Pubblicato il 21/01/2026

N. 00477/2026REG.PROV.COLL.

N. 04388/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4388 del 2024, proposto dalla società Esfor Ag s.a.s. di ST RI & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Veronese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Camisano Vicentino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Meneguzzo, con domicilio eletto presso lo studio CA LI in Roma, via G. Borsi n. 4;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 268 del 15 febbraio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Camisano Vicentino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il consigliere LE FO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società Esfor Ag S.a.s. di ST RI & C. avverso la sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 268 del 15 febbraio 2024, che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti per l’annullamento dei provvedimenti di adozione e approvazione della “variante n. 2 (Variante Generale) al Piano degli Interventi (P.I.)”.

2. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. La società appellante è proprietaria di un compendio immobiliare, su cui insiste uno stabilimento industriale, ubicato nel territorio del Comune di Camisano Vicentino, via Vanzo Vecchio n. 43, catastalmente identificato al foglio 21, mappale n. 7.

L’area in questione è qualificata urbanisticamente come zona “E – Agricola”.

2.2. Con la deliberazione di consiglio comunale n. 13 dell’11 marzo 1994, in attuazione dell’art. 126 legge regionale Veneto n. 61/1985, è stata approvata la variante al P.r.g. che, da un lato, ha individuato, nell’ambito della scheda 17, lo stabilimento fra quelli ricadenti “fuori zona”, cioè in un’area urbanisticamente non destinata ad ospitare attività produttive, e, dall’altro, ha previsto la possibilità di ampliare lo stabilimento.

2.3. A seguito di tale variante, in data 24 ottobre 2002, la società ha domandato il rilascio di due permessi di costruire, l’uno per la ristrutturazione del fabbricato esistente e l’altro per l’ampliamento.

In data 27 maggio 2004, la ditta ha quindi stipulato un atto d’obbligo con cui controparte si impegnava ad “ attuare integralmente i progetti ” nonché a “ destinare a sosta dei veicoli e a verde attrezzato le parti dell’area, non inferiori al 10%, della superficie del fondo su cui insiste l’edificio di tipo artigianale ”.

Successivamente all’atto d’obbligo, in data 15 giugno 2004, venivano rilasciati i due relativi permessi di costruire e veniva altresì realizzato l’ampliamento.

2.4. Con le note del 18 marzo 2014, 9 aprile 2015 e 29 novembre 2019, la ditta ha comunicato al Comune l’intenzione di frazionare e locare una parte dello stabilimento produttivo, e ha pertanto richiesto al Comune il rilascio di un nulla-osta.

Con la nota 3780 del 3 marzo 2020, il Comune, facendo seguito all’ultima delle suddette note, ha manifestato la sua opposizione all’insediamento in parte dell’opificio della ditta Esfor di una nuova e diversa ditta.

2.5. La nota comunale è stata impugnata dalla ditta Esfor innanzi al T.a.r. per il Veneto nell’ambito del distinto giudizio n.r.g. 777/2020, concluso con la sentenza n. 269/2024 che ha respinto il ricorso (sentenza appellata innanzi al Consiglio di Stato, nel giudizio n.r.g. 4391/2024).

2.6. Nel frattempo, il Comune ha intrapreso un procedimento di variante urbanistica riguardante anche l’area in cui è ubicato lo stabilimento della società.

Nell’ambito del suddetto procedimento, con l’istanza 30 gennaio 2020, n. 1864, la società ha chiesto all’amministrazione comunale di inserire una norma, che consentisse la cessione e la locazione dell’immobile della ricorrente oppure, in alternativa, che venisse modificata la destinazione d’uso dell’area di proprietà di Esfor, imprimendole la destinazione compatibile con l’attività produttiva.

2.7. Con la deliberazione n. 56 del 7 ottobre 2021, il consiglio comunale del Comune di Camisano Vicentino ha adottato la variante n. 2 - variante generale al Piano degli Interventi (P.I.), ai sensi dell’art. 18 della L.R. 11/2004 e sue modifiche.

3. Con il ricorso notificato il 27 novembre 2021 e depositato il 24 gennaio 2022, la società ha impugnato innanzi al T.a.r. per il Veneto il suddetto provvedimento.

3.1. Nelle more, con la deliberazione del consiglio comunale n. 22 del 12 maggio 2022, il Comune ha approvato la variante n. 2 al Piano degli interventi, tipizzando l’area di proprietà della ricorrente in base alla “tavola 1B” ed all’allegato 7, come “attività produttiva in zona impropria”.

3.2. Con il ricorso notificato in data 25 e 26 agosto 2022 al Comune di Camisano Vicentino e depositato in data 9 settembre 2022, la società ha proposto motivi aggiunti avverso questo provvedimento.

3.3. Si è costituito in giudizio il Comune di Camisano Vicentino, resistendo al ricorso.

4. Con la sentenza n. 268/2024, il T.a.r. ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, condannando la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore del Comune.

5. La società ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando sei motivi di appello e ritrascrivendo in calce ai motivi di impugnazione le doglianze proposte in primo grado.

5.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Camisano Vicentino, resistendo all’appello.

5.2. In data 4 e 5 dicembre 2025, la società appellante e il Comune hanno depositato una memoria difensiva, rispettivamente, per rinviare alle censure di appello o per esporre compiutamente le proprie difese.

5.3. In data 18 dicembre 2025, la società ha replicato alle difese del Comune.

6. All’udienza dell’8 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo di appello, articolato in due censure, la società si duole della sentenza di primo grado:

i. per non aver dichiarato l’illogicità della scelta comunale, in quanto in contrasto con precedenti atti assunti dall’amministrazione, oltre che con le previsioni del PTCP e del PAT;

ii. per non aver accertato la sussistenza di un affidamento qualificato in capo all’appellante, giustificato dalla conclusione dell’atto unilaterale d’obbligo del 27 maggio 2004, qualificabile quale accordo ex art. 11 legge n. 241/1990, stipulato fra quest’ultima e il Comune.

7.1. Il primo motivo di appello è infondato.

7.2. Con la prima censura, la ditta si duole del contrasto fra la nuova scelta pianificatoria del Comune e le scelte precedenti, nonché le previsioni del PTCP e del PAT.

7.2.1. Senonché, quanto al primo rilievo risulta corretta la sentenza di primo grado, nella parte in cui, dopo aver rimarcato l’ampia discrezionalità di cui è titolare l’amministrazione comunale nelle scelte di governo del territorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 settembre 2025, n. 7612; sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21, secondo cui “ le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità ”), ha altresì affermato che le precedenti scelte dell’amministrazione non vincolano, neppure in punto di tutela dell’affidamento e, dunque, di maggior onere di motivazione, le successive scelte di governo del territorio che vengono intraprese dall’ente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 giugno 2025, n. 5542; sez. II, 3 febbraio 2025, n. 812, nella parte in cui affermano, in continuità con i precedenti di questo Consiglio, che “ le scelte di pianificazione urbanistica non sono condizionate dalla indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni diverse e più favorevoli al privato rispetto a quelle introdotte con il nuovo piano, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente strumento urbanistico ”).

Quanto all’asserito contrasto con le previsioni del PTCP e del PAT, esso non viene adeguatamente allegato e argomentato, sicché la doglianza risulta inammissibile, stante la sua estrema genericità.

7.2.2. Relativamente, alla seconda censura, il Collegio evidenzia che, seppure, in astratto, vi sono situazioni idonee a radicare un legittimo affidamento del privato alla conservazione di una pianificazione a sé favorevole, nel caso di specie non si verte in alcuna di quelle situazioni.

A tale proposito, il Collegio richiama anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, il consolidato orientamento di questo Consiglio secondo cui “ con riferimento all’esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: I) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; II) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; III) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; IV) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 11 settembre 2024, n. 7527; sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21; sez. IV, 22 marzo 2021 n. 2421).

Nel caso di specie, si ritiene che non si verta in alcuna di queste ipotesi in quanto l’atto d’obbligo del 27 maggio 2004, cui la parte appellante fa riferimento non si riferisce in alcun modo alla richiesta che, in tesi, secondo la prospettazione di parte, sarebbe stata disattesa.

L’atto in questione è relativo, infatti, all’impegno assunto unilateralmente dalla ditta di ampliare e ristrutturare l’edificio che ne ospita le attività produttive, “ per esigenze di nuova attività di stoccaggio cereali ” e “ per lo sfoltimento del deposito di produzione e adeguamento locali per nuove modalità di lavoro oggi attuate con caratteristiche di moderno impianto di officina metalmeccanica con adattamento alle norme sul lavoro e sull’igiene ”.

La richiesta che sarebbe stata disattesa, invece, secondo quanto dedotto dall’appellante, risulta connessa con il mancato accoglimento dell’istanza del 30 gennaio 2020 n. 1864, con cui si è domandato all’amministrazione, nell’ambito del procedimento di approvazione della “variante 2” al Piano degli interventi, che, alternativamente, “ venisse inserita nella N.T.A. al P.I. una norma, che consentisse la cessione e la locazione dell’immobile della ricorrente ” o “ venisse modificata la destinazione d’uso dell’area di proprietà di Esfor, imprimendole la destinazione artigianale ”.

Rispetto a tale quadro fattuale, l’appellante non allega le ragioni per le quali l’atto unilaterale d’obbligo, preordinato al conseguimento dell’ampliamento dell’opificio, dovrebbe radicare l’affidamento legittimo rispetto all’inserimento nella nuova disciplina pianificatoria di una previsione che consenta la locazione a terzi di una parte dell’opificio industriale. Diverso sarebbe stato se il Comune, nel ripianificare l’area, non avesse tenuto conto, dell’assenso all’ampliamento dello stabilimento industriale rilasciato alla società, non motivando alcunché al riguardo.

Considerazioni sostanzialmente analoghe a quelle precedenti possono svolgersi con riferimento alla scheda n. 17, in cui si contempla l’intervento di ampliamento per la produzione di “ un nuovo tipo di carro desilatore, miscelatore UNIFEED per l’alimentazione del bestiame in genere con particolare riguardo alle vacche da latte ”.

8. Con il secondo motivo di appello, la società si duole che la pronuncia impugnata avrebbe trascurato le peculiarità del caso concreto, facendo astratta applicazione dei principi della materia.

In particolare, viene rimarcato che il T.a.r. non avrebbe specificamente valutato quanto previsto nelle N.T.A. alla Variante, nell’atto unilaterale d’obbligo e nella scheda 17 al P.R.G., ossia all’accordo nel suo complesso.

Il Giudice di primo grado non si sarebbe avveduto che la società e il Comune hanno esplicitamente previsto che l’opificio di Esfor potesse essere, trascorsi tre - o quattro anni, secondo l’atto unilaterale d’obbligo - dal rilascio del certificato di agibilità, frazionato, ceduto o locato.

8.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

8.2. Il T.a.r. ha statuito che: “ La normativa regionale, susseguitasi nel tempo e disciplinante le attività produttive in zona impropria (ossia la L.R.V. 12 gennaio 1982, n. 1; l’articolo 126 della L.R.V. 27 giugno 1985, n. 61 e, infine, l’articolo 17, comma II^, lett. i) della L.R.V. n. 11/2004, che attualmente disciplina la materia), è stata concepita e deve essere interpretata come eccezionale, non potendosi applicare “oltre i casi e i tempi in essa considerati”, ai sensi dell’art. 14 preleggi .”. Il T.a.r. ha inoltre evidenziato che: “ La legittimazione delle esistenti attività produttive insistenti in zona impropria rappresenta, infatti, un’eccezione rispetto alla regola della necessaria allocazione nelle diverse zone del territorio comunale di insediamenti compatibili con le destinazioni di zona ammesse nella singola Z.T.O. ”.

8.3. La decisione è corretta.

8.3.1. Diversamente da quanto censurato, l’art. 67 delle N.t.o., recante la disciplina delle “ Attività produttive esistenti in zona impropria e S.U.A.P. ”, dispone che “ Oltre agli interventi previsti dal P.I. per le singole zone ”, per le attività produttive esistenti in zona impropria “ schedate dal presente P.I. ” sono consentiti “ gli interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, demolizione, ricostruzione, ampliamento come indicato nella scheda di progetto in diretta attuazione del P.I. stesso ”.

La norma invocata dall’appellante individua dunque in maniera nominata e puntuale le tipologie di intervento ammissibili e tra queste non si colloca il frazionamento dell’opificio in vista di una sua parziale locazione a terzi.

8.3.2. Priva di fondamento risulta poi l’affermazione secondo cui l’atto unilaterale d’obbligo e la scheda 17 al P.r.g. avrebbero previsto che “ l’opificio di Esfor potesse essere, trascorsi tre- o quattro anni, secondo l’atto unilaterale d’obbligo - dal rilascio del certificato di agibilità, frazionato, ceduto o locato ”.

Tale affermazione risulta infatti disancorata da qualsivoglia riferimento testuale.

8.3.3. Inoltre, la circostanza che l’art. 7 delle n.t.a. alla variante al P.r.g. ai sensi della legge regionale n. 11/87 prevedesse un divieto al frazionamento e alla locazione dell’opificio limitato a tre anni dalla realizzazione dell’ampliamento dell’opificio stesso non assume alcuna valenza circa il fatto che la nuova scelta pianificatoria non contempli la possibilità di cedere o frazionare o affittare l’attività esistente.

In base ai principi generali richiamati dal T.a.r. ben può, infatti, l’amministrazione esercitare lo jus variandi della disciplina del suo territorio in peius rispetto a quella precedente.

9. Con il terzo motivo di appello, articolato in due censure, la società si duole, da un lato, della violazione dell’art. 67 delle NTO, che ammetterebbe gli interventi di manutenzione straordinaria e, dunque, anche i frazionamenti che sarebbero, in tesi, sussumibili in tale categoria di interventi, e, dall’altro, del fatto che il T.a.r., facendo riferimento all’aumento del carico urbanistico, sarebbe incorso in un’ipotesi di ultra petizione avendo proceduto a fornire una motivazione postuma del provvedimento.

9.1. Il terzo motivo di appello è infondato.

9.2. Relativamente alla prima censura, occorre evidenziare che la circostanza secondo cui, in base alla giurisprudenza citata dall’appellante, nell’ambito della manutenzione straordinaria rientrerebbero anche gli interventi di frazionamento, risulta del tutto neutra rispetto alla scelta pianificatoria del Comune di non includere nella nuova disciplina della pianificazione la puntualizzazione richiesta dalla parte con l’istanza del 30 gennaio 2020, circa l’ammissibilità del frazionamento e della locazione a terzi dell’opificio.

9.3. Quanto alla seconda censura, essa è inammissibile per difetto d’interesse, in quanto ha ad oggetto una parte meramente argomentativa della motivazione della sentenza, priva di un’autonoma portata decisoria.

10. Con il quarto motivo di appello, la società si duole del capo della sentenza che ha respinto la censura con cui si è dedotto la violazione dell’art. 42 Cost.

La società deduce che: “ La Corte Costituzionale ha più volte affermato (Corte Cost., nn. 28/2000; 529/1995; 55/1968) l’incostituzionalità delle norme (di legge o di piano), che vietano l’esercizio del diritto di proprietà comprimendo le facoltà di utilizzo e di disposizione dell’immobile.

Compromissione palese nel caso di specie ove l’impresa non è libera di frazionare, locare o alienare il proprio immobile ”.

Con il quinto motivo di appello, la società ripropone la doglianza relativa al mancato accertamento da parte del T.a.r. delle norme che limitano il “consumo di suolo”.

Con il sesto motivo di appello, la società si duole del contrasto “ tra le norme tecniche della variante n. 2 al P.I. e la sovraordinata disciplina del PAT, laddove le norme del P.I. hanno impedito il riuso mediante frazionamento, la cessione o la locazione ad imprese terze, di immobili ricadenti all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidata, siccome individuati nella variante al PAT di adeguamento alla L.R. 14/2017 ”.

Secondo l’appellante, un simile contrasto comporterebbe “ la violazione del rapporto gerarchico tra P.A.T. e P.I. così come delineato dall’art. 17, comma 2, L.R. 11/2004 ”.

10.1. Il quarto, il quinto e il sesto motivo di appello possono essere esaminati congiuntamente in quanto da dichiararsi inammissibili per le medesime ragioni di diritto.

10.2. Ai sensi dell'art. 101 comma 1 c.p.a. il ricorso in appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza gravata, non potendo risolversi nella mera riproposizione dei motivi di prime cure disattesi dal giudice di primo grado, pena l'inammissibilità dell'appello.

Pertanto, l’appello deve sempre contenere, accanto alla parte volitiva, anche una parte critica, a confutazione della sentenza di primo grado, non trattandosi di un novum iudicium , ma di una revisio prioris istantiae . A tal fine, pur non richiedendosi l’impiego di formule sacramentali, si esige l’onere specifico, a carico dell’appellante, di formulare una critica puntuale della motivazione della sentenza appellata in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente.

La parte non può limitarsi, dunque, come avvenuto nel caso di specie, a riproporre i medesimi motivi di ricorso già valutati in primo grado, ma deve, invece, articolare una critica, sia pure in forma libera, alla ricostruzione fattuale e/o alle motivazioni giuridiche in ragione delle quali il T.a.r. ha ritenuto di disattendere i motivi di ricorso originariamente proposti.

Affinché l’appello risulti ammissibilmente proposto, le censure di carattere logico o giuridico alle motivazioni che sorreggono l’esito processuale di primo grado oppure attinenti alla corretta ricostruzione dei fatti rilevanti per la decisione devono, ovviamente, accompagnarsi con le argomentazioni che si articolano per sostenere l’illegittimità del provvedimento o degli atti impugnati.

10.3. Con riferimento ai motivi di appello in esame, il rispetto di questi principi non può dirsi avvenuto.

11. In conclusione, per le motivazioni suesposte, l’appello deve essere respinto.

12. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza in favore del Comune di Camisano Vicentino, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società Esfor Ag s.a.s. di ST RI & C.alla rifusione, in favore del Comune di Camisano Vicentino, delle spese del giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA NO, Presidente FF

LE FO, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE FO	IA NO

IL SEGRETARIO