Pubblicato il 04/08/2025

N. 06881/2025REG.PROV.COLL.

N. 02549/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2549 del 2025, proposto da IA TI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Sola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

nei confronti

Lidl Italia s.r.l. non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 22834/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

Con ricorso, proposto ex art. 116, c.p.a. - nei confronti di Roma Capitale e di Lidl Italia s.r.l. -, IA TI s.r.l. adìva il T.a.r. Lazio al fine di sentir condannare l’Amministrazione pubblica all’ostensione degli atti amministrativi oggetto dell’istanza di accesso da esso inviata, ai sensi degli artt. 22 e ss., L. 241/1990, via P.E.C., in data 9 maggio 2024 e rimasta priva di riscontro.

A sostegno del ricorso, la società ricorrente allegava che, al tempo del deposito dell’atto introduttivo del giudizio, l’Amministrazione comunale, in violazione dell’art. 2 L. 241/1990, non avrebbe riscontrato la descritta istanza di accesso cosicché, rispetto a essa, sarebbe maturato il silenzio-diniego ex art. 25, comma 4, L. 241/1990.

In particolare, l’Amministrazione avrebbe omesso di ostendere i) i titoli edilizi di cui al contratto preliminare di compravendita del 27.5.2020, nonché ii) gli atti del procedimento protocollo n. QI/2020/0137888, avviato sull’istanza presentata da Dilo S.r.l. per “Nuovi Tipi di P.d.C”, e segnatamente: l’istanza di avvio, gli atti istruttori e il provvedimento definitivo.

Il T.a.r, con la decisione 17 dicembre 2024, n. 22834, ha respinto il ricorso, ritenendo, in particolare, che: “ Nel merito, il Collegio ritiene che, in riferimento ai titoli edilizi di cui al contratto preliminare di compravendita del 27.5.2020, il Comune ha provveduto alla relativa ostensione, cosicchè, rispetto a tale istanza, deve essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. 9. Quanto invece alla domanda relativa all’ostensione degli atti del procedimento protocollo n. QI/2020/0137888 avviato sull’istanza presentata da Dilo S.r.l. per “Nuovi Tipi all’Istanza di P.d.C”, difetta in capo alla ricorrente l’interesse personale, diretto e concreto, richiesto a tal fine dalla giurisprudenza amministrativa. Infatti, parte ricorrente, essendo estranea alla vicenda procedimentale che ha portato all’adozione del permesso di costruire (di cui ha chiesto e ottenuto l’ostensione e rispetto al quale è sì titolare dell’interesse di tal fatta), non ha alcun interesse a conoscere i relativi atto endoprocedimentali ”.

L’originaria ricorrente ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si è costituita Roma Capitale, chiedendo di dichiarare l’infondatezza del gravame.

Alla camera di consiglio del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la IA TI s.r.l. non sarebbe titolare di un interesse personale, diretto e concreto, all’ostensione dei documenti riferibili al procedimento n. QI/2020/0137888, descritto nella parte in fatto.

Contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, la parte appellante assume di essere legittimata ad accedere anche agli atti procedimentali della predetta pratica edilizia.

A sostegno dell’assunto essa, per un verso, afferma che i “grafici di progetto, che, allegati al presente atto, ne formano parte integrante e inscindibile”.

Per altro verso, rileva che solamente tramite la visione dei predetti elaborati grafici potrebbe utilmente dimostrare il proprio ruolo nella conduzione delle trattative tripartite aventi ad oggetto il compendio immobiliare cui il permesso di costruire si riferisce.

Ciò in quanto le predette trattative venivano instaurate, nell’interesse della Lidl Italia s.r.l. quale promissaria acquirente, dapprima con la Nuova Etruria s.r.l. e, successivamente, con la. Dilo s.r.l. quale proprietaria dell’area e promittente venditrice.

Su tali basi, rileva l’appellante che gli elaborati tecnici in esame sarebbero necessari, sul piano difensivo, perché renderebbero evidente la riferibilità dell’opera di mediazione espletata dalla Thiagos alla Lidl Italia s.r.l. e, dunque, consentirebbero di dimostrare il presupposto necessario per l’ottenimento delle provvigioni maturate.

L’appello è fondato.

La società appellante, sulla base dell’attività di mediazione effettuata, ha chiarito la propria legittimazione all’accesso difensivo di che trattasi.

Sul punto, in via preliminare, il Collegio ricorda che, a partire dalla decisione della Cassazione 14 luglio 2009, n. 16382, un consolidato orientamento giurisprudenziale, muovendo dalla premessa per cui il codice civile si limita a prevedere l'insorgenza del diritto alla provvigione a beneficio del mediatore, una volta concluso l'affare per mezzo del suo intervento, ha ricondotto la mediazione alla categoria dei "rapporti contrattuali di fatto".

Come noto, la categoria dei rapporti contrattuali di fatto (“faktische Vertragsverhältnisse”, letteralmente: "rapporti contrattuali nella loro dimensione effettuale") è stata elaborata in Germania negli anni 40 del secolo scorso, nell’ambito di un clima culturale che aveva posto in luce l'eclissi della rilevanza e del ruolo della volontà dei contraenti (c.d. crisi del consensualismo) e lo spostamento del baricentro dall'immagine ottocentesca ( di matrice pandettistica) del contratto, fondata sul forte individualismo elitario, ad un’obiettivazione che mette in secondo piano l'elemento della dichiarazione contrattuale.

La teorica dei rapporti contrattuali di fatto, in particolare, ipotizza l’esistenza di rapporti obbligatori strutturalmente identici alle ordinarie obbligazioni aventi ad oggetto prestazioni, e disciplinati alla stregua di una ordinaria obbligazione contrattuale, nonostante la mancanza di una fonte contrattuale (il rapporto nascerebbe, pertanto, dal fatto stesso della sua esecuzione).

Tre sono le classi di fattispecie riconducibili alla teorica dei rapporti contrattuali di fatto:

A) contratti automatici, che si caratterizzano per l'offerta da parte di imprese in favore del pubblico, mediante macchine distributrici di piccoli beni di consumo o di servizi di massa come i biglietti, tickets, scontrini o contrassegni per la fruizione di un servizio;

B) rapporto di lavoro nullo (2126) e contratto di società nullo dopo l’iscrizione nel registro delle imprese (2332);

C) rapporti che nascono dal contatto sociale.

La nota caratterizzante della teoria dei rapporti contrattuali di fatto è, come è stato sottolineato dalla dottrina più autorevole, la dissociazione che nelle fattispecie ad essa riconducibili si registra tra il rapporto (obbligatorio) e la sua fonte, nel senso che mentre la fonte non è propriamente contrattuale, il rapporto è regolato ad immagine di quello contrattuale.

Dall’applicazione di tale impostazione teorica all’istituto della mediazione la giurisprudenza ne ha dedotto che l'attività di mediazione e il correlativo diritto alla provvigione andrebbero considerati esclusivamente come conseguenza, legalmente determinata (dal combinato disposto degli artt. 1755 e 1173 c.c.) dell'utile messa in contatto delle parti dello stipulando contratto.

Ebbene, proprio muovendo dalla tesi, che il Collegio condivide, per cui la mediazione, nell'idea del legislatore del 1942, non sembrerebbe esser stata intesa quale autonomo tipo negoziale, bensì quale rapporto contrattuale di fatto, rispetto a cui il diritto alla provvigione sorge, precipuamente, come effetto della conclusione dell'affare, diversamente da quanto ritenuto nella decisione impugnata, si ritiene che l’interesse della S.r.l. IA TI sia:

i)diretto, in quanto correlato al diritto alla provvigione maturata per l’attività di intermediazione prestata;

ii)concreto, in quanto specificamente finalizzato alla acquisizione di dati ed informazioni rilevanti per la tutela dei propri interessi giuridici (richiesta di pagamento della provvigione maturata ed eventuale richiesta di risarcimento dei danni);

iii) attuale, avuto riguardo alla correlazione tra la documentazione endoprocedimentale in esame e il giudizio civile nel quale detti documenti saranno prodotti.

Più in radice, la decisione di primo grado non può essere condivisa perché, contraddittoriamente, pur riconoscendo la legittimazione (e l’interesse concreto diretto e attuale) della società appellante all’accesso della documentazione recante il titolo edilizio, reputa, invece, che analoga posizione legittimante non sussista in relazione ai relativi atti endoprocedimentali, in base all’apodittica affermazione secondo cui, essendo la parte appellante estranea alla vicenda procedimentale che ha portato all’adozione del permesso di costruire (di cui ha chiesto e ottenuto l’ostensione), non avrebbe alcun interesse a conoscere anche dei relativi atti endoprocedimentali.

Tale argomentazione muove, ad avviso del Collegio, da una indebita sovrapposizione concettuale tra i distinti istituti dell’accesso procedimentale e di quello difensivo.

Come la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare, l’accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma, caratterizzata (dal lato attivo) da una vis espansiva capace di superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi, cui fa da pendant la limitazione di dovere dimostrare la ‘necessità’ della conoscenza dell’atto o la sua ‘stretta indispensabilità’, nei casi in cui l’accesso riguarda dati sensibili o giudiziari.

In tale prospettiva, l’accesso difensivo non è destinato a consentire al privato di partecipare all’esercizio del pubblico potere in senso ‘civilmente’ più responsabile, trasparente e imparziale, ma rappresenta il tramite per la cura e la difesa dei propri interessi giuridici.

Sin dalla fondamentale decisione n. 6, del 18 aprile 2006, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha costruito l’istituto in disamina come situazione soggettiva strumentale per la tutela di situazioni sostanziali, a prescindere dalla qualificazione della situazione finale in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo.

Come ha avuto modo di ulteriormente chiarire la successiva Plenaria n. 10, del 2 maggio 2020, la necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio.

La Plenaria n. 10/2020 ha, inoltre, avuto modo di evidenziare che, in materia di accesso difensivo, ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990, si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare.

In applicazione di tali consolidate coordinate interpretative, occorre rilevare che l'istanza di ostensione formulata dalla società appellante è stata formulata in modo tale da consentire quel vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la specifica documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare, richiesto dalla giurisprudenza in materia di accesso difensivo, presentando essa un contenuto del tutto generico (v. anche Adunanza Plenaria n. 4/2021).

Fermo restando l’obbligo per la parte che ha chiesto l’accesso di non fare un uso improprio dei documenti ottenuti, tanto è sufficiente per accogliere l’istanza ostensiva di che trattasi, posto che, come in precedenza esposto, la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono svolgere ex ante alcuna valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990.

In conclusione, alla luce delle osservazioni che precedono, l’appello deve essere accolto, con conseguente riforma della decisione impugnata.

La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, condanna Roma Capitale alla ostensione della documentazione richiesta dalla parte appellante.

Compensa tra le parti integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO