Pubblicato il 26/08/2025

N. 07111/2025REG.PROV.COLL.

N. 06440/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 6440 del 2023, proposto dalla Casa di Cura Villa RI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Clizia Calamita Di Tria, Domenico Menorello e Giorgio Fraccastoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione del Veneto, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Chiara Drago, Giacomo Quarneti e Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Casa di Cura Abano Terme Polispecialistica e Termale s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione terza, n. 312 del 7 marzo 2023, resa tra le parti, concernente i tetti di spesa per il triennio 2021-2023 per l'assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale erogata nei confronti dei cittadini residenti nel Veneto e in altre Regioni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione del Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Casa di cura Villa RI di Padova (di seguito Casa di cura) ha impugnato dinanzi al Tar di Venezia la deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 925 del 5 luglio 2021 avente ad oggetto i criteri e la determinazione dei tetti di spesa per il triennio 2021-2023 per l’assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale erogata nei confronti dei cittadini sia residenti nel Veneto che non residenti nella Regione.

1.1. In particolare, la suddetta delibera è stata impugnata in quanto, pur confermando gli obiettivi in precedenza indicati sul potenziamento dell’ortopedia a livello regionale dalle delibere della Giunta regionale n. 22 e 614 del 2019, avrebbe omesso di considerare l’avvenuta riconversione ed estensione dell’accreditamento di posti letto nella medesima branca alla ricorrente, assegnando un tetto di spesa pari ad euro 6.157.800 per le annualità 2021-2022-2023 senza considerare che le risorse finanziarie necessarie all’attivazione e al mantenimento dei soli 20 posti letto relativi all’area di chirurgia ortopedica, calcolate in base ai DRG (Diagnosis Related Groups) medi per tale area e con un tasso di occupazione del 90% dei posti letto, sarebbero stati pari ad euro 12.519.956.

1.2. In sostanza, la Casa di cura, in quanto struttura accreditata integrativa della rete ospedaliera regionale, con l’intervenuto incremento dei posti letto complessivi da 117 (in precedenza assegnati) a n. 137, avrebbe avuto un tetto massimo di poco superiore a quello a suo tempo definito a fronte, però, di un diverso e più oneroso assetto organizzativo.

2. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, ritenendo giustificato il tetto di spesa assegnato alla luce della necessità di contenere la spesa in coerenza con le risorse regionali disponibili.

2.1. Secondo lo stesso Tribunale, la Regione avrebbe provveduto legittimamente ad un modesto incremento di spesa, pur non avendo un obbligo di adeguamento del tetto. D’altra parte, non vi sarebbe stato un problema di affidamento della struttura ricorrente, tenuto conto anche dell’espressa adesione della stessa al principio del limite dell’erogazione dei servizi nel rispetto dei tetti di spesa contenuto nell’accordo contrattuale a suo tempo sottoscritto con la Usl 6 Euganea.

2.2. In ordine a quest’ultimo profilo, il Tar ha poi rilevato che la riserva della ricorrente inserita nell’allegato A dell’accordo relativamente al non pregiudizio di quanto concordato rispetto al ricorso contro i tetti di spesa 2021-2023 poteva ritenersi come una clausola non apposta e come tate inidonea a impedire la formazione dell'accordo .

2.3. In ogni caso, la determina impugnata aveva affermato che: “Per la determinazione dei tetti di spesa si è ritenuto opportuno prendere in considerazione i dati di attività relativi all’anno 2019 in quanto, come ben noto, l’anno 2020 è stato caratterizzato dell’emergenza pandemica causata dal Covid-19. Tale scelta è stata ampiamente condivisa dalle Associazioni di categoria OP ed AR con le quali gli stessi dati sono stati oggetto di positivo riscontro ”, mentre la ricorrente non aveva fornito elementi circa l’effetto del potenziamento dei posti letto sui costi della sua organizzazione.

