Pubblicato il 24/12/2025

N. 10301/2025REG.PROV.COLL.

N. 08334/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8334 del 2022, proposto da
NN De ME, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Ciufo e Giuseppe Gallinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Formia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sabrina Agresti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 246/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Formia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 1° ottobre 2025 il Cons. DA PO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso in appello notificato in data 11/10/2022 e depositato in data 3/11/2022, la sig.ra NN De ME ha impugnato la sentenza n. 246/2022 depositata in data 28/03/2022 con cui il Tar Lazio – Sezione staccata di Latina ha rigettato il ricorso proposto per l’annullamento dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Formia - VI Settore Tecnico - S.U.E. n. 371 del 3/10/2018, notificata il 5/10/2018, recante ordine di demolizione di opere realizzate in assenza di titolo abilitativo edilizio.

Il provvedimento impugnato aveva assunto a proprio presupposto il verbale di sopralluogo dell’Ufficio Vigilanza prot. n. 28686 del 14/06/2018 da cui si evinceva che in località Limiti, Via Filetto, sul mappale identificato dal foglio MAR 2, p.lla 426 insisteva un “ manufatto a destinazione residenziale a sagoma parallelepipeda irregolare di ingombro massimo di ml 9,50 per ml 5,90 sviluppato su un unico livello fuori terra, con struttura in muratura portante e copertura a due falde in latero cemento e sovrastante manto di tegole. Lo stesso sviluppa una superficie lorda pari a di circa mq 45,50 ed una superficie utile pari a circa mq 37,00 con altezza interna pari a ml 3,75. L’altezza al colmo è pari a circa ml 4,25, quella alla gronda pari a circa ml 3,75; a maggiore altezza rispetto a quella interna sviluppa un volume sottotetto, costituente volume tecnico.

La volumetria vpp è pari a circa mc 182,00. Addossato sul prospetto ovest e presente un portico di superficie di circa mq 25,50 la cui copertura costituisce un corpo unico con quella del manufatto principale (altezza massima c.ca ml 3,75, minima c.ca 2,55). […] Sono presenti altresì: - un ulteriore piccolo manufatto destinato a deposito attrezzi, con struttura in muratura e copertura con solaio in laterocemento, avente dimensioni in pianta di ml 3,0 per ml 1,40, ed un’altezza esterna pari a ml 2,50, sviluppante una superficie utile pari a circa mq 3,00, lorda pari a mq 4,20 ed un volume vpp pari a mc 10,50; - un box prefabbricato in pannelli in lamiera grecata a deposito attrezzi, avente dimensioni in pianta di ml 3,50 per ml 2,50, ed un’altezza esterna media pari a ml 2,15, sviluppante una superficie lorda pari a circa mq 8,75, ed un volume vpp pari a mc 18,80; - un manufatto con struttura precaria in legname e lamierati, di scarsa rilevanza edilizia, destinato al deposito legna da ardere, chiuso su tre lati, avente dimensioni in pianta di ml 4,00 per ml 2,00, ed un’altezza pari a ml 2,00, sviluppante una superficie lorda pari a circa mq 8,00; ”.

Con riferimento a tutte tali opere venivano eseguite verifiche che escludevano la sussistenza di titoli edilizi.

In relazione alla datazione degli immobili, si faceva riferimento alla tavola aerofotogrammetrica comunale, in scala 1/5000, prodotta dal Gruppo Aerofotoconsult di Roma, il cui rilievo era datato 21/02/1998.

Con nota prot. n. 30453 del 25/06/2018 veniva trasmessa all’interessata la comunicazione di avvio del procedimento senza che prevenisse alcuna controdeduzione.

Gli immobili ricadevano in zona agricola silvopastorale di PRG, sottoposta a tutela paesaggistica ai sensi dell’art. 142 comma 1 lett.re f) e g) del D.lgs. n. 42/04.

Poste tali premesse, veniva ingiunta la demolizione delle opere realizzate in assenza di titoli abilitativi edilizi.

Successivamente alla ricezione, in data 5/10/2018, dell’ordine di demolizione, l’interessata ha inoltrato in data 19/11/2018 la domanda intesa ad ottenere la sanatoria ex art. 36 D.P.R. n. 380/2001 dei manufatti abusivi.

Il Comune di Formia, con nota n. 58286 del 13/12/2018 ha comunicato ex art. 10 bis della legge n. 241/1990 i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, osservando altresì che l’eventuale rilascio dei nulla osta da parte degli enti competenti alla tutela dei vincoli insistenti sull’area interessata non avrebbe comunque influito sulla conclusione del procedimento instaurato a fini prettamente urbanistico/edilizi.

Con provvedimento prot.10/19-RIG del 7/02/2019 è stata, dunque, rigettata l’istanza di sanatoria non sussistendo la doppia conformità degli interventi, né al momento di realizzazione dell’opera né al momento di presentazione dell’istanza, difettando il lotto minimo ed i requisiti previsti ai sensi di leggi ai fini dell’edificazione.

La sig.ra De ME ha, quindi, proposto tempestivo ricorso avverso l’ordinanza di demolizione e, in corso di giudizio, ha impugnato con motivi aggiunti il rigetto della domanda di sanatoria.

A sostegno del gravame sono state dedotte le seguenti censure riconducibili a violazione di legge (L. 241/90; artt. 6, 10, 27, 31, 32, 41 DPR 380/01; artt. 15 comma 2 e 5 L.R. 15/08) ed eccesso di potere, così sinteticamente riassunte dalla sentenza di primo grado:

I) Contrariamente a quanto ripotato nell’ordinanza impugnata, la ricorrente forniva deduzioni in data 7/09/2018 richiamando precedente richiesta di N.O. presentata all’Ente Parco dei Monti Aurunci;

II) Il Comune di Formia non considera presupposto genetico e fondamentale che la costruzione originaria era stata realizzata in epoca antecedente l’anno 1967 (epoca di realizzazione 1940 circa – come risulta inequivocabilmente dal rogito di compravendita e dalle aerofotogrammetrie del 1954 e del 1985;

III) L’ordinanza n. 370/2018, anche in considerazione dei precedenti profili di illegittimità, nulla deduce circa l’interesse pubblico concreto ed attuale in relazione al potere sanzionatorio riferito, a tutto volere concedere, ad interventi manutentivi;

IV) La preannunciata procedura di acquisizione e sanzionatoria, risulta illegittima ai sensi dell’art. 15, co. 5 della L.R. Lazio 15/2008, in quanto non si procede all’acquisizione dell’area ai sensi del co. 2, ma esclusivamente alla demolizione dell’opera abusiva nel caso in cui il proprietario della stessa non risulti il responsabile dell’abuso;

V) L’applicazione della sanzione di €. 2.000,00 non è sorretta da alcuna motivazione e ricostruzione dell’iter determinativo.

I motivi aggiunti sono stati affidati alle seguenti censure:

I.a) Il Comune non ha assolutamente considerato che il manufatto oggetto dell’istanza ex art. 36 TUE risulta identificabile nella tavola aerofotogrammetrica comunale, in scala 1/500, prodotta dal Gruppo Aereofotoconsult di Roma, il cui rilievo è datato 21/2/1998, nonché precedenti del 1954 e del 1985 e, pertanto, la costruzione deve considerarsi quantomeno preesistente a tali date;

II.a) Il Comune ha ritenuto, del tutto illegittimamente, non necessario acquisire il pronunciamento dell’Ente Parco dei Monti Aurunci sulla richiesta di N.O., ritenendola ininfluente;

III.a) L’intervento oggetto di sanatoria risulta conforme agli strumenti urbanistici come descritto nella relazione tecnica del Geom. Larocca, alla quale per sintesi integralmente si rimanda.

Con la sentenza qui appellata il Tar ha disatteso la tesi della preesistenza al 1967 delle opere descritte nell’ordinanza di demolizione e oggetto del diniego di sanatoria, posto che le risultanze aerofotogrammetriche prodotte in giudizio (risalenti al 1954 e al 1985) per scala e dimensioni di quanto rappresentato non sono assolutamente idonee a dimostrare la risalenza delle opere in argomento nella loro consistenza a tale epoca.

Ha affermato che i provvedimenti che sanzionano l'attività edilizia abusiva - ivi compresi i dinieghi di sanatoria - sono atti vincolati che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né ancora alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare.

Ha ritenuto che l'acquisizione gratuita ai sensi dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001 si riferisce esclusivamente al responsabile dell'abuso, pur tuttavia non opera nei confronti del proprietario dell'area solo quando risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell'opera abusiva oppure quando, essendone venuto a conoscenza, si sia adoperato per impedirlo. Nel caso di specie l’interessato non ha fornito alcun principio di prova in ordine alla sua estraneità agli abusi.

Ha altresì ritenuto sufficientemente motivata la determinazione della sanzione pecuniaria di € 2.000, con il richiamo ai criteri stabiliti nella delibera di G.C. n. 37 del 4.2.2010 e ragionevole tenuto conto che è stato applicato il minimo edittale.

La sentenza ha ritenuto il diniego di sanatoria sufficientemente motivato con il richiamo alla mancanza del requisito del lotto minimo.

Infine ha affermato che l’Amministrazione non dovesse attendere l’esito della domanda di nulla osta dell’Ente Parco – peraltro ininfluente ai fini della valutazione nel caso di specie – ma sarebbe stato onere dell’interessato, eventualmente, allegarlo alla domanda di sanatoria.

Avverso la predetta sentenza la sig.ra De ME ha proposto appello affidato ad otto motivi di gravame, tutti infondati.

1. Con il primo motivo ha dedotto “ Error in procedendo ex art.112 c.p.c., in relazione all’omessa pronuncia sulla violazione della L. n.241/1990 e delle garanzie procedimentale ed il difetto di istruttoria omessa valutazione delle deduzioni fornite ed elementi fondamentali ”.

Lamenta la violazione dell’art. 112 c.p.c. in relazione all’omessa pronuncia da parte del giudice di primo grado sulla violazione della l. 241/1990.

Il vizio procedimentale deriverebbe dal non aver considerato le deduzioni fornite in data 7/09/2018 con cui veniva chiesta la revoca/sospensione del procedimento, in attesa del N.O. presentato all’Ente Parco dei Monti Aurunci.

Il primo motivo è infondato.

L’ordinanza di demolizione ha preso in specifica considerazione la tematica dei nulla osta, esplicitando tuttavia che gli stessi non avrebbero potuto esplicare effetti favorevoli rispetto alla questione urbanistico/edilizia connessa all’assenza di titoli autorizzativi.

2. Con il secondo motivo ha dedotto “ Erroneità della pronuncia sotto altro profilo per omessa violazione degli artt. 7 e 21/octies della L. n.241/1990 con riferimento agli artt. 2, 6, 10, 27, 31, 32 e 41 DPR n.380/2001. Motivazione apparente ed erroneità e falsità dei presupposti circa la presunta abusività dell’intervento per carenza di titolo edilizio. Mancata valutazione della documentazione prodotta ”.

Lamenta la mancanza di un approfondimento istruttorio in relazione alla rilevata assenza del titolo edilizio attesa l’irrilevanza della destinazione d’uso del manufatto e la natura vincolata dell’ingiunzione demolitoria.

Il secondo motivo è inammissibile e comunque infondato.

L’assenza del titolo edilizio è stata documentalmente accertata e non si comprende quale ulteriore approfondimento istruttorio sarebbe stato necessario.

3. Con il terzo motivo di appello ha dedotto: “ Erroneità della pronuncia, in relazione alla preesistenza del manufatto ante 1985 violazione dell’art.9/bis DPR n.380/2001 ed omessa disamina del vizio di carenza di motivazione e di istruttoria dell’ordinanza di demolizione n.371/2018 ”.

Secondo l’appellante gli immobili abusivi risalirebbero “agli anni quaranta del secolo scorso” come risulterebbe dalle aerofotogrammetrie prodotte in giudizio e risalenti al 1954 e al 1985.

Tuttavia la sentenza impugnata sul punto è particolarmente puntuale in quanto afferma che tali rappresentazioni “ per scala e dimensioni […] non sono assolutamente idonee a dimostrare la risalenza delle opere in argomento nella loro consistenza a tale epoca ”.

4. Con il quarto motivo di appello ha dedotto: “ Erroneità della pronuncia sotto il profilo della carenza dell’interesse pubblico all’eliminazione del presunto abuso ed errata qualificazione dell’efficacia del provvedimento di ingiunzione ”.

Muovendo dal presupposto secondo cui l’atto repressivo adottato avrebbe natura non vincolata, il motivo di gravame in esame lamenta la mancata partecipazione del privato che, ove fosse stata consentita, avrebbe potuto condurre ad un provvedimento diverso.

Sotto altro profilo si lamenta l’omessa considerazione di un interesse pubblico ed attuale al ripristino della legalità, in considerazione della natura vincolata del provvedimento repressivo.

Va ribadito il principio consolidato per cui l’ordine di demolizione è atto vincolato, per la cui adozione non è necessaria la valutazione specifica delle ragioni di interesse pubblico, né la comparazione di questi con gli interessi privati coinvolti, né tantomeno una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non essendo in alcun modo ammissibile l'esistenza di un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva.

5. Con il quinto motivo di appello ha dedotto: “ Erroneità della pronuncia in ordine preannunciata procedura di acquisizione e sanzionatoria, violazione dell’art. 31 DPR n.380/2001 ed art. 15, co. 5 della L.R. Lazio n.15/2008 ”.

Il motivo in esame è incentrato sulla tematica dell’acquisizione gratuita ai sensi dell’art. 31 d.p.r. n. 380/2001.

La sentenza si è limitata ad affermare che anche il proprietario dell’area che non sia responsabile dell’abuso può subire la perdita della proprietà quando risulti la sua non totale estraneità alla realizzazione dell’abuso.

Tuttavia tale evenienza è subordinata all’inottemperanza dell’ordine di demolizione, non ancora verificatasi nel caso di specie.

In ogni caso, se da un canto è pacifica la proprietà e la conseguente riferibilità della sanzione impugnata, da un altro canto nessun elemento concreto in tale ottica risulta essere stato fornito dall’odierna parte appellante in termini di prova positiva circa la totale estraneità e l’attivazione per elidere gli effetti delle abusive trasformazioni.

6. Con il sesto motivo di appello ha dedotto: “ Erroneità della pronuncia sulla determinazione della sanzione pecuniaria ”.

Lamenta l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto legittima la determinazione della sanzione pecuniaria in misura pari a € 2.000.

Anche relativamente a tale censura vale quanto appena detto a proposito dell’acquisizione gratuita dell’area.

La sanzione pecuniaria viene irrogata a condizione che l’interessato non provveda autonomamente alla demolizione dell’opera entro il termine prefissato nel provvedimento.

Non risulta dalla documentazione prodotta in giudizio che tale evenienza si sia verificata, dove è stato applicato il minimo edittale in termini correttamente definiti ragionevoli dalla sentenza impugnata.

7. Con il settimo motivo di appello ha dedotto: “ Erroneità della pronuncia per violazione dell’art. 36 DPR 380/2001 ed artt. 1, 2 e 3 della L. n.241/1990, difetto di istruttoria e motivazione apparente ”.

Lamenta la mancata considerazione in ordine al diniego di sanatoria della circostanza per cui i manufatti sarebbero stati realizzati in epoca estremamente risalente, come risulterebbe dalle risultanze aerofotogrammetriche del 1998, del 1954 e del 1985.

Sul punto assume rilievo dirimente l’orientamento secondo cui l'onere di provare la data di realizzazione dell'abuso incombe sul privato; il criterio di riparto dell'onere probatorio tra privato e amministrazione discende dall'applicazione alla specifica materia della repressione degli abusi edilizi del principio di vicinanza della prova: solo il privato può fornire, in quanto ordinariamente ne dispone, inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto, mentre l'Amministrazione non può, di solito, materialmente accertare quale fosse la situazione all'interno dell'intero suo territorio (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. III , 05/11/2024 , n. 8792).

Nel caso di specie l’onere probatorio specifico richiesto non risulta adempiuto, sulla scorta della insufficiente, ai fini invocati, documentazione prodotta da parte appellante.

8. Con l’ottavo motivo di appello ha dedotto: “ Erroneità della pronuncia violazione dell’art.20 DPR n.380/2001 con riferimento all’97 Costituzione, in ordine alla mancata applicazione del c.d. “soccorso istruttorio ”.

Lamenta che l’amministrazione comunale, ai sensi dell’art. 20, comma 5, del d.p.r. n. 380/2001, avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio nei confronti dei soggetti che richiedano il rilascio di un titolo edilizio.

Sul punto la sentenza ha puntualmente evidenziato l’irrilevanza dell’eventuale acquisizione del nulla osta dell’ente parco a fronte della carenza del presupposto necessario della doppia conformità.

9. L’appello va in definitiva respinto.

10. Sussistono giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL Di AR, Presidente FF

DA PO, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA PO	EL Di AR

IL SEGRETARIO