Pubblicato il 23/01/2026

N. 00593/2026REG.PROV.COLL.

N. 01785/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1785 del 2023, proposto dalla società Soho Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuela Ferrarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Civitanova Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Perugini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

delle società TI s.p.a. e Civitanova Costruzioni s.r.l. in liquidazione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Domenella e Maria Lalla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 714/2022 del 26.11.2022, resa tra le parti nel giudizio n. 42/2022 Reg. Ric., sul ricorso per l’annullamento dei seguenti atti:

- ordinanza n. 55 del 22.10.2021 del Comune di Civitanova Marche a firma del dirigente del Settore VI - Pianificazione Territoriale, Edilizia e SUAP del Comune di Civitanova Marche.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Civitanova Marche e delle società intimate:

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria del giorno 3 dicembre 2025 la consigliera IA RT;

Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati Emanuela Farrarini e Mario Perugini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente è affittuaria di locali ad uso commerciale ubicati all’interno di un centro commerciale all’ingrosso (locali che Soho Immobiliare ha a sua volta affittato a vari sub-conduttori), situato in Civitanova Marche, Via Silvio Pellico n. 18.

Con il ricorso di primo grado essa ha impugnato il provvedimento con il quale il Comune di Civitanova Marche, in dichiarata ottemperanza alla sentenza del T.a.r. per le Marche n. 248 del 2019, ha disposto la revoca dell’autorizzazione alla realizzazione di un passo carrabile che consente agli automezzi di entrare (ed uscire) dalla (e verso) Via Luigi Einaudi attraverso la bretella interna alla contigua alla “lottizzazione TI”.

La predetta autorizzazione era stata rilasciata, nel novembre 2010, alla signora SI IU, nella sua qualità di comproprietaria nonché in nome e per conto degli altri comproprietari.

Il passo carrabile era stato aperto al fine di consentire un più agevole accesso al centro commerciale, il quale dispone già di un altro accesso sulla via Silvio Pellico (che però è sempre trafficata, di modo che l’ingresso e l’uscita degli automezzi risultano difficoltosi).

1.1. La bretella sulla quale prospetta il passo carrabile e che consente l’accesso sulla via Luigi Einaudi è stata realizzata come strada di lottizzazione del contiguo Comparto 4 della “Zona Mostre Nord”, il quale consiste di due edifici commerciali (L1 e L2) e di un’area adibita a parcheggio realizzata dai lottizzanti e in seguito ceduta in proprietà al Comune unitamente alle altre opere di urbanizzazione. La gestione delle predette opere di urbanizzazione è stata affidata dallo stesso Comune nel 2008, per trenta anni, alle ditte lottizzanti FR TI Costruzioni S.r.l. e FR TI S.p.A., le quali, a titolo di corrispettivo, si sono obbligate alla manutenzione dell’area di parcheggio e della strada di lottizzazione, oltre che a versare un canone annuale.

al concedente).

1.2. A seguito del rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione del passo carrabile in esame, le ditte FR TI Costruzioni S.r.l. e FR TI S.p.A., ritenendo alterato l’equilibrio economico-finanziario della concessione, proponevano al T.a.r per le Marche il ricorso n.r.g. 221/2011, integrato da motivi aggiunti, deducendo, in particolare, che: i) l’autorizzazione era illegittima in quanto essa incideva indebitamente sulla viabilità interna al Comparto n. 4; ii) in ogni caso, anche i proprietari del contiguo condominio di via Silvio Pellico n. 18 avrebbero dovuto partecipare alle spese di manutenzione della strada e delle altre opere di urbanizzazione, e ciò in quanto l’incremento del traffico veicolare aveva determinato un aumento dei costi a carico dei concessionari. Le ditte lamentavano altresì il fatto che i titolari dell’autorizzazione in alcuni casi non avevano osservato le prescrizioni contenute nel titolo, omettendo in particolare di chiudere gli accessi nelle ore serali e nei giorni festivi (il che aveva favorito intrusioni di estranei nell’area di parcheggio gestita dalle ditte FR TI).

1.3. Con la sentenza n. 248 del 2019 il T.a.r. respingeva le censure delle ditte tese a contestare la legittimità dell’autorizzazione all’apertura del passo carrabile ma accoglieva quelle relative al sopravvenuto squilibrio economico-finanziario del rapporto concessorio.

Secondo il T.a.r. si rendeva necessario “ risottoporre, al consiglio comunale, la nuova disciplina contrattuale che, per effetto dell’apertura del passo carraio in questione, riguarderà anche altri soggetti che dovranno accollarsi una quota degli oneri. Nel caso non si dovesse giungere ad una soluzione condivisa da tutte le parti, il Comune, in qualità di proprietario della strada non concessa in uso esclusivo […], mantiene il potere di adottare una disciplina unilaterale cui le parti potranno aderire o meno. In quest’ultimo caso resta salvaguardato il potere del Comune di adottare eventuali provvedimenti riguardanti le utilità concesse (passo carraio e uso esclusivo dei parcheggi pubblici) cui non corrispondono adeguate utilità per gli interessi pubblici generali [ …]”.

1.4. Il Comune ha dapprima tentato di favorire un accordo fra i concessionari e il condominio di via Silvio Pellico n. 18, proponendo alcune ipotesi di ripartizione delle spese gestionali, ma tali proposte sono state respinte dal condominio.

1.5. A questo punto il Comune ha avviato il procedimento finalizzato alla revoca dell’autorizzazione all’apertura del passo carrabile, culminato con il provvedimento oggetto dell’odierna impugnativa.

1.6. In precedenza, con ricorso iscritto al n.di r.g. 4/2022 del T.a.r. per le Marche, il condominio di via Silvio Pellico n. 18 aveva già impugnato il provvedimento di revoca.

1.7. Con sentenza in forma semplificata n. 114 del 2022 il T.a.r. ha dichiarato inammissibile il ricorso n. r.g. 4/2022 per omessa notifica ad almeno un controinteressato.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, il T.a.r. ha poi dichiarato il ricorso della società Soho Immobiliare inammissibile per difetto di legittimazione ad agire.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Sussistenza della legittimazione ad agire in capo alla Soho Immobiliare S.r. l..

La società ha richiamato anzitutto la giurisprudenza relativa al riconoscimento della legittimazione a chiedere ed ottenere il permesso a costruire o similare titolo abilitativo anche in capo al conduttore di un immobile detenuto in locazione.

Nel caso in esame, le clausole contenute negli artt. 9 e 18 dei contratti di locazione, che l’appellante ha stipulato con i proprietari degli immobili del condominio di via Pellico 18, evidenzierebbero la sussistenza in capo alla società dell’interesse a ricorrere per il mantenimento in essere dell’autorizzazione n. 56303 del 15.11.2010 e, quindi, correlativamente, dell’interesse ad impugnare l’ordinanza n. 55/2021 con cui detta autorizzazione è stata revocata dal Comune.

La società sottolinea, al riguardo, di avere assunto a proprio carico l’eventuale onere economico che venisse imposto per l’utilizzo del passo carrabile e dell’accesso su via Giovanni Gronchi.

Essa si trova quindi in una relazione qualificata con gli immobili locati e in particolare con la corte comune e con l’accesso in ordine al quale è stato autorizzato il passo carrabile.

Ciò le conferirebbe la legittimazione ad impugnare tutti quei provvedimenti amministrativi che possano ledere le situazioni giuridiche soggettive di cui è titolare.

In tal senso l’appellante richiama la giurisprudenza in materia di legittimazione a ricorrere da parte di terzi - che hanno una relazione qualificata con il bene oggetto di atti concessori/autorizzatori - avverso provvedimenti autorizzativi e concessori che riguardano altri soggetti.

La società evidenzia altresì che l’autorizzazione all’apertura dell’accesso e l’autorizzazione di passo carrabile in questione furono richieste all’epoca dai proprietari degli immobili del condominio di via Pellico 18 nell’esclusivo interesse dei conduttori di detti immobili.

Il proprietario e il conduttore sono titolari di autonome e distinte posizioni soggettive, afferenti l’accesso in questione, parimenti meritevoli di tutela.

II. Mancata pronuncia nel merito in riguardo ai n.5 motivi di ricorso proposti dalla Soho Immobiliare S.r.l. nel giudizio di I grado .

3. Si sono costituiti, per resistere, il Comune di Civitanova Marche e le ditte appellate.

4. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica, in vista dell’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

5. In via preliminare, si rileva che l’istanza della società appellante rivolta a questo giudice (in sede di memoria conclusionale e ribadita con la memoria di replica) al fine di “ formulare una proposta conciliativa [...] che possa contemperare i vari interessi ”, è inammissibile in quanto non corrisponde ad alcun potere e/o funzione attribuiti dall’ordinamento al giudice amministrativo.

5.1 Quanto alla deduzione del Comune appellato, relativa alla violazione dell’art. 13 – ter delle norme di attuazione del c.p.a. e al superamento del limite dimensionale massimo individuato dal Decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167 del 2016, si osserva che, secondo i conteggi effettuati dalla società ricorrente (e non contestati dal Comune), avuto riguardo alle specifiche tecniche disciplinate dal predetto Decreto, l’atto consta complessivamente di 69.868 caratteri e, pertanto, non risulta eccedente rispetto ai suddetti limiti dimensionali.

6. Nel merito, l’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. Il Collegio rileva che l’autorizzazione revocata è stata rilasciata ai comproprietari dell’immobile di via Silvio Pellico.

Tale autorizzazione ha determinato la nascita di una posizione soggettiva di vantaggio esclusivamente in favore dei richiedenti, rispetto alla quale non hanno alcun rilievo le pattuizioni civilistiche intercorse con la società conduttrice.

Tali accordi non sono infatti idonei, ex se , ad attribuire una posizione di interesse legittimo in capo al conduttore, il quale si avvantaggia solo in via riflessa dell’ampliamento della sfera giuridica dei proprietari.

È peraltro evidente che gli accordi civilistici non possono disporre degli effetti di un atto amministrativo, i quali sono stabiliti dall’ordinamento.

7.1. Va soggiunto che la posizione del conduttore non è presa direttamente in considerazione dalla norma che regola l’esercizio del potere se non nell’ipotesi che la richiesta di autorizzazione venga avanzata dal conduttore stesso e nella misura in cui, sul piano civilistico, egli disponga di facoltà (di godimento e/o disposizione del bene), idonee ad instaurare un rapporto giuridico autonomo con la Pubblica Amministrazione.

7.2. Non rileva poi che, nel caso in esame, i proprietari abbiano agito ( in thesi ) anche e/o esclusivamente nell’interesse del conduttore poiché ciò non comporta una moltiplicazione delle posizioni di interesse legittimo collegate al provvedimento autorizzatorio.

Nel caso in esame, l’interesse legittimo oppositivo inerente alla revoca dell’autorizzazione risulta esse stato già azionato dai proprietari, sia che essi abbiano agito in proprio, sia che lo abbiano fatto per conto della società conduttrice.

In tal senso, deve convenirsi con le parti resistenti che il titolare dell’interesse legittimo (pretensivo e/o oppositivo), è posto in una relazione di immediata inerenza con l’esercizio del potere amministrativo per essere destinatario dell’atto e/o per avere nei confronti dell’atto una posizione opposta (speculare) a quella del destinatario diretto.

In tale ottica, come già evidenziato, gli atti intercorsi tra le parti non possono disporre di posizioni di interesse legittimo, avendo gli stessi il solo scopo di far ricadere gli eventuali oneri relativi all’utilizzo dell’accesso carrabile in capo ai locatari, e non anche quello di renderli parte del rapporto autorizzatorio.

8. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

La peculiarità della vicenda induce però a ritenere sussistenti i presupposti di legge per la compensazione integrale tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL Di AR, Presidente FF

IA RT, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA RT	EL Di AR

IL SEGRETARIO