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la Casa di cura Villa RI sulla base dei profili di gravame, di seguito sinteticamente indicati, contenuti in unico ed articolato motivo di censura:

i) in attuazione del Piano socio-sanitario della Regione Veneto per il quinquennio 2019-2023 (legge regionale n. 48 del 2018) e delle determine successive (delibera di Giunta n. 22 e 614 del 2019) la struttura ricorrente è stata soggetta ad un profondo mutamento del suo assetto organizzativo con consistente aumento dei posti letto accreditati in particolare nell’area della chirurgia ortopedica. Tuttavia, la delibera impugnata si sarebbe posta in evidente contraddizione con la normativa nazionale e regionale, nonché con gli atti di attuazione regionali del suddetto Piano. In altri termini, la questione posta in primo grado dalla ricorrente non sarebbe stata quella di pretendere un superamento dei tetti di spesa, ma di rilevare la contraddittorietà della scelta regionale rispetto alla programmazione sanitaria mediante l’assegnazione di budget inferiori rispetto a quelli oggettivamente necessari;

ii) la rimborsabilità delle prestazioni richiesta non avrebbe potuto essere impedita dai limiti contenuti nell’accordo contrattuale stipulato con la Usl 6 Euganea. Dalla lettura complessiva dello stesso accordo si sarebbe potuto evincere come il tetto di spesa avrebbe dovuto tener conto del numero dei letti previsti dalla dotazione ospedaliera in coerenza con le esigenze poste dalla programmazione regionale;

iii) la clausola di riserva apposta all’accordo sarebbe stata ammissibile in quanto tesa a limitare solo l’acquiescenza rispetto alle ragioni dedotte in sede contenziosa.

4. La Regione Veneto si è costituita in giudizio il 5 settembre 2023, chiedendo il rigetto dell’appello.

5. Il 5 dicembre 2024 parte appellante ha depositato una nota con la quale ha confermato di avere interesse alla definizione del ricorso.

6. La Regione e la ricorrente hanno depositato ulteriori memorie rispettivamente il 2 e il 5 maggio 2025 e repliche il 12 e il 15 maggio 2025.

7. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 5 giugno 2025.

8. L’appello non è fondato.

9. Parte ricorrente sostiene, innanzitutto, che la delibera impugnata si sarebbe posta in contrasto con la normativa di settore, sia a livello statale che regionale, nonché con gli atti regionali a questa precedenti (tra cui, in particolar modo, il Piano socio-sanitario regionale di cui alla legge regionale n. 48 del 2018, le delibere 22 del 2019 e 614 del 2019, quest’ultima di approvazione della specifica dotazione ospedaliera).

9.1. La tesi non è fondata. Premesso che nel settore della sanità rilevano, insieme al prevalente interesse pubblico e collettivo alla tutela della salute dei cittadini, gli ulteriori obiettivi connessi in particolare al mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario e che l’osservanza dei tetti di spesa rappresenta un vincolo ineludibile per le strutture accreditate, con il provvedimento impugnato è stato sostanzialmente confermato (con un leggero aumento) il tetto di spesa precedentemente attribuito alla ricorrente con per il triennio 2017-2019.

9.2. Il legittimo affidamento nel riconoscimento di un tetto di spesa differente, della cui lesione si lamenta l’appellante, non può dunque trovare giustificazione in un precedente provvedimento di definizione del budget . Né possono essere invocati i provvedimenti con i quali la Regione ha approvato le schede di dotazione ospedaliera, poi confermate con il rinnovo ed estensione dell’accreditamento disposto in ragione dei nuovi posti letto accreditati. Dalle schede di dotazione ospedaliera e dai provvedimenti di accreditamento intervenuti non può derivare una remunerazione automatica, peraltro secondo costi autonomamente determinati sui DRG medi dei posti letto autorizzati. Sul punto va, infatti, richiamato l’art. 8- quater , comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992 che dispone “ La qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies ”. La vigente normativa statale, a cui si affianca la relativa disciplina regionale, prevede quindi che i rapporti tra il servizio sanitario nazionale e le strutture private accreditate siano regolati da una fase, programmatica ed unilaterale, affidata alla Regione e da una fase contrattuale con le singole strutture, affidata alla Regione ed alle Asl. Il contratto costituisce, in sostanza, il perimetro delle prestazioni erogabili, nel senso che non sono rimborsabili quelle fornite ma non coperte sia nella tipologia riconosciuta sia nel quantum finanziario stabilito .

