N. 07714/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 23/01/2026
N. 00597 /2026 REG.PROV.COLL. N. 07714/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7714 del 2025, proposto da RI VI
Serru, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Magnani, che si dichiara antistatario, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Istruzione e del Merito e l'Ufficio Scolastico Regionale Lazio in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE IV QUATER n. 14353/2025. N. 07714/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito e dell'Ufficio Scolastico Regionale Lazio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 il Cons. DA Di
LO e udito l'avvocato dello Stato Isabella Bruni;
Viste le conclusioni della parte appellante come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1.- L'originaria ricorrente appella la sentenza in epigrafe con la quale l'adito Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione Quarta Quarter, ha dichiarato irricevibile il suo ricorso (tuttavia compensando le spese di lite) volto ad ottenere: (i) la declaratoria di illegittimità del silenzio inadempimento dell'amministrazione rispetto all'obbligo ex art. 25, comma 4, della legge n. 241/90 di accesso alla documentazione richiesta dalla ricorrente con istanza in data 3 aprile 2024; (ii)
l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere alla invocata ostensione stante la intervenuta decisione favorevole della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi in data 19 luglio 2024 ai sensi del cit. art. 25, comma 4;
(iii) la condanna dell'amministrazione alla ostensione della documentazione richiesta.
2.- La declaratoria di irricevibilità del Tribunale si è incentrata, in particolare, sulla motivazione che “il ricorso giurisdizionale introdotto dalla parte ricorrente in data 5 maggio 2025 deve ritenersi irricevibile per aver la ricorrente eluso i termini decadenziali di impugnazione, ai sensi del combinato disposto dell'art. 25, comma 5, della legge n. 241 del 1990 e dell'art. 116, comma 1, del codice del processo amministrativo, che stabilisce un termine decadenziale di trenta giorni per la proposizione del ricorso avverso il silenzio sulla richiesta di accesso che decorre dalla formazione del silenzio inadempimento. Nel caso di specie, il suddetto termine N. 07714/2025 REG.RIC.
è spirato con riferimento al primo silenzio, a far data dal 3 maggio 2024; con riferimento al secondo silenzio, a far data dal 29 agosto 2024 (decorsi trenta giorni dalla comunicazione della decisione della CADA avvenuta il 29 luglio 2024)”.
3.- L'appello lamenta:
I) Erroneità della pronuncia – violazione e falsa interpretazione di legge.
Si evidenzia che nella vicenda è stata pronunciata dalla Commissione per l'accesso agli atti amministrativi una decisione di accoglimento sul ricorso amministrativo proposto dalla ricorrente avverso il silenzio inadempimento serbato sull'istanza presentata in data 3 maggio 2024, pronuncia rispetto alla quale l'amministrazione non ha mai provveduto ad emanare il previsto provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione della Commissione medesima, con la conseguenza, espressamente prevista dall'art. 25, comma 4, legge n. 241/1990, che, in tale eventualità “l'accesso è consentito”.
Si sostiene, inoltre, che in questo caso la posizione giuridica del richiedente non sia più qualificabile alla stregua di un interesse legittimo, bensì di un vero e proprio diritto soggettivo al rilascio dei documenti richiesti (“l'accesso è consentito”), la cui violazione è censurabile nei termini e con le modalità previste per il caso, che qui per l'appunto ricorre di inadempimento di obblighi già accertati.
Di conseguenza, si prospetta come del tutto errata l'interpretazione che l'adito
Tribunale dà dell'art. 25, commi 4 e 5, legge n. 241/1990, in rapporto all'art. 116, comma 1, c.p.a., nella misura in cui assoggetta al termine decadenziale di 30 giorni per ricorrere dinnanzi al TAR, parificandoli, tanto i casi di rigetto del ricorso amministrativo proposto alla Commissione (ai quali devono assimilarsi quelli di accoglimento da parte della suddetta Commissione seguiti da provvedimento confermativo motivato del rigetto ad opera dell'Amministrazione), quanto quelli di accoglimento non seguiti da provvedimento confermativo, come è avvenuto nella vicenda all'esame. N. 07714/2025 REG.RIC.
In particolare, tale interpretazione non risponderebbe né al tenore letterale delle richiamate disposizioni, né ad un approccio ermeneutico che sia coerente con la ratio legis, sul piano logico-sistematico.
II) Sull'interesse ad agire dell'appellante.
L'odierna appellante, originaria ricorrente, vanta un interesse concreto, diretto e personale all'accesso richiesto, strumentale all'accertamento della fascia di complessità assegnata al CPIA 7 Lorenzetto di Pomezia negli anni dal 2018 in poi e, di conseguenza, all'accertamento della corretta consistenza degli emolumenti ad essa correlati (indennità di posizione).
La decisione pronunciata dalla Commissione per l'accesso agli atti amministrativi in data 19 luglio 2024, comunicata alla parte interessata il successivo 29 luglio, sul ricorso avverso il silenzio inadempimento serbato dall'amministrazione in data 3 aprile 2025, infatti, è stata di accoglimento del suddetto ricorso, ma alla stessa non ha mai fatto seguito alcun formale provvedimento confermativo motivato del provvedimento di diniego ai sensi dell'art. 25, comma 4, legge n. 241/1990.
III) Sul silenzio inadempimento serbato dal Ministero dell'istruzione e del merito.
Si insiste sulla sussistenza dell'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento in forma espressa e in tempi certi, provvedendo senza ulteriore indugio alla ostensione dei documenti richiesti, in ossequio ai generali doveri di correttezza e buona amministrazione (art. 97 della Costituzione) e in rapporto alla espressa previsione contenuta all'art. 25, comma 4, legge n. 241/1990 (“l'accesso è consentito”), da cui sarebbe ricavabile la sussistenza di una situazione di diritto soggettivo. Di conseguenza, per il caso della perdurante inottemperanza, chiede la nomina di un Commissario ad acta affinché immediatamente provveda.
IV) Sulla violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990.
L'Amministrazione resistente non ha neppure fornito adeguata e legittima motivazione circa il diniego manifestato rispetto alla richiesta di accesso agli atti N. 07714/2025 REG.RIC.
formulata dalla parte appellante, oltretutto ignorando completamente la decisione di accoglimento della ridetta istanza di accesso da parte della Commissione.
V) Sull'applicabilità del rito speciale ex artt. 31 e 117, c.p.a..
Fermo il fatto che, ai sensi dell'art. 25, comma 4, legge n. 241/1990, in mancanza di conferma espressa delle ragioni del diniego all'esito di apposito riesame “l'accesso è consentito”, la questione sottesa all'odierno contenzioso è anche quella di comprendere come rendere effettiva ed eseguibile la ridetta decisione di accoglimento da parte della Commissione, perché non può più rimettersi in discussione la sussistenza del diritto ad ottenere l'ostensione dei documenti, ma può solo discutersi, se del caso, delle concrete modalità operative per mettere fine alla inesecuzione e alla elusione della decisione amministrativa in questione.
4.- Hanno resistito con costituzione formale il Ministero dell'istruzione e del merito e l'Ufficio scolastico regionale del Lazio.
5.- Alla udienza in camera di consiglio del 20 gennaio 2026, la causa è passata in decisione.
6.- L'appello è fondato.
7.- In fatto, la vicenda è chiara.
La ricorrente è una ex dirigente scolastica in pensione dal 1° settembre 2023, incaricata fino al 31 agosto 2023 presso il 7° CPIA "Anna RI Lorenzetto" di
Pomezia.
Prima del suo pensionamento, in data 7 marzo 2023, la ricorrente diffidava l'USR
Lazio e la RTS di Roma, quale ordinatore secondario di spesa, a dismettere le trattenute di € 668,49 operate mensilmente sin da giugno 2022 sul suo cedolino paga in "applicazione CIR 2017/2018" (scadenza giugno 2023) e a restituire le relative somme indebitamente sino ad allora trattenute. N. 07714/2025 REG.RIC.
In mancanza di riscontri, faceva quindi seguito apposita istanza di accesso agli atti ex lege n.241/1990 dell'11.5.2023, all'esito della quale la ricorrente otteneva il rimborso delle somme per l'anno 2017/2018.
La situazione non poteva tuttavia dirsi risolta per gli anni ad essi successivi.
La ricorrente decideva quindi di presentare una ulteriore istanza di accesso in data 3 aprile 2024, con la quale chiedeva la seguente documentazione: - criteri di calcolo indennità di posizione variabile dei dirigenti scolastici per gli aa.ss. 2018/2019,
2019/2020 e 2020/2021; - prospetto o altro documento da cui si evinca la fascia di complessità assegnata ai CPIA del Lazio negli aa.ss. 2018/2019, 2019/2020 e
2020/2021; - prospetto liquidazione compensi per la suddetta indennità relativi alle annualità scolastiche 2018/2019, 2019/2020 e 2020/2021.
La suddetta richiesta non veniva tuttavia riscontrata.
Avverso il silenzio inadempimento serbato dall'amministrazione, la ricorrente proponeva quindi ricorso amministrativo alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, che decideva in senso a lei favorevole, disponendo che l'accesso venisse consentito.
Si legge in particolare nella suddetta decisione: “La Commissione ritiene il ricorso fondato, venendo in rilievo il diritto di accesso ad atti che riguardano direttamente
l'istante, inserendosi la richiesta di accesso dell'odierna parte ricorrente paradigmaticamente nel novero dell'accesso “endoprocedimentale”, come tale tutelato dagli artt. 7 e 10 della legge 241/90, in quanto attiene ad un procedimento relativo all'istante medesima. Quest'ultima vanta altresì un interesse difensivo, vale
a dire preordinato all'acquisizione di documenti la cui conoscenza è necessaria ai fini della cura e della difesa degli interessi giuridici dell'accedente, garantito dal comma
7 dell'art. 24 della legge n. 241/1990. Per quanto sopra il ricorso merita accoglimento”. N. 07714/2025 REG.RIC.
Anche alla suddetta decisione, tuttavia, non faceva seguito alcun formale provvedimento dell'Amministrazione, né di segno favorevole all'istante (accordando l'accesso), né di segno ad essa sfavorevole (emanando il provvedimento confermativo motivato previsto dall'art. 25, comma 4, legge n. 241/1990), continuando la stessa a serbare un comportamento di totale inerzia.
L'odierno contenzioso ha ad oggetto l'impugnazione del predetto silenzio inadempimento, censurato per i motivi così riproposti.
8.- Altrettanto chiaro è il quadro normativo di riferimento.
Nel caso, come quello che qui ricorre, in cui il silenzio inadempimento sull'istanza di accesso agli atti venga impugnato con ricorso in via amministrativa, l'art. 25, comma
4, legge n. 241/1990 prevede che “Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell'accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell'articolo 24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l'ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l'accesso di cui all'articolo 27 nonché presso
l'amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per l'accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la
Commissione per l'accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all'autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento N. 07714/2025 REG.RIC.
della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l'accesso è consentito.
Qualora il richiedente l'accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa.
[…]”.
L'effetto immediato del procedimento in esame è quello di consentire, in caso di accoglimento del ricorso, l'accoglimento della specifica richiesta del ricorrente, ossia l'esibizione degli atti richiesti.
In questo senso si spiega il significato dell'espressione “l'accesso è consentito”.
La decisione della Commissione si sostanzia infatti in un esame di merito della richiesta di accesso formulata dalla parte, che si conclude con una decisione che elimina ogni margine di discrezionalità sull'accesso ai documenti, solo nel caso, che qui ricorre, in cui l'amministrazione non emani il motivato provvedimento di diniego.
La situazione giuridica prefigurata dal legislatore è quella del diritto soggettivo, posto che si consolida in via progressiva l'accertamento definitivo sulla spettanza del privato ad accedere ai documenti richiesti: dapprima, attraverso il positivo vaglio della
Commissione per l'accesso in sede di ricorso amministrativo, e poi, in sede procedimentale, con la mancata opposizione formale dell'Amministrazione competente. In questo senso la richiamata normativa è chiara nel far derivare dalla mancata adozione del motivato provvedimento di diniego l'implicito consenso dell'Amministrazione all'accesso, posto che, in caso contrario, ossia di disaccordo,
l'Amministrazione si deve opporre adottando l'atto previsto dall'art. 25, comma 4, legge n. 241/1990.
Alla luce di ciò, la decisione del TAR, motivata in punto di irricevibilità del ricorso sotto due profili, è da riformare.
Più nel dettaglio, va anzitutto riformata la parte in cui si è affermata la tardività dell'impugnazione del silenzio sulla originaria istanza di accesso agli atti, per N. 07714/2025 REG.RIC.
l'evidente ragione che il termine di decadenza non può considerarsi spirato con riferimento alla data di presentazione della detta istanza (3 maggio 2024), perché la parte ha proposto tempestivamente ricorso in via amministrativa alla Commissione.
Inoltre, merita riforma anche la parte di sentenza in cui si è motivata la tardività con riferimento all'impugnativa del secondo silenzio, in quanto, una volta scaduto il termine per l'amministrazione di adottare il provvedimento motivato ai sensi dell'art. 25, comma 4, legge n. 241/1990 dopo la decisione della Commissione, come si è appena detto, l'accesso è consentito per espressa previsione di legge e non sussistono più termini per potere impugnare il silenzio inadempimento.
D'altronde, sarebbe del tutto irragionevole costringere il privato a ricominciare daccapo il giudizio per ottenere: (i) la declaratoria di illegittimità del silenzio inadempimento dell'amministrazione rispetto all'obbligo ex art. 25, comma 4, della legge n. 241/90 di accesso alla documentazione richiesta dalla ricorrente con istanza in data 3 aprile 2024 (ii) l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere alla invocata ostensione stante la intervenuta decisione favorevole della
Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi in data 19 luglio 2024 ai sensi del cit. art. 25, comma 4; (iii) la condanna dell'amministrazione alla ostensione della documentazione richiesta, trattandosi di accertamenti, tutti, che sono stati già effettuati dalla Commissione per l'accesso e che non sono stati smentiti dall'amministrazione con motivato provvedimento di diniego.
Pertanto, occorre concludere, una volta scaduto il termine per l'amministrazione a seguito della decisione della Commissione, l'accesso è consentito e non trova applicazione il termine di decadenza di cui all'art. 116 c.p.a..
A tale soluzione interpretativa era peraltro pervenuto il medesimo TAR del Lazio in altro similare contenzioso, che il collegio condivide, e al quale non si è tuttavia adeguato il giudice di prime cure. N. 07714/2025 REG.RIC.
In particolare, con la sentenza 14 febbraio 2023, n. 2642, sempre il TAR Lazio aveva motivato che “D'altronde, l'art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990, prevede che il diniego tacito o espresso della domanda di accesso documentale si tramuta in accoglimento laddove l'amministrazione intimata, a seguito della decisione della
Commissione favorevole all'interessato, “non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione” della
Commissione: in questo caso infatti “l'accesso è consentito”.
La disposizione riconosce alla fattispecie progressiva - costituita dal diniego cui segue la decisione di illegittimità del diniego della Commissione e la mancata adozione del provvedimento confermativo di diniego dell'amministrazione - valenza di silenzio significativo inteso quale accoglimento dell'istanza, sovvertendo così il precedente esito negativo del procedimento.
In caso di concessione per legge dell'accesso, il diritto di accesso cessa di essere una posizione giuridica strumentale collegata ad una sottostante situazione giuridica sostanziale (cfr. ribadito da Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 25 giugno 2020,
n. 19-20-21 e, da ultimo, Id. 24 gennaio 2023, n. 4) e diviene un vero e proprio diritto soggettivo al documento che si imputa in capo all'interessato.
In questo caso (concessione per legge dell'accesso), l'ordinamento non prevede un termine di decadenza per l'esercizio dell'azione processuale volta ad ottenere la concreta attuazione del diritto di accesso già riconosciuto dalla Commissione per
l'Accesso ai Documenti Amministrativi.
Ciò non può risolversi nella privazione di tutela alla posizione che vanta l'interessato
(artt. 24 e 113 Cost. e art. 1 c.p.a.). La posizione giuridica soggettiva dell'interessato, avente portata attuativa, potrà continuare ad essere tutelata, fintantoché non sia prescritto il diritto all'accesso, tramite il rito generale sull'accesso ai documenti amministrativi (art. 116 c.p.a.) nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo [art. 133, comma 1, lett. a), n. 6), c.p.a.]. N. 07714/2025 REG.RIC.
Nel merito, occorre concludere, il ricorso va quindi ritenuto fondato in quanto sussiste senz'altro l'interesse della ricorrente alla ostensione dei documenti indicati nella istanza del 3 aprile 2023 (- criteri di calcolo indennità di posizione variabile dei dirigenti scolastici per gli aa.ss. 2018/2019, 2019/2020 e 2020/2021; - prospetto o altro documento da cui si evinca la fascia di complessità assegnata ai CPIA del Lazio negli aa.ss. 2018/2019, 2019/2020 e 2020/2021; - prospetto liquidazione compensi per la suddetta indennità relativi alle annualità scolastiche 2018/2019, 2019/2020 e
2020/2021), risultando dagli atti processuali che detti documenti non sono stati ancora ostesi e che sono in possesso dell'Ufficio Scolastico Regionale del Lazio, unica amministrazione che, allo stato, può rilasciarli, e che le sono necessari per la tutela in giudizio dei propri interessi.
In particolare, gli stessi non potrebbero essere ostesi dal Ministero dell'istruzione e del merito, in quanto i criteri sono stati redatti dall'ufficio territoriale. Né potrebbe farlo la ragioneria territoriale del ministero dell'economia, essendo questa un mero centro di esecuzione contabile.
In conclusione, l'appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso va accolto con riferimento ai documenti di cui all'istanza in data 3 aprile 2023, essendo definitivamente accertato il diritto della ricorrente ad acquisire detti atti.
L'Ufficio Scolastico Regionale del Lazio è per l'effetto tenuto a consentire alla ricorrente l'accesso ai “documenti amministrativi” ai sensi dell'art. 22, legge n.
241/1990, oggetto dell'istanza del 3 aprile 2023, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.
La presente sentenza, in caso di perdurante inottemperanza, è passibile di essere portata ad esecuzione nelle forme del giudizio di ottemperanza, anche mediante la nomina di un commissario ad acta che vi provveda in vece dell'amministrazione inadempiente, non esclusa la comunicazione alla Corte dei conti per l'eventuale commissione di danno erariale. N. 07714/2025 REG.RIC.
Le spese del doppio grado, poste a carico dell'Ufficio Scolastico Regionale del Lazio quale autorità legittimata alla ostensione degli atti, sono liquidate in favore del procuratore dichiaratosi antistatario delle medesime, nella misura indicata in dispositivo, secondo la soccombenza.
Le stesse sono invece compensate nei rapporti con il Ministero dell'istruzione e del merito, in quanto lo stesso non ha la disponibilità degli atti richiesti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.
Condanna l'Ufficio Scolastico Regionale del Lazio a rifondere in favore del procuratore dichiaratosi antistatario le spese del doppio grado, liquidate in complessivi euro 6.000,00, oltre spese generali.
Spese compensate con il Ministero dell'istruzione e del merito.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
OB EP, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
DA Di LO, Consigliere, Estensore
Marco Morgantini, Consigliere
Rosaria RI Castorina, Consigliere N. 07714/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
DA Di LO
IL PRESIDENTE
OB EP
IL SEGRETARIO