Pubblicato il 12/12/2025

N. 09832/2025REG.PROV.COLL.

N. 02427/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2427 del 2025, proposto dai signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Giuseppe Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Agenzia Nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e il Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 4662/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia Nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025, il Cons. GI RE e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti sono stati destinatari di un’ordinanza di sgombero ex art. 47, comma 2, D.Lgs. n. 159 del 2011, prot. n. -OMISSIS- del 27 maggio 2024, emessa dall’Agenzia Nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

2. L’ordine di sgombero di taluni beni immobili siti nella Provincia di Foggia ha tratto origine da una confisca disposta dal Tribunale della Prevenzione di Bari con decreto n. -OMISSIS- del 22 luglio 2021, confermato dalla Corte di Appello di Bari con decreto n. -OMISSIS- del 17 marzo 2022 e divenuto definitivo a seguito della sentenza della Corte di Cassazione n. -OMISSIS- del 30 novembre 2022.

3. I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza di sgombero sulla base di censure intese a segnalarne anzitutto la nullità per inesistenza o indeterminatezza sostanziale dell’oggetto, dal momento che essa prescriveva la liberazione di immobili diversi da quello oggetto della confisca e mai posseduti, né occupati dai ricorrenti.

4. Successivamente all’introduzione del giudizio l’Agenzia Nazionale ha notificato ai medesimi ricorrenti una seconda ordinanza di sgombero ex art. 47, comma 2, D.Lgs. n. 159 del 2011 - prot. n. -OMISSIS- del 15 luglio 2024, contenente la corretta individuazione dell’immobile da rilasciare, sito nella Provincia di Bari e adibito a residenza familiare.

5. Con motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato anche questa seconda ordinanza di sgombero, denunciandone:

a) l’illegittimità a fronte dell’incostituzionalità e dell’illegittimità euro-unitaria dell’impianto normativo di cui al D.Lgs. n. 159 del 2011, per violazione degli artt. 2, 3, 29, 30, 31 e 117 Cost., anche in relazione all’art. 6, 7, 8 CEDU, nonché dell’art. 1, 1° Prot. Addizionale alla CEDU. Secondo i ricorrenti, l’illegittimità dell’ordinanza di sgombero emergerebbe in via derivata dalla (ritenuta) incostituzionalità e contrarietà alle norme CEDU della disciplina dettata in materia di confisca di prevenzione e di provvedimenti di destinazione a cura dell’Agenzia, e ciò in quanto il sistema normativo non prevede la possibilità di sostituire la confisca dell’immobile adibito ad abitazione familiare con una confisca per equivalente, quanto meno nelle ipotesi in cui l’Agenzia accerti, in sede di destinazione dell’immobile, che si tratti dell’unica proprietà immobiliare della famiglia;

b) l’illegittimità per irragionevolezza delle modalità applicative, in particolare per avere l’Amministrazione assegnato un termine (120 giorni dalla comunicazione) irrisorio per lo sgombero definitivo di una casa familiare, in assenza di contestuale destinazione dell’immobile.

I ricorrenti sostengono che l’ordine di rilascio di un’abitazione privata, adibita dal 2013 a casa familiare, viola i diritti fondamentali dell’individuo costituzionalmente tutelati, tra cui quelli a coltivare una famiglia e una residenza familiare e ad assicurare ai propri figli i necessari mezzi per il loro mantenimento (artt. 2, 29, 30 e 31 Cost., art. 8 CEDU, nei termini meglio specificati nel precedente motivo).

6. Con la sentenza n. 4662 del 2025, qui impugnata, il T.A.R. Lazio ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e respinto come infondati i motivi aggiunti, osservando:

-- quanto alla prima censura, che la questione di illegittimità costituzionale e di contrasto con le norme CEDU dedotta dai ricorrenti difetta di rilevanza per la definizione del giudizio, in quanto essa attiene alla disciplina normativa della confisca che, tuttavia, è estranea all’ambito di cognizione del giudice amministrativo. Il T.A.R. ha poi aggiunto che la questione di legittimità costituzionale è anche manifestamente infondata sulla scorta di quanto osservato in casi analoghi da consolidata giurisprudenza amministrativa;

-- quanto alla seconda censura, che non è predicabile un diritto all’abitazione presso il bene confiscato, essendo questo ormai appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato, dal che consegue che non vi è neppure la necessità di comparare l’interesse pubblico all’acquisizione della disponibilità materiale del bene con quello privato alla conservazione di un immobile, non essendo in capo agli occupanti configurabile una posizione giuridica meritevole di tutela con riferimento non solo all’ an ma anche al quando della consegna. Dal che ulteriormente consegue che lo sgombero non è in alcun modo condizionato neppure dalla previa adozione del provvedimento di destinazione del bene confiscato e, quanto alla presunta esiguità dei termini attribuiti dall’Amministrazione ai fini del rilascio dell’immobile confiscato, che è la stessa legge ad assegnare prevalenza all’esigenza di contrastare la criminalità organizzata attraverso l’eliminazione dal mercato, ottenuta con il provvedimento ablatorio finale, di un bene di provenienza illecita, destinandolo ad iniziative di interesse pubblico.

7. L’appello è affidato a due motivi, di seguito riepilogati.

8. A seguito della costituzione meramente formale dell’Agenzia Nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, respinta l’istanza cautelare (ordinanza n. 1446/2025), la causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025.

9. Il primo motivo di appello riprende il tema (già oggetto del primo motivo del ricorso introduttivo) della legittimità del sistema normativo tracciato dal D.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui non prevede la possibilità di sostituire la confisca dell’immobile adibito ad abitazione familiare con una confisca per equivalente, quanto meno nelle ipotesi in cui l’Agenzia accerti, in sede di destinazione dell’immobile, che si tratti dell’unica proprietà immobiliare della famiglia.

9.1. I ricorrenti contestano, anzitutto, la valutazione espressa dal T.A.R. circa l’asserita irrilevanza della questione e tal proposito precisano di non avere “ …messo in dubbio la definitività della confisca, ma ” di aver “ eccepito l’incostituzionalità del sistema normativo che sta a valle della stessa e che concerne l’esercizio dei poteri dell’Agenzia in sede di destinazione. Proprio perché l’ordinanza impugnata in primo grado trova in tali norme la propria base normativa, è evidentemente illegittimo e incoerente opporre l’irrilevanza della questione ai fini del decidere ”.

A seguire vengono contestate come illegittime le motivazioni con cui il primo giudice ha delibato la “ manifesta infondatezza ” delle plurime questioni di legittimità costituzionale proposte, anche facendo richiamo ai principi CEDU e ai “ quesiti ” che in un giudizio tuttora pendente innanzi alla Corte EDU (Cavallotti e al. c. Italia, n. 29614/16) la stessa Corte ha formulato nei confronti dello Stato italiano.

9.2. Il motivo è infondato.

In diversi passaggi del loro atto i ricorrenti affermano che “ nella specie si disquisisce (…) della possibilità, ad oggi preclusa dalla legge, di convertire la confisca dell’abitazione familiare con una confisca per equivalente nel caso si tratti di tutelare i diritti di una famiglia ” (p. 13 atto di appello) e che nel caso di specie sono plurime le ragioni (la natura dei reati contestati a -OMISSIS-, l’applicazione della confisca sulla base di procedimenti penali che non erano ancora definitivi durante il procedimento di prevenzione, l’incidenza della confisca su diritti di familiari estranei alla vicenda penale) che concorrerebbero ad avvalorare i “ vizi di incostituzionalità sollevati in relazione alla confisca di prevenzione della casa familiare ” (p. 14 e 23 atto di appello).

9.3. Il Collegio ritiene che le deduzioni formulate nel primo motivo di appello sotto il profilo dell’asserita violazione degli artt. 2, 3, 29, 30, 31 e 117, comma 1, Cost. - anche in relazione agli artt. 6, 7, 8 CEDU, nonché all’art. 1, 1° Prot. Addizionale alla CEDU - attengano tutte al “ sistema normativo italiano in materia di misure di prevenzione ” (p. 15 atto di appello) che, non a caso, al paragrafo 19 dell’atto di appello (p. 17 e ss), viene censurato sotto diversi versanti (elencati ai punti i-iii ) concernenti una sua presunta carenza di ragionevolezza e proporzionalità.

Al contempo, la deroga al vigente sistema della prevenzione che i ricorrenti auspicano - attraverso la sostituzione della confisca della casa familiare con misure patrimoniali di contenuto equivalente (un esborso di danaro o la confisca di altro bene) - attiene appunto alla fase della determinazione e individuazione della misura preventiva, quindi ad un momento antecedente a quello della esecuzione dello sgombero, come tale estraneo al possibile oggetto e ambito cognitivo del presente giudizio.

Affermare che la questione sollevata possa assumere una incidenza anche sui provvedimenti esecutivi conseguenti non vale a superare, ma al più a confermare, come correttamente ritenuto dal T.A.R., che le questioni poste afferiscono al segmento di attività giuridica posto a monte dello sgombero e, comunque, intercettano materia posta al di fuori della cognizione devoluta al giudice amministrativo, essendo questa ristretta all’ordinanza di sgombero, unico atto attratto al petitum demolitorio dell’impugnativa in esame.

9.4. Ferma la ravvisata irrilevanza della questione, con riguardo al contenzioso pendente dinanzi alla Corte di Strasburgo evocato dai ricorrenti (concernente la confisca di prevenzione) occorre precisare:

a) che con una recente sentenza (sez. I, 13 febbraio 2025, n. 47269/18, Garofalo e al. c. Italia) la Corte ha riconfermato la legittimità della disciplina della confisca di prevenzione, anche se in quella sede l’unica questione di rilievo sollevata in diritto riguardava la violazione del principio ne bis in idem in materia penale con riferimento alla “ afflittività ” dell’istituto;

b) che anche uno dei tre quesiti rivolti all’Italia nel giudizio tuttora pendente si focalizza su tale profilo, sicché si può ritenere che sul punto valgano e siano assorbenti le considerazioni espresse nella sentenza del 2025 testé citata (o, comunque, che le conclusioni della Corte sul punto non si discosteranno da quelle raggiunte in tale arresto);

c) che, per vero, in una precedente sentenza (19 dicembre 2024, nn. 47284/16 e 84604/17, Episcopo e Bassani c. Italia) la Corte aveva ritenuto violato l’articolo 6 del Protocollo aggiuntivo alla CEDU sub specie della presunzione di innocenza, con riferimento ad una confisca disposta in presenza di sentenza penale di proscioglimento, ma in relazione a una fattispecie in cui – appunto – il provvedimento ablatorio era stato disposto dopo che l’assoluzione era intervenuta, mentre nel caso di specie l’assoluzione è successiva alla confisca, e dunque potrà semmai fondare una richiesta di revocazione della stessa (come peraltro riferito dagli stessi appellanti), restando rilevante unicamente la natura preventiva dell’istituto e quindi il suo poter essere disposto anche solo sulla base della mera pendenza di un procedimento penale, aspetto questo che la Corte ha più volte validato nella sua legittimità;

d) che, in tutti i casi sopra citati, la disciplina in contestazione dinanzi alla Corte era sempre quella della confisca e non quella del successivo, e vincolato, ordine di sgombero, adottato dopo l’intervenuta definitività della prima. Al contempo, il diritto fondamentale che veniva in rilievo nei richiamati precedenti era il diritto di proprietà e non già il “ diritto all’abitazione ” sul quale si soffermano le deduzioni della parte qui appellante - il che ulteriormente conferma la debolezza delle osservazioni svolte nell’odierno giudizio avverso il passaggio motivazionale con cui il T.A.R. ha ritenuto priva di rilevanza l’ipotizzata questione di legittimità costituzionale.

9.5. Quest’ultimo punto è di particolare rilievo, e va quindi rimarcato, perché uno degli aspetti sui quali l’impugnativa – pur sapientemente articolata – intenzionalmente glissa è proprio quello della irrilevanza nella specie di tale diritto all’abitazione, stante la definitività del provvedimento di confisca e dunque l’ormai intervenuta acquisizione del bene al patrimonio pubblicistico, ciò che quanto meno ridimensiona la rilevanza dell’interesse privato che – si potrebbe dire – degrada a interesse di mero fatto.

9.6. Alla luce dei rilievi che precedono, l’istanza di rimessione alla Corte costituzionale deve essere disattesa per carenza del presupposto della rilevanza, prima ancora che di quello della non manifesta infondatezza, potendo conclusivamente osservarsi:

i) quanto agli articoli 20 e 24 del D.lgs. n. 159 del 2011, che la parte appellante ne denuncia l’incostituzionalità nella parte in cui ricomprendono anche la casa di abitazione tra i beni sottoponibili a sequestro e confisca di prevenzione, ma la delibazione di tale profilo di (supposta) incostituzionalità è allo stato preclusa dalla definitività della confisca dell’immobile, rispetto alla quale l’ordine di sgombero qui impugnato si colloca a valle, sicché in parte qua vi è un evidente difetto di rilevanza del punto di diritto, dovendosi ritenere che la questione avrebbe dovuto essere sollevata dinanzi al giudice penale che ha ordinato la confisca;

ii) che analoghe considerazioni vanno svolte in ordine alla scelta del legislatore di ricomprendere anche reati non strettamente attinenti alla criminalità organizzata (come quelli fiscali, cui afferisce la situazione dell’odierno appellante) fra quelli per i quali le misure de quibus possono essere irrogate, trattandosi di previsione che afferisce anch’essa alla fase di rilevanza penalistica del sequestro e delle sue possibili conseguenze, nella specie esauritasi con il provvedimento di confisca definitivo;

iii) quanto agli articoli successivi che disciplinano i poteri dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione dei beni confiscati, la parte appellante ne denuncia l’illegittimità costituzionale nella parte in cui essi escludono il potere dell’Agenzia, in casi come quello qui all’esame, di disporre una confisca “ per equivalente ”, salvaguardando il diritto all’abitazione del destinatario della confisca: così opinando, tuttavia, la stessa parte oblitera di considerare che nell’impianto legislativo vigente l’Agenzia è un organo amministrativo cui competono specifiche funzioni (di gestione provvisoria del bene confiscato e di determinazione della sua successiva destinazione pubblicistica) il cui esercizio presuppone la già avvenuta ablazione della proprietà e la definitiva acquisizione del bene al patrimonio dello Stato, collocandosi dunque in un momento in cui il sacrificio del diritto all’abitazione, al pari di quello del diritto di proprietà, si è già consumato. Donde, anche sotto questo profilo si rinviene un difetto di rilevanza della questione di legittimità sollevata, la quale altro non si rivela essere che un modo surrettizio di rimettere in discussione le disposizioni generali sulla confisca.

9.7. Quanto esposto in ordine al difetto di rilevanza è sufficiente per disattendere la richiesta dell’appellante di rimessione della questione di legittimità costituzionale.

9.8. Ad abundantiam è comunque utile osservare che lo stesso “ diritto all’abitazione ” della cui lesione i ricorrenti si lamentano si atteggia in modo molto diverso nel quadro della Costituzione italiana rispetto a come viene affermato dalla CEDU, alla luce del quadro internazionale di riferimento: in quest’ultima cornice, come evidenziato dalla parte appellante, viene in rilievo soprattutto quale estrinsecazione del diritto di proprietà rispetto alla quale è necessario verificare l’ammissibilità delle “ingerenze” e “interferenze” arbitrarie altrui o del pubblico potere alla stregua di interessi antagonisti e prevalenti ( ex articolo 8 della CEDU). La giurisprudenza CEDU annette al diritto di abitazione la rilevanza di libertà negativa di scelta del proprio domicilio e ad esso riconduce il portato riflesso della necessaria salvaguardia della vita privata e familiare dell’individuo, ove ingiustamente colpito da misure interferenti illegittime.

9.9. Viceversa, nella giurisprudenza costituzionale il medesimo diritto di abitazione – ancorché non espressamente riconosciuto dalla Costituzione – viene configurato come “ diritto sociale fondamentale ” (Corte cost., sent. 25 febbraio 1988, n. 217) e, quindi, come oggetto di una prestazione che lo Stato deve garantire a tutti i cittadini, sia pure in una configurazione “ finanziariamente condizionata ” e tale da non potere essere individuata nei suoi contenuti minimi, essendo destinata a realizzarsi in proporzione alle risorse a disposizione della collettività (cfr. Corte cost., sent. 18 maggio 1989, n. 252); in questo quadro, la dimensione statica resta assimilata nel diritto di proprietà che come tale incontra i noti limiti di rilevanza sociale di cui all’articolo 42 Cost..

9.10. Stante, quindi, la non convergenza delle due prospettive (costituzionale ed internazionale) di configurazione del diritto de quo , si deve concludere che allo stato non vi sono ragioni evidenti per risottoporre alla Corte costituzionale la questione in oggetto, nonostante il quadro normativo italiano in materia di confisca di prevenzione sia all’attenzione della Corte EDU, e che, ove mai quest’ultima dovesse pronunciarsi nel senso della non compatibilità di tale quadro con la tutela dei diritti fondamentali, dovrà essere il legislatore ad adottare le necessarie misure correttive della normativa nazionale (fatte salve le eventuali iniziative risarcitorie o di altro tipo rimesse all’iniziativa della parte interessata).

9.11. Per quanto esposto, il primo motivo di appello va respinto.

10. Non è meritevole di accoglimento neppure il secondo motivo, centrato sulla tesi secondo cui l’Amministrazione – nel concedere ai fini dello sgombero dell’immobile un termine di 120 giorni dalla comunicazione del provvedimento – avrebbe mal esercitato il potere che le consente di differirne l’esecuzione, ai sensi dell’art. 45- bis del D.Lgs. n. 159 del 2011.

10.1. Il motivo non può essere accolto in quanto, a tacer d’altro, l’ordine di sgombero del maggio 2024 - poi reiterato nel mese di luglio 2024 con concessione di un ulteriore termine di 120 giorni - ha fatto seguito ad una confisca divenuta definitiva il 30 novembre 2022, il che dimostra che la complessiva vicenda si è evoluta con una tempistica tale da porre i ricorrenti nella condizione di potersi adeguatamente preparare al rilascio dell’immobile.

La sostanziale congruità del margine temporale concesso ai fini dello sgombero va quindi affermata sia in relazione alla dimensione originaria del termine (in questo senso si vedano Cons. Stato, sez. III, n. 7694/2025 e 7725/2024) e sia, a fortiori , in rapporto all’entità finale che esso ha da ultimo assunto nel concreto svolgimento della complessiva vicenda amministrativa.

10.2. Quanto ai rapporti tra confisca e destinazione del bene, la giurisprudenza ha ormai definitivamente stabilito che “ l’adozione dell’ordinanza di sgombero costituisce per l’Agenzia Nazionale appellata un atto dovuto, ai sensi dell’art. 47, comma 2, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, non condizionato dalla previa adozione del provvedimento di destinazione (cfr. Cons. St., Sez. III, n. 5561 del 2017, n. 2682 del 2016 e n. 3169 del 2014) ”, con la conseguenza che “ ...non sussiste alcuna implicazione tra lo sgombero e la destinazione del bene ” sicché “ diventa improprio lamentare la mancata motivazione dell’atto gravato in primo grado in relazione a profili contenutistici ad esso estranei ” (Cons. Stato, Sez. III, 8321/2025; id., 6346/2024).

10.3. Né può soccorrere alle tesi della parte appellata il disposto dell’art. 45- bis il quale prevede che “ l’Agenzia, ricevuta la comunicazione del provvedimento definitivo di confisca, qualora l’immobile risulti ancora occupato, con provvedimento revocabile in ogni momento, può differire l’esecuzione dello sgombero o dell’allontanamento nel caso previsto dall’articolo 40, comma 3-ter, ovvero qualora lo ritenga opportuno in vista dei provvedimenti di destinazione da adottare ”.

10.4. Da un primo punto vista, infatti, rileva considerare che la disposizione in commento va applicata “ …in maniera coordinata con l’art. 48 dedicato alla disciplina della destinazione dei beni il cui orizzonte, pur ampio, è contrassegnato dal fil rouge comune dell’impronta pubblicistica: segnatamente, i beni definitivamente confiscati sono attratti al patrimonio dello Stato oppure riassegnati al patrimonio degli enti locali, di altri enti pubblici o assegnati per finalità rigorosamente di interesse pubblicistico. Solo in via eccezionale e, comunque, seguendo un iter aggravato che prevede l’autorizzazione del Ministero dell’interno, tali beni possono essere utilizzati dall’Agenzia per finalità economiche (cfr. art. 48, co. 3, lett. c) d.lgs. 159/2011) ” (Cons. Stato, Sez. III, n. 6346/2024. V. anche Cons. Stato, Sez. III, n. 5075/2024 e 176/2024).

10.5. In secondo luogo, risulta decisivo il nitido dettato dell’art. 47, co. 2, ultimo periodo, il quale non lascia adito a dubbi ermeneutici nello statuire che “ anche prima dell’adozione del provvedimento di destinazione, per la tutela dei beni confiscati si applica il secondo comma dell’articolo 823 del codice civile ”, sicché ogni altra eventualità è rimessa all’apprezzamento discrezionale dell’Agenzia e non vale ad interferire con il necessario decorso delle operazioni di sgombero dell’immobile e di apprensione del suo possesso da parte dell’Agenzia (Cons. Stato, Sez. III, n. 6346/2024).

11. L’appello deve quindi essere integralmente respinto, pur potendosi disporre – in considerazione della natura delle questioni esaminate e del tenore delle difese in atti – la compensazione delle spese relative al presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RA EC, Presidente

GI RE, Consigliere, Estensore

Nicola D'Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI RE	RA EC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.