9.3. Nel caso di specie, la Casa di cura ha proceduto a stipulare con l’Usl 6 Euganea il suddetto accordo contrattuale sulla base dello schema tipo adottato con D.G.R. n. 2170 del 29 dicembre 2017. Tale accordo all’art. 1 prevedeva che l’erogatore privato accreditato erogasse “ per conto e con oneri a carico del servizio sanitario regionale, le prestazioni sanitarie (…) nel rispetto dei tetti di spesa e di attività stabiliti dalla Giunta Regionale con DGR n. 925/2021 ”, con il conseguente evidente impegno a rispettare i tetti di spesa assegnati con la delibera impugnata.

9.4. Quanto alla riserva introdotta dall’appellante nell’allegato A all’accordo “ il presente accordo non pregiudica in alcun modo né influisce sul giudizio instaurato davanti al TAR Veneto dalla Casa di Cura Villa RI S.p.A. avverso la deliberazione della Giunta Regionale del Veneto n. 925 del 5 luglio 2021, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 94 del 16 luglio 2021, avente ad oggetto i criteri e la determinazione dei tetti di spesa per il triennio 2021-2023 per l’assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale (R.G. 1117/2021), né costituisce in alcun modo acquiescenza nei confronti della delibera medesima ”, la stessa deve ritenersi non rilevante, tenuto conto che tale clausola, non essendo contemplata dal modello di riferimento, deve intendersi come non apposta e, dunque, come tale, non idonea a impedire la formazione dell’accordo (in questo senso cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Sez. III: n. 321 del 18 gennaio 2018; 5 dicembre 2019 n. 8318).

9.5. D’altra parte, anche sotto il profilo delle motivazioni della determina impugnata, va evidenziato, come indicato nell’atto, che la Regione Veneto ha dovuto rispettare il vincolo disposto dall’art. 45, comma 1- ter , del d.l. n. 124 del 2019, il quale ha stabilito che a decorrere dall’anno 2020 il limite di spesa indicato dall’art. 15, comma 14 primo periodo, del d.l. n. 95 del 2012, fosse rideterminato nel valore della spesa consuntivata nell’anno 2011 (limite riferito agli importi relativi alle prestazioni di ricovero e di specialistica ambulatoriale erogate dalle strutture ospedaliere private accreditate e dalle strutture esclusivamente ambulatoriali ai cittadini residenti e non residenti nella Regione Veneto).

9.6. La Regione ha inoltre evidenziato che la determinazione dei tetti di spesa è stata definita tenendo conto dei dati di attività relativi all’anno 2019 in quanto l’anno 2020 è stato poi caratterizzato dell’emergenza pandemica causata dal Covid-19 (scelta quest’ultima ampiamente condivisa dalle Associazioni di categoria OP ed AR).

10. Relativamente all’impatto della determina impugnata sull’organizzazione della struttura appellante, va, infine, condiviso quanto rilevato dal Tar. La stessa infatti non ha fornito evidenti elementi da cui poter desumere un effettivo danno direttamente conseguente dalla determinazione del nuovo tetto di spesa (anzi come indicato nella sentenza impugnata dalla documentazione regionale emerge che tra il precedente provvedimento di adeguamento delle schede di dotazione ospedaliera e quello approvato con la DGR n. 614 del 2019 la variazione fosse stata minima).

11. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

12. Sussistono giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola D'Angelo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO