Pubblicato il 12/05/2026

N. 03704/2026REG.PROV.COLL.

N. 07261/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7261 del 2025, proposto da
IC S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Netti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Scia Packaging S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 09497/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il Cons. OV GA e uditi per le parti gli avvocati Cristina Brasca, per delega dell'avvocato Andrea Netti, e Alessandro Jacoangeli dell’Avvocatura Generale dello Stato.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. Con provvedimento n. 27849 adottato nella Adunanza del 17 luglio 2019 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in seguito anche solo, per brevità, l’“Autorità” o, in acronimo, “A.G.C.M.”) ha irrogato nei confronti di IC S.p.a. (in seguito per brevità anche solo “IC”) una sanzione pecuniaria complessiva dell’importo di € 5.934.727,00 per violazione dell’art. 101 del T.F.U.E..

In particolare, con tale provvedimento l’Autorità ha accertato due distinte intese volte a distorcere le dinamiche concorrenziali, rispettivamente nel mercato dei fogli in cartone ondulato e nel mercato degli imballaggi in cartone ondulato.

Ancor più segnatamente ha accertato che IC ha preso parte sia alla c.d. “Intesa Imballaggi” (in relazione alla quale le è stata irrogata la sanzione di € 3.274.332,00) sia alla cd. “intesa fogli” (in relazione alla quale le è stata irrogata la sanzione di € 2.660.395,00.

1.1 IC ha impugnato il suddetto provvedimento innanzi al T.A.R. per il Lazio il quale ha respinto il ricorso con sentenza del n. 6051 del 2021.

1.2 Avverso tale decisione IC ha proposto appello.

Questa Sezione, con sentenza del 12 gennaio 2023, n. 417, ha accolto l’ultimo motivo di gravame proposto da IC, concernente la quantificazione della sanzione comminata dall’A.G.C.M. e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ha annullato il provvedimento gravato in prime cure limitatamente alla quantificazione della sanzione.

Nella suddetta sentenza si è, in particolare, rilevata la fondatezza del solo “profilo con cui si contesta che la sanzione complessivamente applicata per le due intese, superi il limite del 10 % del fatturato realizzato nell’ultimo anno intero di partecipazione alla stessa infrazione (artt. 15 della L. n. 287/1990 e 8 delle linee guida)”. E ciò in quanto:

- “In punto di fatto va precisato che l’AGCM, una volta addebitata all’odierna appellante la partecipazione a due intese illecite, ha applicato, in relazione a ciascuna di esse, una specifica sanzione. Le due sanzioni, singolarmente considerate si mantengono nel limite del 10% del fatturato, ma nel loro complesso lo superano in misura consistente. In buona sostanza, l’Autorità ha determinato la complessiva sanzione irrogata, facendo applicazione del c.d. cumulo materiale, in conformità a quanto stabilito dall’art. 28 delle linee guida”;

- “In punto di diritto, occorre premettere che, sulla base dei c.d. Engel criteria (affermati per la prima volta dalla Corte EDU con la sentenza della DE Sezione, 8/6/1976, caso n. 5100/71, Engel e altri c. Paesi Bassi e poi ripresi, con le sentenze 21/2/1984, caso n. 8544/79, Öztürk c. Germania; 4/3/2014, casi nn.18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 e 18698/19, DE Stevens e altri c. Italia; 27/9/2011, caso n. 43509/08, Menarini Diagnostics s.r.l. c. Italia), alla sanzione antitrust è da attribuire, in considerazione della sua afflittività, natura sostanzialmente penale. Tale sanzione, in coerenza con la finalità che le è propria, dev’essere idonea a fungere da strumento di deterrenza rispetto alla commissione di condotte collusive, ma al contempo dev’essere essere proporzionata all’illecito addebitato, in modo da evitare che diritti fondamentali, anche economici, vengano sacrificati da aggressioni sproporzionate e non giustificate. La quantificazione della pena pecuniaria dovrà, quindi, avvenire sulla base di un equo bilanciamento tra l’interesse perseguito con l’applicazione della misura sanzionatoria e l’oppressione della sfera soggettiva e personale del destinatario della stessa”;

- “alla luce delle considerazioni svolte, deve ritenersi che il criterio di calcolo della sanzione basato sul c.d. cumulo materiale, connotato da un certo automatismo, se generalmente adottabile, non risulti conforme al principio di proporzionalità, quantomeno nei casi, come quello di specie, nei quali la condotta addebitata, incidente su mercati tra loro interconnessi, sia riguardabile come continuata (a parte subiecti), e la configurazione di un duplice illecito sia dipesa solo dalla circostanza, del tutto estrinseca rispetto all’impresa sanzionata, della mancata prova che tutti gli altri operatori economici coinvolti condividessero l’obiettivo comune. E invero, ritiene il Collegio, che in tali casi, l’istituto penalistico della continuazione, pur non direttamente applicabile alle sanzioni antitrust, debba, comunque orientare l’azione dell’Autorità nel determinare in concreto la pena pecuniaria applicabile (restando il cumulo materiale il limite massimo – fra l’altro più favorevole del limite penalistico – ma operando un aumento proporzionato sul richiamato massimo del 10%)”.

Questa Sezione ha, quindi, stabilito, in conclusione, che “l’Autorità dovrà procedere a rideterminare l’entità delle due sanzioni in osservanza del enunciato principio, facendo sì che il loro complessivo ammontare si mantenga, comunque, superato il limite edittale del 10% del fatturato globale dell’impresa, in misura superiore ma proporzionata alla interconnessione delle due diverse intese”.

2. Con provvedimento prot. 31070 del 20 febbraio 2024 l’Autorità ha quindi, in sede di rideterminazione, irrogato a IC la sanzione di € 2.046.458 per la violazione accertata nel mercato della produzione e vendita di fogli in cartone ondulato e di € 2.046.458 per la violazione accertata nel mercato della produzione e vendita di imballaggi in cartone ondulato.

2.1 Nel dettaglio l’Autorità, pur non facendo diretta applicazione dell’istituto penalistico della continuazione, ha operato una riduzione della sanzione complessiva irrogabile a IC attraverso i seguenti passaggi:

- ha, dapprima, valutato se il coinvolgimento nell’uno e nell’altro illecito dovesse essere considerato “lieve, medio o pieno” (secondo quanto statuito dal Consiglio di Stato in diverse sentenze emesse in relazione al medesimo procedimento);

- sulla scorta di ciò, dopo aver ritenuto che IC avesse avuto un coinvolgimento “medio” in entrambe le intese, ha incrementato l’abbattimento collegato alle diminuenti già previste nel provvedimento emesso all’esito del procedimento I805, ritenendo così di poter ristabilire la “proporzionalità” tra le diverse sanzioni comminate ed in relazione alla posizione di ciascun operatore economico coinvolto nell’accertamento;

- nel dettaglio, rispetto alla partecipazione all’intesa relativa al mercato dei fogli in cartone ondulato, è stata applicata nei confronti di IC una complessiva riduzione del 50% della sanzione, di cui in misura pari al 30% per l’elemento soggettivo (con un incremento di un 10% dell’abbattimento già effettuato con il provvedimento originario) ed in misura pari al 20% per l’elemento oggettivo stante la partecipazione alla duplice intesa(con un incremento di un 5% dell’abbattimento già effettuato con il provvedimento originario);

- rispetto all’asserita partecipazione all’intesa relativa al mercato degli imballaggi, è stata applicata nei confronti di IC una complessiva riduzione del 50% della sanzione, anche in questo caso in misura pari al 30% per l’elemento soggettivo (con un incremento di un 10% dell’abbattimento già effettuato con il provvedimento originario) e del 20% per l’elemento oggettivo al fine di ristabilire la proporzionalità della sanzione, stante la partecipazione alla duplice intesa.

3. Con ricorso notificato il 3 maggio 2024 e depositato il 17 maggio 2024 IC ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento, il suddetto provvedimento di rideterminazione.

3.1 A sostegno del ricorso sono strati indicati seguenti motivi:

1) Illegittimità del provvedimento assunto dall’AGCM all’esito del Procedimento I805C per violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza delle sanzioni amministrative. Eccesso di potere. Illogicità manifesta della pronuncia dell’AGCM. Carenza di motivazione. Violazione dei principi enunciati dalla sentenza n. 417/2023 Reg. Prov. Coll. del Consiglio di Stato emessa all’esito del giudizio di impugnazione promosso da OM S.p.a.;

4. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso.

5. Ora con ricorso notificato il 16 settembre 2025 e depositato il 23 settembre 2025 IC ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

5.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) Carenza, contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione. Omessa pronuncia. Illegittimità del provvedimento assunto dall’AGCM all’esito del Procedimento I-805C per violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza delle sanzioni amministrative. Eccesso di potere. Illogicità manifesta della pronuncia dell’AGCM. Carenza di motivazione. Violazione dei principi enunciati dalla sentenza n. 417/2023 Reg. Prov. Coll. del Consiglio di Stato emessa all’esito del giudizio di impugnazione promosso da OM S.p.a. .

6. In data 26 settembre 2025 l’Autorità si è costituita in giudizio.

7. Nelle date del 2 aprile 2026 e dell’8 aprile 2026 l’Autorità e parte appellante hanno depositato memorie, anche in replica.

8. All’udienza pubblica del 23 aprile 2026 la causa è stata introitata per la decisione.

TO

1. L’appello è infondato.

2. Con il primo ed il secondo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto le doglianze svolte con il ricorso di primo grado a mezzo delle quali si è dedotta l’illegittimità del provvedimento di rideterminazione della sanzione adottato dall’Autorità in quanto quest’ultima non ha fatto diretta applicazione del criterio del cumulo giuridico (proprio dell’istituto della continuazione) ma, ancora una volta, di quello del cumulo materiale giungendo ad irrogare una sanzione nel complesso sproporzionata.

Si osserva, in particolare, che l’Autorità ha comminato due distinte sanzioni amministrative pecuniarie ciascuna quantificata in misura pari al 5% del fatturato dell’impresa (e, quindi, complessivamente sommate, pari al 10% del fatturato della IC).

Il T.A.R. ha respinto tali doglianze osservando che:

- in virtù dell’ampia discrezionalità di cui gode, l’A.G.C.M. ben poteva discostarsi operare una riduzione sulla base di modalità diverse dall’applicazione del criterio del cumulo giuridico;

- in ogni caso le due sanzioni applicate nei confronti di IC sarebbero nel complesso rispondenti ai principi di proporzionalità ed adeguatezza, viste le diminuenti riconosciute dall’Autorità.

Secondo parte appellante la sentenza di primo grado sarebbe affetta da vizi di illogicità, contrarietà e di omessa pronuncia.

Ciò in quanto:

- l’Autorità, anziché comminare un’unica sanzione calcolata secondo il principio del c.d. cumulo giuridico /continuazione, ha applicato, ancora una volta, due distinte sanzioni sommate fra loro ricorrendo al concorso materiale di cui all’art. 28 delle Linee Guida Sanzioni così svuotando di significato la sentenza di questa Sezione che è stata chiamata ad attuare e che avrebbe affermato la necessità di applicare nel caso concreto l’istituto della continuazione al fine di superare l’eccessivo rigore afflittivo che caratterizzerebbe la disciplina delle medesime Linee Guida;

- la riscontrata insussistenza, sul piano oggettivo, di un unico “piano di insieme” capace di inglobare tanto il contegno anticoncorrenziale degli operatori verticalmente integrati coinvolti, relativo al segmento del cartone ondulato, quanto quello relativo al segmento degli imballaggi, non implicherebbe l’impossibilità di apprezzarne la compatibilità su di un livello soggettivo; in altri termini, non impedirebbe di poter dare rilevanza alla circostanza che taluni degli attori degli asseriti accordi vietati possano, pur difettando in concreto gli elementi per poter configurare l’unicità del piano di insieme, aver agito nella convinzione di porre in essere un’unica condotta anticoncorrenziale;

- la c.d. intesa sui fogli e la c.d. intesa sugli imballaggi sarebbero, infatti, state due livelli di implementazione di un unico obiettivo, perseguito da operatori in massima misura coincidente, nello stesso arco temporale, avente contenuto e modalità coincidenti, in mercati strettamente collegati tra loro;

- la ratio del cumulo giuridico risiede, del resto, proprio nella circostanza che il responsabile della condotta illecita non si sia determinato a violare, più volte, la norma, ma abbia con una sola condotta leso più disposizioni ovvero abbia con più azioni, unite dal vincolo della continuazione, commesso più violazioni di legge.

Secondo parte appellante, quindi, l’Autorità avrebbe dovuto applicare ex art. 81 c.p. un’unica sanzione (e non due distinte sanzioni) in particolare operando, sull’importo base previsto per il coinvolgimento medio, un minimale e proporzionato aumento percentuale in applicazione del principio del cumulo giuridico / continuazione.

Si aggiunge che la scelta dell’Autorità di sommare due distinte sanzioni, ciascuna pari al 5% del fatturato, si sarebbe tradotta in un irragionevole ed immotivato incremento del 100% dell’unica sanzione teoricamente applicabile. L’Autorità avrebbe dovuto applicare un aumento proporzionale e proporzionato per la violazione “meno grave” che non poteva (e non può) essere di ammontare equivalente al valore della prima sanzione (vale a dire, pari ad un ulteriore 5% del fatturato) ma molto minore.

In proposito si aggiunge che:

- la c.d. intesa sui fogli e la c.d. intesa sugli imballaggi sarebbero stati due livelli di implementazione di un unico obiettivo, perseguito nello stesso arco temporale, avente contenuto e modalità coincidenti, in mercati strettamente collegati tra loro;

- l’obiettivo comune ad entrambe le intese andrebbe rintracciato nella volontà di alcuni operatori di traslare più a valle possibile gli aumenti del prezzo della carta (vale a dire, l’input produttivo di fogli di cartone ondulato e di imballaggi);

- guardando al profilo squisitamente temporale, si ha una durata pressoché identica (iniziando, rispettivamente, secondo quanto ricostruito dall’A.G.C.M., il 02.02.2004 e il 07.09.2005 e finendo entrambe il 30.07.2007);

- le due intese avrebbero contenuto sostanzialmente coincidente in quanto aventi ad oggetto (i) la definizione di un listino, la fissazione concordata degli sconti e la definizione di aumenti generali dei prezzi; (ii) la ripartizione di clienti/forniture; (iii) attività di coordinamento delle proprie strategie di offerta; inoltre esse sarebbero state realizzate con modalità pressoché identiche;

- anche il profilo soggettivo delle condotte oggetto di indagine assume particolare rilievo ai fini della lo vi è una coincidenza di ben 14 soggetti.

2.1 Si aggiunge, infine che il provvedimento gravato non avrebbe dato conto sul piano della motivazione di come sia stato esercitato il potere discrezionale e quali elementi siano stati presi in considerazione dall’A.G.C.M..

3. Le suddette doglianze non colgono nel segno.

Quanto al primo profilo di doglianza preme, anzitutto, rilevare che la sentenza di questa Sezione n. 417/2023 non ha prescritto, come sostiene parte appellante, l’applicazione in via diretta dell’istituto penalistico della continuazione (e quindi del connesso criterio di calcolo del cd. cumulo giuridico ex art. 81, comma 2, c.p.) ma anzi ha espressamente preso atto, alla luce della disciplina posta dalla Linea Guida Sanzioni, della sua non diretta applicabilità in subiecta materia (così laddove si dice che “E invero, ritiene il Collegio, che in tali casi, l’istituto penalistico della continuazione, pur non direttamente applicabile alle sanzioni antitrust, debba, comunque orientare l’azione dell’Autorità nel determinare in concreto la pena pecuniaria applicabile (restando il cumulo materiale il limite massimo – fra l’altro più favorevole del limite penalistico – ma operando un aumento proporzionato sul richiamato massimo del 10% )”).

Questo Consiglio si è, quindi, limitato in chiave conformativa, a prescrivere all’Autorità l’adozione, sempre nel quadro della disciplina delle suddette Linee Guida, a sua discrezione, di tutti i possibili correttivi per rimodulare in maniera più mite il trattamento sanzionatorio da riservare ad IC in ragione proprio della stretta interdipendenza tra le due intese a cui lo stessa ha partecipato.

È evidente che, se si esclude, sulla scorta di quanto expressis verbis affermato nella sentenza n. 417 del 2023, la diretta applicabilità del cumulo giuridico non restava all’Autorità che fare comunque applicazione dell’unico criterio possibile di calcolo della sanzione previsto a livello di normazione secondaria per l’ipotesi di concorso effettivo di illeciti e, quindi, del cumulo cd. “materiale”.

Ne discende che A.G.C.M., dopo aver elaborato una griglia comune ai fini dell’individuazione del livello di coinvolgimento di ogni singola impresa (sulla legittimità di questa soluzione cfr. Cons. Stato, sez. VI; 7 luglio 2025, n. 5878 che richiama anche Cons. Stato, sez. VI, 26 novembre 2024, n. 9474) ha correttamente irrogato due distinte sanzioni (e non un’unica sanzione come accade nel cumulo c.d. giuridico ex art. 81 comma 2 c.p. - in termini, con riguardo ad altro operatore economico che ha partecipato alla medesima impresa cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 novembre 2024, n. 9474 e più di recente Cons. Stato, sez. VI, 22 aprile 2026, n. 3138) applicando separatamente all’importo base di quest’ultime, in forza del meccanismo derogatorio di cui al punto 34 delle Linee guida, degli abbattimenti maggiorati rispetto a quelli effettuati nel provvedimento originario.

In questa ottica A.G.C.M. ha, quindi, correttamente dato attuazione al dictum della sentenza di questa Sezione n. 417/2023 perché è giunto a riconoscere in favore di IC un abbattimento significativo (pari al 50 % dell’importo massimo consentito per ciascun illecito ex art. 15, comma 1-bis, l. n. 287 del 1990) dando così luogo ad una complessiva risposta sanzionatoria che questo Collegio, anche nell’esercizio dei suoi poteri ex art. 134, comma 1, lett. c) c.p.a. di giurisdizione di merito, ritiene comunque, in concreto, alla luce di tutte le circostanze specifiche di fatto, proporzionata e congrua.

In proposito, preme rilevare che l’abbattimento operato dall’Autorità ha condotto ad irrogare a titolo di sanzioni una somma complessiva che si attesta, per stessa ammissione di parte appellante (si veda anche par. 45 del provvedimento gravato in prime cure), attorno al 10 % del fatturato di riferimento e, quindi, addirittura entro il limite massimo previsto per la singola sanzione ex art.15, comma 1-bis della l. n. 287 del 1990.

A nulla vale peraltro obiettare, come fa parte appellante, la circostanza che le intese a cui ha preso parte IC siano tra loro strettamente connesse atteso che quest’ultimo fattore è stato debitamente preso in considerazione dall’Autorità allorquando, come detto, proprio valorizzando tali aspetti, ha aumentato l’entità delle riduzioni.

3.1 Parimenti infondato è l’ulteriore profilo di doglianza con cui si deduce un presunto difetto di motivazione del provvedimento di rideterminazione della sanzione.

E, infatti, l’Autorità ha offerto a corredo della propria nuova determinazione, un’ampia e articolata motivazione che, non solo ha individuato i criteri generali in tema dosimetria della sanzione (par. 18 - 36, in cui si espone anche il sistema della griglia per l’individuazione del livello di coinvolgimento del singolo operatore economico), ma ne ha fatto applicazione tenendo conto delle indicazioni della sentenza di questa Sezione alla posizione specifica di IC dettagliando le diverse voci di riduzione (par. 39 -46).

4. Per le ragioni sopra esposte, l’appello è infondato e va respinto.

5. Sussistono nondimeno, anche in ragione della peculiarità della vicenda, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

OV GA, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

OV Pascuzzi, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
OV GA	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO