reti e gli impianti per l’illuminazione delle aree d’uso comune.

15. Rileva altresì quanto ulteriormente accertato dall’Amministrazione, e cioè:

- che il terreno in questione si presenta suddiviso in 133 “piazzole” dell’estensione di circa 100 mq. ciascuna;

- che ogni piazzola può essere agevolmente identificata attraverso i seguenti elementi:

1) pavimentazione mediante mattoni autobloccanti;

2) recinzione mediante varie tipologie di materiali (ringhiere, grigliati, graticci, cannucciati, siepi vive);

3) dotazione di impianti tecnologici (allaccio alla rete idrica e alla rete elettrica).

- che ogni singola piazzola si presenta ben delimitata e separata da tutte le altre;

- che ogni singola piazzola è stata assegnata a ciascun socio della società cooperativa, che ne ha l’uso ed il godimento esclusivo;

- che soltanto i soci della società cooperativa sono assegnatari delle piazzole e tutti i soci della medesima hanno la detenzione ed il godimento esclusivo di una piazzola.

16. Alla luce di quanto sopra, ritenuto che tutte le opere presenti in loco fossero sussumibili nella categoria delle opere edilizie stabili e costituissero uno stabile insediamento abitativo comportante una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale con modifica dello stato dei luoghi, e rilevato che nessuna delle opere edilizie in questione era stata assentita dal Comune di Alghero che per nessuna delle abitazioni - così come per nessuna delle opere di urbanizzazione - aveva rilasciato il titolo autorizzatorio sulla base di un valido nulla osta paesaggistico, l’ufficio comunale inoltrava la comunicazione di avvio del procedimento prot. n. -OMISSIS- ai fini dell’adozione del provvedimento di lottizzazione abusiva materiare e cartolare. Seguiva l’impugnata ordinanza ingiunzione con cui, ai sensi dell’art. 30, commi 7 e 8, del D.P.R. 380/01 e degli artt. 17 e 18 della L.R. 23/85, si ordinava alla -OMISSIS- e alla -OMISSIS-, nonché agli assegnatari/soci della cooperativa, loro rispettivi eredi ed aventi causa a qualsiasi titolo, la sospensione delle attività lottizzatorie, l’interruzione di eventuali opere in corso di esecuzione ricadenti nella stessa lottizzazione entro il termine perentorio di giorni 90 a far data dalla notifica della presente, con divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, disponendosi che, trascorsi novanta giorni, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio del Comune con effetto dalla data del provvedimento di sospensione..

17. La Società Cooperativa -OMISSIS- impugnava l’ordinanza innanzi al TAR Sardegna deducendo i seguenti motivi:

1) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti - Eccesso di potere per carenza istruttoria e motivazione meramente apparente: in quanto il provvedimento impugnato si baserebbe su una ricostruzione dei fatti risultante da accertamenti risalenti nel tempo e non terrebbe conto della effettiva e attuale situazione delle aree in questione, essendo stato effettuato quasi completamente il ripristino dell’originaria situazione del terreno.

2) Eccesso di potere per travisamento dei fatti. contraddittorietà dell’agire amministrativo - Violazione del legittimo affidamento - Violazione e\o falsa applicazione di legge: art.3 legge n. 241/1990: in quanto avuto riguardo alla situazione urbanistica dell’area in questione al momento in cui sui terreni di cui trattasi si è dato inizio all’attività di campeggio organizzato da parte della Cooperativa ricorrente e dei suoi soci, la situazione fattuale sulla base della quale il Comune di Alghero ha contestato la lottizzazione abusiva, doveva ritenersi del tutto legittima. In particolare il Comune di Alghero, dopo aver autorizzato l’utilizzo dell’area per il campeggio organizzato da parte dei soci, non avrebbe adeguatamente motivato sulla base di quali elementi attuali ha ritenuto integrata la fattispecie della lottizzazione abusiva.

3) Violazione e\o falsa applicazione di legge: art. 30 d.p.r. n. 380\2001 - Eccesso di potere per errore sul presupposto giuridico: in quanto non potrebbe ricondursi alla categoria della lottizzazione abusiva la realizzazione di interventi edificatori non autorizzati o non compatibili con la disciplina urbanistica vigente ove non connotati dalle caratteristiche ad essa peculiari.

18. Con sentenza n. -OMISSIS- del 2023, il TAR Sardegna ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite.

19. Contro la sentenza, è insorta la società cooperativa proponendo il presente atto di appello.

20. Si è costituito il Comune di Alghero insistendo per il rigetto dell’appello con vittoria di spese di lite.

21. Previo deposito di ulteriore scambio di memorie ex art. 73 cpa e replica da parte dell’appellante, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza, tenutasi da remoto, del 14 gennaio 2025.

DIRITTO

1. L’appello è affidato ai seguenti motivi.

1.1. Con il primo motivo rubricato “ Error in judicando ed in procedendo. Violazione e falsa applicazione di norme di legge, art. 3 legge 241/1990. Violazione di legge art. 30 D.P.R. 380/2001 e L.R. 23/85, art. 17 e 18. Motivazione illogica ed incongrua. Eccesso di potere, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti ”, si deduce il difetto di istruttoria del provvedimento impugnato e carenza della motivazione in violazione art. 3 della legge n. 241 del 1990 e dei principi della CEDU invocabili in materia. Il provvedimento impugnato si è basato essenzialmente sulla sentenza pronunciata in sede penale (di non doversi procedere) e quindi su una situazione di ben otto anni prima senza rinnovare l’istruttoria; se l’amministrazione avesse proceduto ad una istruttoria si sarebbe potuta accorgere che la situazione dell’area era tornata ad essere quella originaria. Si censura la sentenza del Tar nella misura in cui ha affermato che il ripristino non è stato integrale, ma parziale. Il Comune ha agito quindi come se persistesse una lottizzazione abusiva attuale, nonostante il ripristino spontaneo dell’area, determinando un disallineamento tra presupposti fattuali reali e presupposti posti a base dell’atto, con conseguente eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. L’appellante ribadisce che lo stato dei luoghi al momento dell’adozione del provvedimento era completamente diverso da quello accertato negli atti ispettivi del 2010-2011, sui quali il Comune ha illegittimamente fondato l’ordine di sospensione. L’amministrazione avrebbe dovuto tener conto della situazione attuale, poiché i poteri ex art. 30 D.P.R. 380/2001 e L.R. 23/1985 mirano a interrompere attività edilizie illecite in corso, presupponendo l’attualità del pregiudizio.

1.2. I giudici di primo grado hanno rilevato che non varrebbe a concludere per l’illegittimità del provvedimento impugnato il rilievo della ricorrente per il quale vi sarebbe stata una rimozione “quasi completa” delle opere edilizie in questione prima ancora della sua adozione. Inoltre hanno osservato che, al di là del rilievo della stessa ricorrente che il ripristino non è stato integrale, ma parziale, al fine di evitare la fattispecie lottizzatoria - e dunque l’adozione del provvedimento impugnato - essa avrebbe dovuto non solo immediatamente procedere all’integrale demolizione delle opere realizzate, ma anche prevedere criteri di avvicendamento e turnazione dell'utenza.

1.3. Il motivo è infondato. Secondo quanto esplicitato dal Comune resistente nella memoria di costituzione, nella relazione del 18 giugno 2018 a firma del Geometra -OMISSIS- (produzione n. 14 dell'appellante) e in particolare dalle fotografie in essa incorporate, se ne ricava una panoramica parziale e non esaustiva dello stato dei luoghi e pertanto non costituisce prova idonea ed adeguata dell'integrale e totale ripristino dello stato dei luoghi.

Inoltre in essa non si fa alcun riferimento ad alcune opere di urbanizzazione. Nello specifico ci si riferisce a:

1) impianto fognario. Nella piazzola n. 139 e n. 141 sono stati installati due manufatti prefabbricati e un ulteriore fabbricato in muratura, i quali sono stati adibiti a servizi igienici comuni. I relativi liquami sono convogliati in una fossa settica completamente interrata e periodicamente svuotata mediate servizio di autospurgo;

2) altre aree destinate all'uso e al servizio comune ovvero parcheggio, campo sportivo, spaccio, centro sociale o spazio ricreativo.

L'attuale permanenza di altre opere di urbanizzazione sarebbe invece documentata dalle medesime fotografie contenute nella relazione del 18 giugno 2018 a firma del Geometra -OMISSIS- in cui è rappresentato il sistema viario interno ovvero strade di penetrazione che attraversano l'intero comprensorio e consentono di raggiungere ogni singola piazzola, anche per mezzo di autoveicoli.

Queste opere persisterebbero sui terreni de quibus.

L’appellante, nella memoria del 11 dicembre 2025, eccepisce – rispetto a questa ricostruzione fattuale – che per il principio di non contestazione, valido anche nel processo amministrativo, una volta che un fatto circostanziato (nel caso di specie, il ripristino dell’area) è stato dedotto, la mancata specifica contestazione ad opera della controparte - la quale, anzi, l’ha confermato esplicitamente – comporta che quel fatto entra a far parte definitivamente del corredo probatorio, e non può più essere rimesso in discussione in una fase processuale successiva (meno che mai in appello).

