Pubblicato il 02/02/2026

N. 00875/2026REG.PROV.COLL.

N. 05955/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5955 del 2024, proposto da
Supercondominio Borgo Colle Monastero, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Gargallo Di Castel Lentini, Francesco Gargallo Di Castel Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Sindaco di Roma nella qualità di Commissario Straordinario Giubileo 2025, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Ama S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Clarich, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, n. 32;
Roma Capitale, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, Valentina Colarusso, con domicilio eletto presso lo studio Carlo C/O Codacons Rienzi in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 12834 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Sindaco di Roma nella qualità di Commissario Straordinario Giubileo 2025, della Città Metropolitana di Roma Capitale, di Roma Capitale, e di Ama S.p.A.;

Visto l’atto di intervento del Codacons;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. AU SE e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Supercondominio Borgo Colle Monastero ha impugnato innanzi al T.a.r. per il Lazio l’ordinanza n. 2023/0000018, Prot. RM/2023/0002723 del 29.9.2023, con cui il Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo 2025 ha adottato il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (P.A.U.R.), comprendente la pronuncia di Valutazione di Impatto Ambientale e l’Autorizzazione Integrata Ambientale, in relazione all’impianto di trattamento integrato anaerobico ed aerobico della frazione organica da raccolta differenziata per la produzione di biometano liquido per autotrazione e ammendante compostato misto di Casal Selce, da realizzarsi nel Comune di Roma alla Via di Casal Selce, così come proposto da AMA S.p.A., in un’area limitrofa alla sede del citato super condominio.

2. Il T.a.r. per il Lazio, con sentenza n. 12834 del 2024, ha respinto il ricorso.

3. Parte appellante ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Error in iudicando in relazione al punto 1) della sentenza per travisamento dei fatti, per carenza e/o intrinseca illogicità della motivazione e, in relazione ai punti 3) e 4) della sentenza, per omessa e/o non corretta valutazione dei motivi di fatto e di diritto proposti dal ricorrente nel giudizio di primo grado. Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii. Irragionevolezza ed ingiustizia manifesta .

Il P.A.U.R. rilasciato dalla Regione Lazio alla Soc.AMA S.p.a. con la determinazione n. G02429 del 5 marzo 2020, non è inerente ad un impianto «di digestione inizialmente solo aerobica da 110.000 t, da tecnologia Wet a impianto di trattamento di gestione anaerobica della frazione organica la raccolta differenziata con previsione del trattamento aerobico e il digestato per complessive 200.000 t.» come sancito in sentenza dal T.A.R., bensì ad un impianto di solo trattamento anaerobico da 50.000 t/anno di rifiuto umido.

Trattandosi, quindi, senza dubbio di una modifica sostanziale dell’impianto autorizzato, idoneo a raddoppiare la capacità di trattamento da 50.000 t/a di rifiuto umido a 100.000 t/a, il nuovo impianto proposto dalla Soc. AMA S.p.a. avrebbe dovuto essere sottoposto ad altro distinto iter di approvazione iniziando dalla scelta di un diverso sito.

II. Error in iudicando in relazione ai punti 2) e 7) della sentenza per travisamento dei fatti e per carenza di istruttoria. Omessa pronuncia in merito agli eccepiti vizi di eccesso di potere nonché di irragionevolezza ed illegittimità degli atti adottati. Motivazione apparente .

Con un secondo motivo di appello, si contesta la sentenza del T.a.r. per il Lazio laddove sostiene – sin dal punto n. 2 - «che nel procedimento di adozione degli atti impugnati sono stati acquisiti i seguenti pareri: “- parere PA Lazio relativo alla Valutazione di impatto ambientale – nota protocollo n. 64587 del 21.9.2023 […] – parere PA Lazio relativo all’autorizzazione integrata ambientale – nota protocollo n. 64584 del 21.9.2023 […]”, con conseguente completezza dell’istruttoria procedimentale».

In realtà, con nota protocollo 64584 del 21/9/2023, (parere ARPA Lazio per il rilascio dell’AIA), sono emersi diversi pareri negativi.

III. Error in iudicando per omessa valutazione di elementi disponibili in atti nonché per carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti in relazione ai punti 5), 6), 8), 9), 10) e 11). Carenza di motivazione. Manifesta ingiustizia circa la dichiarazione di irricevibilità dei motivi aggiunti .

Con un terzo motivo di appello, si contesta il punto 5) della motivazione della sentenza di primo grado nella parte in cui si evidenzia: «che è stata predisposta la Relazione paesaggistica per l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica prevista dall’art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004 da parte della competente Soprintendenza Speciale Archeologica, Belle Arti e Paesaggio di Roma».

In realtà non è stato emesso alcun parere della Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e Paesaggio di Roma.

Parte appellante contesta, altresì, tutta una serie di elementi ostativi alla realizzazione dell’intervento.

4. La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Sindaco di Roma, nella qualità di Commissario Straordinario Giubileo 2025, la Città Metropolitana di Roma Capitale, Roma Capitale e Ama S.p.A. si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’appello e chiedendone il rigetto. E’ altresì intervenuto ad adiuvandum il Codacons.

5. All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. L’appello è in parte inammissibile e in parte infondato per le ragioni di seguito specificate.

In considerazione dell’esito dell’odierno appello, alla luce della ragione più liquida (cfr., Cons. Stato, Ad. plen., n. 5 del 2015), ritiene il Collegio di prescindere dall’eccezione di improcedibilità dell’appello sollevata da Ama s.p.a.

7. In via preliminare, rileva il Collegio che il principio di specificità dei motivi di appello sancito dall'art. 101, comma 1, del c.p.a. prescrive che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non potendo bastare la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo: ciò, perché il giudizio di appello innanzi al giudice amministrativo ha natura di revisio prioris instantiae (cfr., Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015), i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione. Pertanto, l'appello deve censurare le motivazioni della sentenza impugnata ed esporre le ragioni per cui questa sarebbe erronea e da riformare. Non è necessario che i motivi di gravame siano rubricati in modo puntuale, né espressi con formulazione giuridica assolutamente rigorosa, rilevando invece che essi siano esposti con specificità sufficiente a fornire almeno un principio di prova utile all'identificazione delle tesi sostenute a supporto della domanda finale.

8. Questa Sezione ha, peraltro, evidenziato che in appello “ sono inammissibili le censure riproposte ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a. attraverso un semplice richiamo agli atti di primo grado, senza che ne venga trascritto il testo in modo da poter individuare con certezza di quali censure effettivamente si tratti; siffatta modalità di esposizione dei motivi di ricorso, definita per relationem , per il rinvio ad altro documento allo scopo di integrazione delle ragioni di critica ai provvedimenti impugnati, si pone in contrasto con il principio di specificità dei motivi imposto dall'art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a . (cfr., Consiglio di Stato sez. IV, 25/07/2025, n. 6635).

9. Alla luce di tali coordinate ermeneutiche il primo motivo di appello deve essere dichiarato inammissibile, in quanto parte appellante si è limitato ad un mero rinvio agli atti di primo grado senza contestare nello specifico la sentenza del T.a.r.

9.1. In particolare, parte appellante, con il primo motivo di appello, contesta la sentenza di primo grado che non avrebbe correttamente motivato in ordine “ alle incidenze delle effettive, finali, dimensioni dell’impianto sui fattori ambientali e strutturali (escludenti e/o non escludenti) ” e avrebbe “ lasciato prive di puntuale riscontro le censure dallo stesso mosse circa: a) natura e biodiversità (pag. 5 atto introduttivo); b) impatto sulla Riserva Statale del Litorale Romano (pag. 6 atto introduttivo); c) impatto sulla salute pubblica (pag. 7 atto introduttivo); d) gestione dei rifiuti (pag. 9 atto introduttivo); e) qualità dell’aria (pag. 9 atto introduttivo); f) Criteri DN (Do No Significant Harm) 1- Localizzazione impianti (pag. 10 atto introduttivo); g) Criteri DN (Do No Significant Harm) 2 - Produzione di metano (pag. 11 atto introduttivo); h) Criteri DN (Do No Significant Harm) 3 -Valutazione sul rischio incidenti in impianto (pag. 12 atto introduttivo); i) Criteri DN (Do No Significant Harm) 4 – distanza legale dalle abitazioni (pag. 14 atto introduttivo); l) Vicinanza ad aree di pubblico interesse. Vicinanza al TMB di Malagrotta (pag. 14 atto introduttivo); m) l) Vicinanza ad aree di pubblico interesse. Vicinanza all’Az. Agr. Castel di DO (pag. 16 atto introduttivo); n) Vicinanza ad aree di pubblico interesse. Vicinanza a zona di interesse archeologico (pagg. 16 e 17 atto introduttivo) ”.

9.2. Nel caso di specie, parte appellante si è limitata ad una contestazione generica della sentenza di primo grado, richiamando, con un mero rinvio, le parti di interesse del ricorso di primo grado.

E’, dunque, evidente l’assenza di specificità dei motivi di appello in violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a., con conseguente inammissibilità del primo motivo di appello.

9.3. Peraltro, parte appellante si limita a riproporre, con un mero rinvio al ricorso di primo grado, questioni sulle quali il T.a.r. si è espressamente pronunciato, contestando, ad esempio, che il nuovo progetto avrebbe dovuto essere sottoposto ad un nuovo iter approvativo, circostanza che si è puntualmente verificata.

E’ infatti emerso che il nuovo PAUR adottato dal Commissario straordinario (e impugnato in primo grado) è stato richiesto da Ama s.p.a. proprio in ragione della modifica sostanziale dell’impianto precedentemente autorizzato con il PAUR emesso dalla Regione, come emerge dalla stessa ordinanza impugnata in primo grado dove, nelle premesse, dopo l’indicazione del precedente PAUR, si evidenzia che l’istanza presentata da AMA S.p.a., in data 30 settembre 2022, volta al rilascio del P.A.U.R. è stata presentata quale modifica sostanziale del progetto approvato con la citata determinazione n. G02429/2020.

Il nuovo PAUR è stato quindi adottato dal Commissario proprio in considerazione della modifica sostanziale rispetto al precedente progetto già autorizzato.

9.4. In relazione alle contestazioni riproposte con mero rinvio al ricorso di primo grado, parte appellante lamenta genericamente il difetto di istruttoria e la mancanza di puntuale riscontro del T.a.r. circa l’impatto del progetto con i fattori ambientali e strutturali, nonostante nella sentenza si legga che sono stati acquisiti diversi pareri attestanti la compatibilità ambientale del progetto ( “ - parere PA Lazio relativo alla Valutazione di impatto ambientale - nota protocollo n. 64587 del 21/09/2023, acquisita agli atti con protocollo n. RM2591 di pari data; - parere PA Lazio relativo all’autorizzazione integrata ambientale - nota protocollo n. 64584 del 21/09/2023, acquisita agli atti con protocollo RM2597 di pari data; - parere Roma Capitale - nota protocollo NA/21273 del 21 settembre 2023, acquisita agli atti con protocollo RM2604 del 22 settembre 2023; - parere Roma Capitale / Componente atmosfera – nota protocollo NA/21277 del 21 settembre 2023, acquisita agli atti con protocollo RM2621 del 22 settembre 2023 ” (punto 2 di pagg. 5 e 6 della sentenza impugnata).

9.5. Parte appellante, inoltre, specifica che la sentenza “ nulla dice circa:

a) il fatto che, come documentato, l’area Casal Selce da sempre ricade nell’Agro Romano occidentale della zona del Fosso della Quistione e della Tenuta di Massa Gallesina, lungo la via Aurelia e via di Casal Selce. Non risulta che tra gli estesissimi poteri derogatori attribuiti al Commissario straordinario compaia la facoltà di modificare i confini del PTPR. Ed infatti, di tale avvenimento, non vi è traccia tra gli atti pubblici disponibili;

b) il fatto che nessun potere derogatorio è stato conferito al Commissario straordinario sulla scorta del quale egli possa de plano ignorare il vincolo comunitario riferibile al divieto di costruzione a meno di 3 km da una zona identificata come “Natura 2000” .

Le affermazioni meramente assertive di parte appellante contrastano con la sentenza di primo grado in cui espressamente si dà conto che l’area individuata per l’impianto “ non interessa la porzione di territorio “Agro Romano occidentale zona del fosso della Quistione e Tenuta della Massa Gallesina lungo la via Aurelia e via di Casal Selce ”” e che “ il vigente PRG di Roma Capitale individua precipuamente la zona interessata come area con destinazione a “impianti tecnologici ”” (punto 3 di pag. 6 della sentenza impugnata).

Nonostante tale precisazione, parte appellante si limita genericamente ad evidenziare che “ come documentato ” il progetto, invece, ricadrebbe nella sopra citata area, senza, tuttavia, contestare in maniera convincente nello specifico la sentenza del T.a.r.

9.6. Al punto 4 di pag. 6 e 7, la sentenza impugnata chiarisce che “ la limitazione del potere di deroga del Commissario straordinario è comunque circoscritta alle disposizioni di rango primario di tale ultimo codice e non già anche ai suoi atti attuativi, ossia al PTPR e alle relative norme di attuazione ”.

Al punto 7 di pag. 7, il giudice di primo grado ha, peraltro, chiarito che “ nel Rapporto ambientale, infatti, al paragrafo 6.6 rubricato “TEMA AMBIENTALE: NATURA E BIODIVERSITÀ – PAR. 6.6.2. FOCUS SU VALUTAZIONE DI INCIDENZA, AI SENSI DELL’ART. 10 DEL D.LGS. 152/2006 E ART. 5 DEL DPR 357/1997”, è espressamente chiarito che: “Sulla base di quanto sopra esposto, in relazione al contesto ambientale di riferimento ed, in particolare, rispetto alle esigenze ecologiche di habitat e specie tutelate dalla “Direttiva Habitat” e agli obiettivi ed azioni previsti dal Piano, si può ritenere con ragionevole certezza che non sussistano incidenze dirette o indirette derivanti dalla sua attuazione sullo stato di conservazione dei siti Natura 2000” (p. 118/119 Rapporto ambientale VAS)”.

Dalla sentenza di primo grado emerge, quindi, che nessun contrasto sussiste in relazione al contesto ambientale di riferimento, né con la direttiva “Habitat”, anche perché “ all’interno dello Studio di impatto Ambientale è stato redatto un capitolo dedicato allo screening della Valutazione di incidenza (come previsto dalla Direttiva 92/43/CEE “Habitat”), proprio in ragione della vicinanza alla zona SIC IT6030025 Macchia Grande di Ponte Galeria ” (punto 6 di pag. 7 della sentenza impugnata), inoltre, gli enti competenti hanno accertato l’assenza di “ impatti negativi significativi sulla biodiversità (parere tecnico istruttorio VIA, allegato 1 all’Ordinanza n. 18/2023, pag. 38” (p. 118/119 Rapporto ambientale VAS) ” (punto 7 di pag. 7 della sentenza impugnata).

9.7. Precisa ancora il T.a.r. che l’” area individuata per la realizzazione dell’impianto ricade “in zona con presenza di fattori non già escludenti ma condizionanti ” (punto 8 di pagg. 7 e 8 della sentenza impugnata).

9.8. Ad ogni modo, il T.a.r. ha chiarito che i poteri derogatori del Commissario consentono di superare gli eventuali vincoli contenuti nei piani territoriali e nei provvedimenti regionali.

Inoltre, lo Studio previsionale di impatto atmosferico e olfattivo “ ha considerato sia le emissioni propriamente derivanti dall’esercizio dell’impianto e sia le emissioni derivanti dal traffico indotto ” rilevando “ la conformità ai valori limite stabiliti dalla normativa vigente (D.Lgs. n. 155/2010) ” (punto 9 di pag. 8 della sentenza impugnata).

9.9. Dal rapporto ambientale presupposto emerge, inoltre, che “ il conferimento dei rifiuti organici all’impianto riduce invero notevolmente le emissioni serra, limitando le emissioni da discarica ” (punto 10 di pag. 8 della sentenza impugnata);

9.10. In relazione al rischio idrogeologico, come dimostrato dallo Studio idrogeologico “ non risulta che l’area interessata ricada all’interno di alcuna fascia fluviale, né tantomeno in zone di rischio idraulico ” (punto 11 di pag. 8 e 9 della sentenza impugnata).

9.11. Dalle Norme Tecniche di attuazione del PRG “ si evince che le aree, come quella in questione, individuata nel “Sistema dei Servizi e delle infrastrutture – Infrastrutture Tecnologiche” sono destinate ad ospitare impianti e attrezzature funzionali all’erogazione di pubblici servizi, quali appunto impianti per la gestione rifiuti ” (punto 12 di pag. 9 della sentenza impugnata).

9.12. Quanto al rischio archeologico, infine, “ stante la presenza di un limitrofo asse viario antico, la questione è stata in realtà oggetto di specifica e approfondita valutazione ”, come emerge dal parere tecnico favorevole della Soprintendenza (punto 13 di pag. 9 della sentenza impugnata).

Tali puntuali osservazioni del T.a.r. non sono state specificamente contrastate da parte appellante, che si è semplicemente limitata, con un mero rinvio, a richiamare le argomentazioni dedotte nel ricorso di primo grado.

Ne consegue l’inammissibilità del primo motivo di appello.

10. Con il secondo motivo di appello, parte appellante contesta che dalla sola lettura dei documenti di PA Lazio richiamati nel P.A.U.R. è evincibile come in nessun caso sia stato espresso parere favorevole alla costruzione dell’impianto, contrariamente a quanto ha affermato il T.a.r.

Tale motivo di appello è infondato, perché la sentenza impugnata ha richiamato i suddetti pareri non come presupposti ineludibili e necessari per il rilascio del P.A.U.R., ma al fine di descrivere l’ iter autorizzativo e per dimostrare la completezza dell’istruttoria procedimentale (punto 2 di pag. 6 della sentenza impugnata); inoltre, nei contestati pareri, PA si rimette all’Autorità competente, “ per le valutazioni e decisioni di competenza ” (pag. 43 del doc. 20 di primo grado del Commissario). Il procedimento è, quindi, proseguito ed è poi culminato nell’ordinanza impugnata, in cui si dà espressamente conto del parere dell’ARPA a pag. 6 e si evidenzia che sono stati acquisiti ulteriori documenti, integrazioni e approfondimenti forniti dal proponente, ai sensi del comma 3 e del comma 5 dell’art. 27 - bis del decreto legislativo n. 152/2006, costituenti parte integrante e sostanziale della documentazione progettuale.

Nel corso, quindi, della conferenza di servizi sono state acquisite integrazioni volte a perfezionare il progetto, presentate anche dopo le osservazioni pervenute nel corso dell’istruttoria alla quale ha partecipato la stessa ARPA Lazio che non ha svolto osservazioni dopo le predette integrazioni.

10.1. L’appellante fa poi riferimento a due pareri di Roma Capitale: “protocollo NA 21273 del 21/9/2023” e “protocollo NA 21277 del 21/99/2023” che avrebbero previsto prescrizioni non rispettate.

Tale motivo di appello, oltre ad essere inammissibile, perché contiene censure svolte per la prima volta in appello, è, comunque, infondato.

I pareri citati, infatti, rappresentano pareri favorevoli alla realizzazione dell’intervento anche se dettano prescrizioni che, però, devono attuarsi “ prima della fase di progettazione esecutiva ”, come emerge dallo stesso atto di appello (pag. 15 dell’appello).

Si tratta, quindi, di prescrizioni, come ammette lo stesso appellante, che riguardano una fase successiva, quella che precede la “progettazione esecutiva” che non attengono al PAUR, ma ad aspetti esecutivi relativi a un momento successivo a quest’ultimo.

11. Con il terzo motivo di appello, parte appellante ritiene che sia illogica ed ingiusta, nonché corredata da una motivazione solo apparente, la sentenza del T.A.R. Lazio, nei seguenti punti e per le spiegate ragioni:

- sul punto 5) perché il T.a.r. afferma che è stata predisposta la Relazione paesaggistica per l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica prevista dall’art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004 da parte della competente Soprintendenza Speciale Archeologica, Belle Arti e Paesaggio di Roma ». Secondo parte appellante l’assoluta non veridicità di quanto affermato risiederebbe nel fatto che, sebbene costantemente richiesta, agli organi giudiziali ed a quelli amministrativi preposti, non risulta alcun parere della soprintendenza speciale archeologia, belle arti e Paesaggio di Roma.

Parte appellante, tuttavia, confonde la predisposizione di una relazione paesaggistica, effettivamente avvenuta, con l’effettiva emanazione del parere della Soprintendenza, a cui il T.a.r. non fa alcun cenno.

11.1 Sul punto 6 della sentenza, parte appellante contesta che vi è “ carenza di istruttoria in ragione del fatto che la valutazione di incidenza prende in esame soltanto animali terrestri, trascurando, come visto, la grande varietà di volatili presenti in situ ”.

Tale motivo di appello è tuttavia inammissibile, perché formulato per la prima volta in appello, e perché, comunque, genericamente formulato.

11.2. Altrettanto generica è la contestazione relativa al punto 8 della sentenza impugnata, in cui parte appellante contesta “ l’omessa valutazione dei documenti offerti in comunicazione ” dai quali emergerebbe “ tra i FATTORI ESCLUDENTI, la presenza di edifici sensibili quali scuole, ospedali, centri turistici, impianti sportivi a distanza minima. Aree di espansione residenziale distanza pari o inferiore a 1000 metri > Residenza Aurelia a meno di 1.000 mt ” (pag. 16 dell’appello).

Ancora una volta parte appellante si limita a meri rinvii e richiami di documenti che, tuttavia, non indica con precisione, con il risultato che non contesta nello specifico e puntualmente la sentenza impugnata.

11.3. In ogni caso, come già evidenziato, il Commissario straordinario è dotato dei poteri per derogare a leggi e piani territoriali, ai sensi del citato art. 13, comma 2, del d.l. n. 50 del 2022, che, consente al Commissario straordinario di provvedere con ordinanza, sentita la regione Lazio, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto, tra le altre, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

11.4. Ne consegue, dunque, che il Commissario Straordinario è dotato di un potere di deroga di ogni disposizione di legge (con le esclusioni viste) e certamente anche dei piani territoriali e degli atti attuativi del Codice dei beni culturali, tra cui il PTPR Lazio del 2021 e la citata delibera regionale (n. 649/2014) che, nel caso di specie, come visto, ha imposto il vincolo in questione.

11.5. Questa Sezione, peraltro, ha già evidenziato, in relazione ad un caso simile a quello oggetto del presente giudizio (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 9 febbraio 2024, n. 1349), che il limite al potere di deroga va interpretato dando rilievo preminente al prioritario criterio di interpretazione letterale previsto dall’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, da completare, in via sussidiaria, con quello teleologico, nonché con quello logico della interpretazione utile.

Il richiamo del d. lgs. n. 42 del 2004 opera, infatti, dal punto di vista letterale, con riferimento alle sole “disposizioni” del Codice dei beni culturali e del paesaggio e quindi solo a quelle aventi portata direttamente vincolistica, con esclusione quindi delle prescrizioni dei piani paesaggistici che non siano direttamente riconducibili al sistema del Codice stesso.

Ciò non significa svuotare di significato il limite al potere di deroga in materia di tutela del paesaggio bensì circoscriverne la portata alle sole previsioni di vincolo direttamente riconducibili alla legge e, segnatamente, a quelle in materia di tutela dei beni culturali, come identificati dall’art. 134 del d. lgs. n. 42 del 2004 e censiti dal piano paesaggistico ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. b), c), d), ma con esclusione, ad esempio, delle ulteriori prescrizioni di tutela che i piani paesaggistici possono introdurre ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera e).

Diversamente il legislatore avrebbe fatto un riferimento diretto alla salvezza anche delle previsioni dei piani paesaggistici tout court .

Il mancato richiamo alla salvezza delle previsioni dei piani paesaggistici nella loro interezza si spiega anche in chiave di interpretazione teleologica e logica, al fine di non rendere la previsione del potere commissariale di deroga sostanzialmente inutile, data l’ampiezza del sistema dei vincoli paesaggistici di regola previsti dalla pianificazione paesaggistica regionale, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettere e), g), h), i), in via ulteriore rispetto alla inderogabile tipizzazione legale dell’art. 134.

Il riferimento alle “disposizioni” del Codice dei beni culturali deve, in definitiva, essere interpretata in senso letterale, al fine di vincolare l’operato del Commissario alle sole misure di tutela individuate direttamente dalla legge o sulla base di norme di legge specifiche, con esclusione quindi di quelle integrative regionali, ulteriori rispetto alla tipizzazione della nozione legale di bene culturale di cui al menzionato art. 134.

Tale pronuncia, anche se si riferisce ad un tipo specifico di vincoli, delinea un principio applicabile anche alla presente fattispecie ovvero che il potere di deroga del Commissario incontra un limite solo nelle specifiche norme contenute nel Codice dei beni culturali che, peraltro, vanno interpretate in senso letterale e restrittivo.

11.6. Con riferimento al punto 9 della sentenza impugnata, l’appellante sostiene che “ non corrisponda al vero il fatto che lo studio previsionale di impatto ambientale atmosferico e olfattivo sia stato approvato” in quanto “con l’analisi del Parere di Roma Capitale sulla Componente atmosfera (protocollo NA 21277 del 21/9/2023) erano state previste n. 6 distinte prescrizioni da attuarsi prima della fase di progettazione esecutiva” le quali non sarebbero state “mai soddisfatte” (pagg. 16 e 17 dell’appello).

Sul punto si rinvia a quanto già evidenziato al punto 10.1 della presente sentenza, in cui già si è evidenziato che le prescrizioni relative alla “progettazione esecutiva” non attengono al PAUR, ma ad aspetti esecutivi relativi a un momento successivo a quest’ultimo.

11.7. Sul punto 10 della sentenza impugnata, l’appellante contesta la motivazione del TAR sostenendo che “ nessuna delle prescrizioni di PA Lazio è stata soddisfatta ” (pag. 17 dell’appello).

Anche su tale aspetto si rinvia al punto 10.1. della presente sentenza.

11.8. Infine, per quanto riguarda il punto 11 della sentenza impugnata, l’appellante censura “ la manifesta contraddittorietà della motivazione ” della sentenza impugnata e la “ carenza di attività istruttoria ” in quanto “ il rischio idrogeologico non è stato valutato in quanto mancanti le caratterizzazioni del suolo e sottosuolo, come invero richiesto sia da ARPA Lazio sia dallo stesso Comune di Roma ”.

Tali censure, oltre ad essere ancora una volta genericamente formulate, sono infondate, perché il rischio idrogeologico è stato oggetto di specifica analisi che emerge dallo studio di impatto ambientale (doc. 5 della Presidenza del Consiglio dei ministri), non considerato dall’appellante.

Lo studio chiarisce anzitutto che “ In base alle informazioni disponibili non risulta che l’area di ubicazione del progetto è interessata dal vincolo idrogeologico ” (pag. 80 dello studio citato).

12. Parte appellante contesta, altresì, la declaratoria di irricevibilità dei motivi aggiunti in quanto è “ stato proprio il T.A.R. Lazio, per la prima volta con sentenza n. 3026 del 14.2.2024, a stabilire il […] nuovo principio di diritto secondo il quale incombe in capo alla parte ricorrente l’onere di allegare e provare in giudizio (il vizio di eccesso di potere, ossia) che la scelta di un’altra specifica area avrebbe avuto un impatto minore” e pertanto tale principio sarebbe “stato possibile apprenderlo (rispettandolo!) solo con la conoscibilità della sentenza del 14.2.2024, e, quindi, quasi tre mesi dopo la proposizione del ricorso da parte degli odierni ricorrenti ” (pag. 17 dell’appello).

Anche tale motivo di appello è infondato.

Il T.a.r., nel dichiarare irricevibile il ricorso per motivi aggiunti, ha, infatti, chiarito che “ la visura catastale, su cui si fonda il nuovo motivo di gravame, poteva (e quindi doveva) essere effettuata già in sede di ricorso introduttivo ” (pag. 10 della sentenza impugnata).

Peraltro, il T.a.r. cita correttamente un orientamento consolidato, anche di questa Sezione, secondo cui “ non essendo ammissibili motivi o profili di gravame che “si risolvano in una mera riproposizione dell'originaria impugnazione, arricchita da ulteriori doglianze, allo scopo introdurre motivi "dimenticati" nel ricorso introduttivo, e così dilatare il thema decidendum in violazione del termine decadenziale previsto dall'art. 29 cod. proc. amm.; non siano giustificati da una nuova produzione documentale in causa, né dalla tardiva conoscenza di vizi del provvedimento che non sia stato possibile al ricorrente acquisire con la normale diligenza al momento dell'atto introduttivo; non siano finalizzati a impugnare i medesimi atti già gravati col mezzo introduttivo per profili emersi solo a seguito della conoscenza di circostanze ab origine ignote per causa non imputabile alla parte ricorrente ” ( ex multis cfr. Cons. Stato IV, n. 481 del 2017).

Inoltre, come correttamente evidenziato da Ama s.p.a., l’appellante non ha riproposto le censure svolte con i motivi aggiunti e pertanto queste non sono state devolute al giudice di secondo grado, il quale quindi non potrebbe pronunciarsi sulle stesse anche nel caso in cui i motivi aggiunti di prime cure dovessero essere ritenuti tempestivi.

Ne consegue che, comunque, va confermata la declaratoria di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti.

13. In ogni caso, con riferimento ai motivi aggiunti, la sentenza impugnata contiene un accertamento di merito non censurato dall’appellante. Il T.a.r. ha infatti rilevato che “ nel merito, […] parte ricorrente allega un elenco di siti asseritamente alternativi senza però indicare e provare, o fornire più puntuale indicazione, di quelli che potrebbero considerarsi astrattamente idonei sul piano tecnico ” (pag. 10 della sentenza impugnata). Tale accertamento, non impugnato, come puntualmente evidenzia Ama s.p.a., è, pertanto, da ritenersi definitivo.

L’appello in parte qua è, pertanto, in parte inammissibile e in parte infondato.

14. Parte appellante, con memoria depositata in data 28 gennaio 2025, ha chiesto di rinviare alla Corte di giustizia UE le seguenti questioni pregiudiziali:

“ Dica la Corte di Giustizia dell’UE :

- se gli articoli 4, 5 e 14 del Regolamento UE 2024/1991 debbano essere interpretati nel senso che ostano alla realizzazione di un progetto, quale il biodigestore di Casal Selce, in un'area sottoposta a vincoli paesaggistici e ambientali, senza che siano state previamente adottate e attuate misure di ripristino e compensazione degli habitat naturali e della biodiversità potenzialmente compromessi, nonché senza un’adeguata valutazione del rispetto degli obiettivi di ripristino stabiliti a livello europeo ;

- se il considerando 68 del Regolamento (UE) 2024/1991 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 24 giugno 2024 sul ripristino della natura, nella parte in cui impone agli Stati membri di assegnare priorità alle superfici artificiali ed edificate per collocarvi i siti di smaltimento dei rifiuti, osti alla localizzazione in aree destinate all’agricoltura di impianti di biodigestione per il trattamento di rifiuti organici e conservazione del gas metano prodotto ;

- se il Regolamento delegato (UE) 2023/2486 della Commissione, del 27 giugno 2023 che integra il regolamento (UE) 2020/852 e stabilisce il quadro generale per determinare se un’attività economica possa considerarsi ecosostenibile, nella parte in cui vieta le nuove costruzioni realizzate su terreni coltivati e seminativi con un livello da moderato ad elevato di fertilità del suolo e biodiversità sotterranea, osti alla localizzazione in aree destinate all’agricoltura di impianti di biodigestione per il trattamento di rifiuti organici e conservazione del gas metano prodotto .

14.1. Ritiene il Collegio che tali questioni siano in parte inammissibili e in parte infondate.

Presupposto fondamentale per sollevare la questione pregiudiziale è che sussista un possibile contrasto tra la norma interna e il diritto UE.

Nel caso di specie, viene, invece, dedotto un contratto tra la realizzazione del progetto con il diritto UE, senza che siano indicate le norme nazionali di riferimento che si porrebbero in contrasto con il diritto UE.

Ne consegue che dalla dedotta questione pregiudiziale in realtà si contesta, ma in maniera tardiva, il carattere anticomunitario dei provvedimenti impugnati, senza che, però, tale contrasto sia stato dedotto nei termini decadenziali con l’impugnazione dei provvedimenti medesimi in primo grado.

Va, infatti, tenuto distinto il potere del giudice a quo di sollevare di ufficio la questione pregiudiziale, dalla necessità per la parte interessata di stigmatizzare il provvedimento, sotto tutti i profili, anche quelli di contrasto con il diritto UE, entro i termini decadenziali.

Nel caso di specie, parte appellante non ha evidenziato alcun profilo di contrasto dei provvedimenti impugnati con il diritto UE, limitandosi, peraltro, in un primo momento solo oralmente durante la pubblica udienza nell’odierno giudizio di appello, a sollevare la sopra citata questione pregiudiziale.

Non sussistono, dunque, i presupposti per sollevare la questione pregiudiziale, non emergendo norme interne che sarebbero in contrasto con il diritto UE, ma stigmatizzandosi solo provvedimenti amministrativi anticomunitari i cui vizi non sono stati contestati tempestivamente.

Questo giudice non avrebbe, quindi, in ogni caso il potere di annullare i provvedimenti amministrativi anticomunitari.

14.2. Questa Sezione ha, peraltro, già evidenziato che i giudici amministrativi non sono “ tenuti a sottoporre una questione di interpretazione del diritto dell’Unione sollevata dinanzi ad essi se questa non è rilevante, vale a dire nel caso in cui la sua soluzione, qualunque essa sia, non possa in alcun modo influire sull’esito della controversia (Cons. Stato, Sez. VI, 26 aprile 2024, n. 3790, sentenze del 6 ottobre 1982, Cilfit e a., 283/81, EU:C:1982:335, punto 10; del 18 luglio 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C-136/12, EU:C:2013:489, punto 26, nonché del 15 marzo 2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, punto 43).

14.3. L’irrilevanza delle questioni, in particolare delle prime due, emerge anche dal fatto che il provvedimento impugnato risale al 29 settembre 2023 e pertanto, per il principio del tempus regit actum , lo stesso non poteva tener conto del successivo Regolamento (UE) 2024/1991 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 24 giugno 2024 oggetto dei primi due quesiti.

14.4. In ogni caso il citato Regolamento pone solo obiettivi per il “ripristino della natura” e, quindi, nessun contrasto si pone tra quest’ultimo e il P.A.U.R. impugnato. Inoltre, la questione pregiudiziale è stata posta in maniera generica in quanto è stato solo dedotto che l’impianto potrebbe realizzare “una potenziale compromissione” degli habitat naturali, senza che sia stata fornita alcuna prova in merito.

14.5. In relazione al secondo quesito, inoltre, il Considerando n. 68 pone un criterio di mera preferenza per la costruzione di impianti in aree artificiali ed edificate che non può considerarsi ostativo al rilascio del P.A.U.R.

14.6. Riguardo poi al terzo quesito, in relazione alla violazione del Regolamento delegato (UE) 2023/2486 della Commissione, del 27 giugno 2023, questa Sezione rileva che il quesito è genericamente formulato, perché non vengono indicate le disposizioni del regolamento che sarebbero violate dall’impianto autorizzato nel caso di specie.

Peraltro, l’unico punto del regolamento che fa riferimento a “ terreni coltivati e seminativi con un livello da moderato ad elevato di fertilità del suolo e biodiversità sotterranea ” è il punto 6 del paragrafo 3 dell’allegato II del regolamento in questione, il quale riguarda tuttavia l’“ Edilizia e attività immobiliari ”, mentre al trattamento rifiuti è dedicato il paragrafo 2.5, rubricato “ Recupero dei rifiuti organici mediante digestione anaerobica o compostaggio ” ossia il medesimo impianto oggetto della procedura di cui è causa, in relazione al quale non vengono richiamati i limiti indicati nel quesito in esame.

Parte appellante, inoltre, non ha provato che l’impianto deve essere costruito su “ terreni coltivati e seminativi con un livello da moderato ad elevato di fertilità del suolo e biodiversità sotterranea ”.

Non sussistono, dunque, i presupposti per sollevare la questione pregiudiziale.

La complessità del presente giudizio, unitamente alle ragioni che hanno condotto alla presente decisione, giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge ai sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA MB, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

CA Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

AU SE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU SE	CA MB

IL SEGRETARIO