Pubblicato il 17/03/2026

N. 02205/2026REG.PROV.COLL.

N. 01476/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1476 del 2025, proposto da
AG - Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è domiciliata, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

-OMISSIS-., rappresentata e difesa dagli Avvocati Francesca Angeloni, Gaia Gelera e RC Berliri, con domicilio eletto presso il terzo, in Roma, via Marche n. 1-3;
-OMISSIS- S.p.A., non costituita in giudizio;

nei confronti

Ministero dell'Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. RC PO e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Società -OMISSIS-. sedente in Bilbao (Spagna), opera nel settore del secondary ticketing gestendo la piattaforma marketplace www.stubhub.it sulla quale soggetti privati compravendono biglietti per eventi acquistati sul mercato primario.

Con delibera n. 27/24/CONS del 24 gennaio 2024 recante « Ordinanza ingiunzione alla Società OML per la violazione dell'art. 1, comma 545, legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Legge di Bilancio 2017) (Contestazione n. 10/22/DSDI – PROC. 12-GC) », notificata il 9 febbraio successivo, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito AG o Autorità), accertata la vendita di biglietti per attività di spettacolo a prezzi superiori a quelli nominali in violazione dell’art. 1, comma 545, della L. n. 232/2016 in relazione a n. 66 eventi, irrogava a -OMISSIS-la sanzione di € 6.600.000,00.

La Società impugnava la delibera dinanzi al Tar per il Lazio che, con sentenza n. -OMISSIS- del 19 novembre 2024, accoglieva il ricorso riconoscendo il fondamento del primo motivo di ricorso (assorbendo le ulteriori censure) con il quale era dedotta l’omessa notifica del presupposto atto di contestazione degli addebiti (non comprovata dall’Autorità) e, in ogni caso, l’inidoneità della notifica effettuata in unico plico per due diversi destinatari (nella specie la Società sanzionata e la Società controllante) a ritenere comprovata la conoscenza dell’atto da parte di entrambi i destinatari.

AG impugnava la sentenza di primo grado con appello depositato il 20 febbraio 2025 deducendone l’erroneità per:

« Violazione e falsa applicazione dell’art. 149 c.p.c., dell’art. 7 della L. 241/1990 e dell’art. 5 della Delibera GC 410/10/CONS »;

« Difetto di motivazione della sentenza gravata sulla c.d. "prova di resistenza". Violazione degli artt. 7 e 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241 del 1990 ».

-OMISSIS-si costituiva in giudizio il 21 marzo 2025 controdedunendo alle avverse censure e riproponendo ex art. 101, comma 2, c.p.a. i motivi oggetto del ricorso di primo grado assorbiti dal Tar.

Per la denegata ipotesi in cui l’appello dovesse essere fondato, avanzava richiesta di rinvio pregiudiziale alla C.G.U.E. ex art. 267 T.F.U.E. in relazione a quattro distinti profili di violazione e, « in via gradatamente subordinata questione di illegittimità costituzionale » in relazione agli artt. 41 e 117 della Costituzione.

Sia AG che -OMISSIS-depositavano memoria ex art. 73 c.p.a. il 16 febbraio 2026 replicando alle avverse difese con depositi del 20 febbraio successivo.

All’esito della pubblica udienza del 5 marzo 2026 la causa veniva decisa.

È controversa la sanzione irrogata dall’Autorità appellante alla Società -OMISSIS-per violazione dell’art. 1, comma 545, della L. n. 232/2016 a norma del quale « al fine di contrastare l'elusione e l'evasione fiscale, nonché di assicurare la tutela dei consumatori e garantire l'ordine pubblico, la vendita o qualsiasi altra forma di collocamento di titoli di accesso ad attività di spettacolo effettuata da soggetto diverso dai titolari, anche sulla base di apposito contratto o convenzione, dei sistemi per la loro emissione è punita, salvo che il fatto non costituisca reato, con l'inibizione della condotta e con sanzioni amministrative pecuniarie da 5.000 euro a 180.000 euro, nonché, ove la condotta sia effettuata attraverso le reti di comunicazione elettronica, secondo le modalità stabilite dal comma 546, con la rimozione dei contenuti, o, nei casi più gravi, con l'oscuramento del sito internet attraverso il quale la violazione è stata posta in essere, fatte salve le azioni risarcitorie. In ogni caso il mancato pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ai sensi del presente comma per importi complessivamente non inferiori a 1 milione di euro, sempreché la sanzione non sia più contestabile in giudizio per decorso dei termini o per intervenuto giudicato dell'eventuale impugnazione, comporta l'oscuramento del sito internet. L'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, di concerto con l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, effettua i necessari accertamenti e interventi, agendo d'ufficio ovvero su segnalazione degli interessati e comminando, se del caso, le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente comma. Non è comunque sanzionata la vendita ad un prezzo uguale o inferiore a quello nominale di titoli di accesso ad attività di spettacolo effettuata da una persona fisica in modo occasionale, purché senza finalità commerciali »

L’Autorità premette di essere addivenuta all’individuazione delle destinatarie dell’atto di contestazione oggetto della presente controversia sulla base degli esiti degli accertamenti effettuati dai Reparti speciali della Guardia di Finanza che consentivano di identificare quali responsabili delle condotte indagate la Società OM.L. (controllata dalla Società Digital Fuel Shi Parteners LLC con sede in 251 Little Falls Drive, Wilmingnton – New Castle – Stato del Delaware, USA) con sede in Gran Via Diego Lopez de Haro, 45, 7° piano, Bilbao, Spagna e l’odierna appellata OML (avente quale oggetto sociale « la intermediazione nell’acquisto e nella vendita di biglietti per tutti i tipi di spettacoli e di eventi, sia sul mercato spagnolo che internazionale, nonché la vendita diretta di tali biglietti; inoltre, la creazione e lo sfruttamento di una piattaforma telematica per gestire la summenzionata attività » e indicata in appello « come società responsabile dei rapporti giuridici con gli utenti europei e nel Regno Unito ») avente sede al medesimo indirizzo della -OMISSIS-e da quest’ultima « partecipata integralmente ».

L’ordinanza ingiunzione veniva preceduta dall’adozione dell’atto di « CONTESTAZIONE N. 10/22/DSDI – PROC. 12-GC », trasmesso con nota del 15 luglio 2022 precisando che:

« la parte, ai sensi dell’art. 9 del Regolamento, può presentare presso la predetta Direzione, scritti difensivi, documenti, nonché motivata richiesta di essere sentiti entro trenta giorni dal ricevimento del presente atto di contestazione »;

« ai sensi dell’art. 22 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e dell’art. 8 del Regolamento, gli atti del procedimento possono essere esaminati presso la predetta Direzione, previa richiesta scritta dagli aventi diritto, in proprio o giusta delega, con le modalità previste nel Regolamento recante la disciplina dell’accesso agli atti allegato alla delibera n. 383/17/CONS ».

Tuttavia -OMISSIS-, come già evidenziato, con il primo motivo di ricorso accolto dal Tar, deduceva l’omissione della notifica dell’atto di contestazione lamentando la violazione dei propri diritti partecipativi con limitazione del proprio diritto di difesa e privazione della possibilità di accedere ad una definizione agevolata della sanzione.

La questione viene reintrodotta in appello con il primo motivo con il quale l’Autorità censura la sentenza nella parte in cui statuisce:

che « gli elementi forniti da GC nel corso del presente giudizio non sono idonei a provare che l’atto di contestazione sia stato notificato nei confronti di -OMISSIS- »;

che « fosse onere di GC attivarsi e richiedere a Poste Italiane, al fine di produrla nel presente giudizio, la cartolina di ricevimento debitamente sottoscritta »;

che la modalità di notifica adottata (unico plico indirizzato tanto all’appellata che alla sua controllante) non consentisse di « desumere nei confronti di quale dei due soggetti la notifica sia andata a buon fine ».

Espone l’appellante che dalla distinta di accettazione e spedizione del servizio di pick up di Poste Italiane e dal report di tracciamento della spedizione emergerebbe come la spedizione, identificata con il n° di accettazione RR714445255IT, fosse stata consegnata all’indirizzo dell’appellata alle ore 11:02:00 a.m. del 10 luglio 2023.

A sostegno della sufficienza di tale riscontro richiama la posizione espressa dalla Cassazione penale, Sez. V, con sentenza del 3 febbraio 2020, n. 4485 che, in presenza di fattispecie analoga, affermava che « il Tribunale erra nel negare, in via assoluta e aprioristica, valenza ai documenti “scaricati dal sito delle poste”, senza neppure preoccuparsi di porre in evidenza eventuali ipotetici indici che inducano a dubitare della affidabilità della documentazione prodotta. Peraltro lo stesso Tribunale avrebbe potuto dipanare eventuali perplessità, accertando d’ufficio, con una procedura di pochi secondi, la effettiva rispondenza dei documenti prodotti a quanto risultante dal sito web delle Poste italiane ».

A parere dell’appellante non pertinente sarebbe invece la giurisprudenza richiamata dal Tar a sostegno della propria decisione (Cass. Civ. Sez. trib., 4 aprile 2024, n. 9047) per la quale la prova della notifica dovrebbe essere comprovata mediante deposito della cartolina di ricevimento, trattandosi di orientamento formatosi in tema di notifica di atti giudiziari in ambito processuale e ritenuto non essere « esportabile » nel diverso contesto della notifica di atti amministrativi endoprocedimentali in cui la garanzia della « tutela giurisdizionale piena » del destinatario è destinata ad esplicarsi nei confronti del provvedimento conclusivo.

Errate sarebbero altresì le conclusioni cui perviene il Tar in merito alle modalità di spedizione dell’atto di contestazione « con un unico plico a -OMISSIS-e -OMISSIS- » stante l’unicità dell’indirizzo delle rispettive sedi e il rapporto di partecipazione totalitaria che lega le due Società.

Il motivo è infondato.

È controversa la certezza dell’avvenuta consegna della « spedizione di RACC. DA/PER ESTERO RR714445255IT ».

L’odierna appellata, con il primo motivo di ricorso, deduceva la violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990 e dell’art. 5 della delibera GC 410/10/CONS in ragione della mancata ricezione dell’atto di contestazione allegando l’inidoneità della documentazione prodotta dall’Autorità a comprovare l’avvenuta notifica nei propri confronti poiché i documenti in questione non contengono alcun riferimento all’indirizzo di consegna né recano l’indicazione del soggetto cui veniva effettivamente consegnata.

Il Tar, come in parte anticipato, accoglieva il motivo ritenendo che il precedente invocato da GC (Cass. pen. n. 4485/2020, cit.) non fosse conferente posto che nella fattispecie in detta sede esaminata « veniva in considerazione una notifica per compiuta giacenza » e che « a fronte della formulazione di uno specifico motivo di ricorso sul punto, fosse onere di GC attivarsi e richiedere a Poste Italiane, al fine di produrla nel presente giudizio, la cartolina di ricevimento debitamente sottoscritta »: documento che non viene peraltro prodotto nemmeno nel presente giudizio.

Il giudice di prime cure rilevava ulteriormente l’inidoneità della « modalità prescelta da GC per la notifica – un unico plico per due diversi destinatari aventi la medesima sede legale ... ritenere provata la conoscenza dell’atto nei confronti di entrambi » a nulla rilevando la allegata partecipazione totalitaria di -OMISSIS-al capitale di -OMISSIS-trattandosi di « soggetti giuridicamente distinti ».

Le suesposte argomentazioni spese dal Tar a sostegno della propria decisione sono condivise dal Collegio.

L’appellante, a comprova dell’avvenuta notifica, e quindi dell’erroneità della decisione del Tar, si limita a produrre con deposito dell’11 febbraio 2026:

la « distintaspedizone-OMISSIS--OMISSIS- » dalla quale risulta il ritiro del plico presso la sede del mittente di via Isonzo n. 21/B avvenuto in data 20 giugno 2023;

il « report spedizione-OMISSIS--OMISSIS- » dal quale risulta che il plico veniva consegnato in « SPAGNA » in « Data e ora 10-07-2023 11:02:00 ».

Dai contenuti dei suindicati documenti, in particolare dal secondo, non si evincono né la località né l’indirizzo di consegna così come non si rileva la qualità della persona cui veniva materialmente consegnato il plico restando, oltre che incerta l’avvenuta notifica, anche ignoto quale dei due soggetti destinatari del medesimo plico lo avrebbe in ipotesi ricevuto.

Quanto al primo profilo (incertezza della notifica) deve rilevarsi la pertinenza del precedente richiamato dal Tar (Cass. civ., n. 9047/2024, cit.) con quale si afferma il principio per il quale « l’avviso di ricevimento prescritto dall’art. 149, comma 2, c.p.c. è il solo documento idoneo a provare sia l’intervenuta consegna del piego sia la data di essa sia l'identità della persona a mani della quale detta consegna è stata eseguita” (…); (…) il deposito dell'avviso di ricevimento non può essere surrogato dall'esibizione di copia della stampa di una pagina del servizio "on line" delle Poste Italiane attestante l'avvenuta consegna del piego, giacché solamente il timbro postale apposto sull'avviso fa fede della regolarità della notificazione (cfr. Cass. n. 36900/2022, Cass. n. 6918/2017, Cass. n. 25285/2014, Cass. n. 19387/2012 )».

Irrilevante ai presenti fini è l’obiezione di parte appellante che vorrebbe il principio in detta sede enunciato essere limitato alle ipotesi di notifica di atti giudiziari e non di atti endoprocedimentali essendo comune ai due ambiti la sottostante esigenza di garantire il diritto di difesa al destinatario di un provvedimento gravemente lesivo della propria sfera giuridica.

Circa la necessità di garantire una effettiva partecipazione al procedimento del destinatario di una misura sanzionatoria si è recentemente espressa la Sezione enunciando il principio, da ritenersi applicabile al caso di specie, che garantire il contraddittorio procedimentale in chiave difensiva integra un « dovere riconosciuto da questo Consiglio sin dalla storica pronuncia della IV sez., 29 novembre 1895, n. 423, allora affermando (non senza enfasi, in una delle primissime applicazioni di quello che sarebbe poi divenuto il principio del giusto procedimento amministrativo) che “E’ principio di eterna giustizia, informato al sacro diritto della difesa di non potersi infliggere una pena senza sentire l’accusato” » (Cons. Stato, Sez. VI, 18 febbraio 2026, n. 1278).

È altresì condiviso il giudizio del Tar in ordine all’irrilevanza del precedente invocato da AG (Cass. pen, n. 4485/2020) dettato in presenza di una fattispecie non sovrapponibile a quella odierna (notifica perfezionatasi per compiuta giacenza).

Deve pertanto ritenersi non comprovato il perfezionamento della notifica dell’atto di contestazione con lesione del diritto della destinataria della misura sanzionatoria all’esercizio del proprio diritto di difesa in sede procedimentale.

Detta conclusione non viene incisa dall’eccezione di parte appellante, (sollevata con il secondo motivo di appello) circa il mancato superamento da parte di -OMISSIS-della c.d. prova di resistenza non avendo la stessa dato prova del pregiudizio patito in conseguenza della mancata rituale comunicazione dell’avvio del procedimento.

Sul punto è sufficiente evidenziare come l’omessa partecipazione al procedimento (di per sé lesiva in presenza di procedimento finalizzato all’adozione di sanzioni di rilevante entità) impediva alla Società di avvalersi della possibilità di accedere al pagamento ridotto della sanzione ex art. 16 della L. n. 689/1981.

La possibilità, allegata da AG, di beneficare del pagamento ridotto anche a seguito della notifica della sanzione non elide la meritevolezza e tutelabilità dell’interesse della Società ad essere posta in condizione di accedervi in una fase precedente alla notifica del provvedimento sanzionatorio che una volta intervenuta richiede, come nel concreto si è verificato, l’attivazione tempestiva di rimedi processuali comportanti oneri ulteriori.

Per quanto precede l’appello deve essere respinto dichiarando l’improcedibilità dei riproposti motivi assorbiti in primo grado venendo meno ogni interesse al loro scrutinio.

La specificità delle questioni oggetto del giudizio consente di procedere alla compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

Le questioni appena vagliate esauriscono l’ambito del contenzioso sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NO ER, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

RC PO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC PO	NO ER

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.