In disparte l’infondatezza di quanto eccepito, posto che è la stessa sentenza di primo grado a riconoscere la parziale riduzione in pristino stato delle opere abusive, osserva il Collegio che l’acquisizione al patrimonio del comune deriva direttamente dall'art. 30, comma 7, del D.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui, decorso inutilmente il termine di 90 giorni dalla notifica dell'ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva, senza che sia stata adottata una diversa determinazione, si perfeziona l'effetto acquisitivo delle aree al patrimonio comunale. Tale acquisizione non richiede né un ulteriore provvedimento formale di trasferimento della proprietà, né la verifica della riduzione in pristino delle opere, essendo sancita dalla norma per contrastare efficacemente fenomeni abusivi di rilevante impatto urbanistico e territoriale (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II quater, Sentenza, 07/07/2025, n. 13287). In altre parole, la riduzione in pristino non produce alcun effetto sanante della lottizzazione abusiva né è una causa di estinzione dell'illecito o una causa di esclusione della sanzionabilità. Pertanto la sanzione dell'acquisizione dell’immobile al patrimonio del Comune resta indifferente anche all’eventuale ripristino integrale dell’area.

2. Con il secondo motivo, rubricato Error in judicando ed in procedendo. Violazione e falsa applicazione di norme di legge, art. 3 L. R. 23/1985. Violazione art. 1 del protocollo n. 1 della Convenzione EDU. Motivazione illogica ed incongrua. Eccesso di potere per inesistenza e/ erroneità dei presupposti di fatto , si sostiene che lo stato dei luoghi esistente al momento dell’adozione del provvedimento impugnato era completamente diverso da quello esistente al momento in cui vennero eseguiti gli atti ispettivi – avvenuti in relazione al procedimento penale - invocati a fondamento dell’ordine di sospensione delle opere. Di questa condizione attuale dei luoghi l’amministrazione non poteva non tenere conto. Il potere attribuito alla pubblica amministrazione dal testo unico dell’edilizia e dalla legge regionale n. 23/1985 ha la finalità di interrompere le attività edilizie illecite, impedire che vengano portate ad ulteriori conseguenze, ripristinare lo status quo ante. Va da sé che presupposto essenziale per l’esercizio del potere è l’attualità del pregiudizio, come si evince dallo stesso tenore letterale della norma che individua come momento centrale del dispositivo la immediata interruzione delle opere.

Di conseguenza, il provvedimento viene censurato in quanto ritenuto non attuale al tempo della sua adozione.

2.1. La censura è infondata in quanto, come rilevato nel motivo che precede, la riduzione al pristino stato era comunque parziale e non completa al tempo in cui è stato adottato il provvedimento e, pertanto, era giustificata la misura ex art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001.

3. Con il terzo motivo, rubricato “ Error in judicando ed in procedendo. Violazione e falsa applicazione di norme di legge, art. 30 D.P.R. n. 380/2001, L. R. 23/1985. Motivazione illogica ed incongrua. Eccesso di potere per insussistenza dei presupposti di fatto, contradditorietà della motivazione ” deduce l’appellante, quanto al merito, che il TAR avrebbe erroneamente qualificato i fatti come lottizzazione abusiva mista valorizzando verbali ispettivi risalenti, senza considerare la destinazione originaria e autorizzata a campeggio (autorizzazione sindacale del 1981, riconosciuta anche in sede penale). Il campeggio, riservato ai soci, non richiedeva un ricambio continuo di fruitori; eventuali abusi di singoli soci (manufatti non autorizzati) erano stati in gran parte rimossi già nel 2011, restando solo roulotte e servizi comuni legittimi, tipici di un campeggio. In definitiva, il quadro fattuale era compatibile con un campeggio, rispetto al quale il Comune avrebbe potuto, se del caso, vietare o revocare l’autorizzazione, anziché qualificare la vicenda come lottizzazione abusiva e adottare una misura sproporzionata e lesiva del diritto di proprietà, in violazione di legge e con motivazione contraddittoria.

3.1. Anche l’ultimo motivo è infondato. Basti qui ricordare che la giurisprudenza della Cassazione (n. 35968 del 2010) ha, in un caso analogo, riconosciuto la sussistenza della lottizzazione abusiva affermando che “ Integra il reato di lottizzazione abusiva negoziale il trasferimento di un terreno, sulla base di quote societarie che conferiscono al suolo un assetto proprietario frazionato in lotti, ove risulti in modo inequivoco la destinazione dei lotti a scopo edificatorio. (Nella specie, al versamento della quota da parte di ciascun indagato, socio di una s.r.l. proprietaria del terreno, conseguiva, contestualmente al conferimento, l'assegnazione in esclusiva di una piazzola su cui veniva posizionata una roulotte o un caravan, di fatto realizzando un frazionamento a scopo edilizio dell'area, in contrasto con il PRG e le norme di attuazione). (Annulla senza rinvio, Trib. lib. -OMISSIS-, 18/06/2009)”.

4. Conclusivamente l’appello va respinto in quanto infondato. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in E. 4.000,00

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite liquidate in E. 4.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti ed i terzi citati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BI ON, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

AR RA IV, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RA IV	BI ON

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.