Pubblicato il 27/01/2026

N. 00688/2026REG.PROV.COLL.

N. 05421/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5421 del 2023, proposto da
SA NO e NI AR, rappresentati e difesi dagli avvocati Michele Riggi e Francesco Valentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torre Annunziata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Canciello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sezione Terza, 25 novembre 2022, n. 7308, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre Annunziata;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. DA NT;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia oggetto della sentenza qui appellata ha ad oggetto l’impugnativa dei provvedimenti con cui è stato negato il condono edilizio richiesto ai sensi della legge n. 326/2003, relativo a una serie di opere edilizie abusive realizzate su un fondo di sua proprietà.

2. In particolare, le opere oggetto della richiesta di sanatoria sono: una tettoia in ferro con copertura in lamiera coibentata, con contestuale cambio di destinazione d’uso in “ristorante – sala polivalente”, già oggetto di una precedente istanza di condono ai sensi della legge n. 724/1994 non ancora definita, della superficie complessiva di circa 315 mq; un corpo di fabbrica in muratura di blocchi, adibito a cucina, forno, atrio e servizi, contiguo e annesso a una struttura preesistente, con superficie complessiva di circa 135 mq; una tettoia in ferro con copertura in lamiera e chiusura laterale, adibita a laboratorio artigianale con annessi uffici, avente superficie complessiva di circa 556 mq.

3. Il provvedimento di diniego si basava sulle seguenti ragioni: Artt. 32, commi 26, lett. a) e 27, lett. d) della legge n. 326/2003: le opere sono state realizzate in area soggetta a vincoli paesaggistici ex legge n. 1497/1939 (oggi D.lgs. n. 42/2004), istituiti prima della loro esecuzione e risultano non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni del P.R.G.; Art. 33, comma 1, lett. a) della legge n. 47/1985 e artt. 32, commi 26, lett. a) e 27, lett. d) della legge n. 326/2003: le opere sorgono in ambito P.T.P. – zona R.A.I. (recupero urbanistico ambientale in area A.S.I.) e, secondo il P.R.G., ricadono in zona A.S.I. sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta ex legge n. 431/1985, istituito prima della realizzazione delle opere, entro la quale “è vietato qualsiasi intervento che comporti incremento dei volumi esistenti”; Art. 32, comma 26, lett. a) della legge n. 326/2003: le opere non possono essere oggetto di condono in quanto risultano in contrasto con le norme urbanistiche e con gli strumenti urbanistici vigenti; Art. 3, comma 2, della Legge Regionale n. 10/2004: le opere abusive di cui all’Allegato 1 del D.L. n. 269/2003, se realizzate in uno dei Comuni elencati all’art. 1 della L.R. n. 21/2003, non sono sanabili.

4. Il ricorso avverso il diniego di condono edilizio si basava sulle seguenti ragioni.

In primo luogo difetto di motivazione e carenza di istruttoria: i ricorrenti lamentano che il Comune non abbia chiaramente individuato la tipologia delle opere e la categoria di abuso edilizio, posto che per tutte le opere è stato adottato un identico percorso motivazionale, generico e stereotipato, privo di un’adeguata istruttoria e di una specifica motivazione. In altri termini, l’Amministrazione si sarebbe limitata ad affermare che le opere non sono sanabili poiché realizzate in zona sottoposta a vincolo ambientale anteriore alla loro esecuzione e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, senza tuttavia un’adeguata specificazione della fattispecie concreta. Secondo i ricorrenti la motivazione del diniego non rispecchia la realtà fattuale né le previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, atteso che l’art. 10 del P.R.G. vieterebbe le costruzioni solo di tipo residenziale, mentre nel caso in esame non risulta realizzato alcun edificio con tale destinazione.

In secondo luogo, erroneità della valutazione sull’insanabilità delle opere: i ricorrenti contestano la valutazione dell’Amministrazione circa l’insanabilità delle opere: con riferimento alla tettoia in ferro con lamiera coibentata e cambio di destinazione d’uso in “ristorante – sala polivalente” (di cui all’istanza di condono fasc. n. 45, prot. n. 11796 del 20 maggio 2004), i ricorrenti sostengono che l’intervento rientri nella tipologia 5 dell’allegato alla L. 326/2003, risultando conforme alle norme urbanistiche poiché l’immobile ricade in zona A.S.I., dove sono ammesse anche attività ludico-ricreative e commerciali. In particolare, gli istanti richiamano l’art. 64 del D.lgs. n. 59/2010, il quale vieta ai Comuni di introdurre limitazioni all’apertura di esercizi commerciali basate unicamente sulla destinazione urbanistica, salvo ragioni di pubblico interesse (tutela della salute, sicurezza o ambiente), nella specie non ricorrenti. Aggiungono, inoltre, che in base all’art. 22 del D.P.R. n. 380/2001, il cambio di destinazione d’uso, non comportando modifiche di sagoma o incremento volumetrico, sarebbe soggetto a S.C.I.A. e non al permesso di costruire. Con riferimento alla qualificazione edilizia della tettoia, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), del D.P.R. n. 380/2001, l’obbligo del permesso di costruire per interventi di ristrutturazione edilizia sussiste solo qualora l’intervento determini un organismo edilizio in parte diverso dal precedente e comporti modifiche della volumetria complessiva o dei prospetti: nel caso di specie la tettoia è struttura aperta, priva di chiusure perimetrali, e dunque non determina alcun aumento di volumetria. Per ciò che, invece, attiene alla fabbrica in muratura adibito a cucina/forno/servizi e alla tettoia in ferro chiusa ai lati adibita a laboratorio artigianale con uffici, i ricorrenti osservano che le stesse sarebbero sanabili ai sensi dell’art. 25 della legge n. 326/2003. Tale norma, infatti, consentirebbe il condono per le opere ultimate entro il 31 marzo 2003, le quali non comportino un ampliamento superiore al 30% della volumetria preesistente ovvero, in alternativa, un incremento superiore a 750 mc. Nel caso di specie, le opere rispetterebbero tali limiti, atteso che la tettoia avrebbe una superficie di soli 90 mq, non di 556 mq come erroneamente indicato dal Comune.

In terzo luogo, errata interpretazione dei vincoli paesaggistici: i ricorrenti evidenziano che il Comune avrebbe ritenuto le opere non sanabili “a priori” per la sola presenza di vincoli anteriori, senza considerare che l’area è gravata da vincoli di inedificabilità relativa, non assoluta i quali, una volta accertata la conformità urbanistica delle opere, possono essere superati mediante una valutazione ex post di compatibilità paesaggistica da parte dell’autorità competente.

5. All’esito del giudizio di primo grado la sentenza qui appellata (TAR Campania del 25 novembre 2023, n. 7308) rigettava il ricorso sulla base delle seguenti ragioni.

In primo luogo, le opere ricadono in area interessata da vincoli ambientali e paesistici sorti in epoca antecedente la realizzazione delle opere abusive e tali da rendere quest'ultime non condonabili (si legge, infatti, al p. VI.3.1 della sentenza che « l’intero territorio del Comune di Torre Annunziata è, infatti, soggetto, tra l’altro, a vincolo ambientale per effetto della dichiarazione di interesse pubblico assunta con dichiarazione di interesse paesaggistico con D.M. del 9/04/1963 emanato ai sensi della legge n. 1497 del 1939 recante disposizioni a tutela del paesaggio, normativa recepita prima dal D.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490 e poi dal D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42. Risulta altresì che il vincolo nato sulla base di una legge di tutela del paesaggio è sorto prima della realizzazione dell’opera, riferendosi le istanze di condono dei ricorrenti ad opere ultimate nell’anno 2004. A ciò si aggiunga, ad abundantiam, che il P.T.P. approvato il 4/7/2002 per i comuni vesuviani, con l’art. 18 comma 2, per la zona ex A.S.I. (RAI) prevede la possibilità di realizzare opere di riqualificazione mediante apposito piano di attuazione, mentre il comma 4 contempla solo la realizzabilità di interventi di manutenzione, risanamento, ristrutturazione; di contro, il P.R.G. intercomunale del 28/5/1983 sottopone l’edificazione alla redazione di piani attuativi (art. 3) »).

In secondo luogo, il condono edilizio di cui alla legge n. 326 del 2003 non è consentito per i manufatti comportanti incremento volumetrico nelle zone assoggettate a vincolo paesaggistico, come a più riprese statuito, dovendosi escludere, inoltre, la sanabilità delle opere abusive in questione, anche laddove l'area sia sottoposta a vincolo di inedificabilità solo relativa (il TAR osserva che « per la sanatoria delle opere abusive, in base al combinato disposto dei commi 26 e 27 dell'art. 32 del più volte menzionato D.L. n. 269/2003, è necessaria la concorrente sussistenza delle seguenti condizioni: a) che si tratti di opere realizzate prima dell'imposizione del vincolo; b) che si tratti di opere conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) che si tratti di opere minori rientranti nelle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del ripetuto decreto-legge n. 269/2003, senza quindi aumento di superficie; d) che vi sia il parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo ».

In terzo luogo, si tratta di abusi comportanti un consistente aumento di superficie e di volume, complessivamente rientranti, attesa la rilevante trasformazione del territorio, nella tipologia 1 dell’allegato 1 al decreto-legge n. 269/2003, non riconducibili ai c.d. abusi minori e, dunque, insuscettibili di conseguire il condono.

In quarto luogo, la non condonabilità delle opere non è superabile dal parere positivo di compatibilità paesaggistica della Soprintendenza, autorità preposta alla tutela del vincolo (i giudici di prime cure puntualizzano che « non appare ultroneo rammentare che il D.Lgs. n. 42/2004 ha stabilito - all’art. 146 - il principio che l’autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi, consentendo solamente, per effetto delle modifiche introdotte dal D.lgs. n. 157 del 2006 e del D.lgs. n. 63 del 2008, la sanabilità degli abusi minori di cui all’art. 167, commi 4 e 5 »).

In quinto luogo, con riferimento alla violazione dell’art. 3, c. 2, lett. D, legge regionale n. 10/2004, le opere in questione sono manufatti nuovi e di rilevanti dimensioni, autonomamente utilizzabili.

In conclusione, la sentenza ritiene che il provvedimento impugnato si mostri adeguatamente sorretto dalla non condonabilità delle opere in relazione alla dirimente preesistenza del vincolo paesaggistico, motivatamente indicandosi tanto il presupposto di fatto, cioè l’esatta individuazione delle opere abusive riscontrate nonché la loro localizzazione, quanto le ragioni giuridiche sottese, da individuarsi nelle conseguenti norme applicabili.

6. Avverso tale sentenza proponevano appello i Sig.ri NO SA e AR NI articolando n. 5 motivi di gravame.

Con il primo motivo hanno dedotto la «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 26, 27, E 32 DELLA L. 326/03. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DPR 380/201, ART. 22, DEL DLGS 59/2010, DEL DPR 69/2010, DELLA L. R. 16/2014 COMMA 144 E DELLE NORME DEL PRG E DEL PTP. ECCESSO DI POTERE PER FALSITA DEL PRESUPPOSTO. TRAVISAMENTO DEI FATTI. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. INESISTENZA E/O ERRONEITA' DEI PRESUPPOSTI. PERPLESSITA”»: secondo i ricorrenti, l’amministrazione, in sostanza, si è limitata ad affermare che le opere non sono sanabili perché realizzate in zona sottoposta a vincolo ambientale apposto prima della realizzazione delle opere e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, gravando il provvedimento di diniego di una motivazione erronea, insufficiente in quanto contraria alla realtà fattuale e all’utilizzabilità degli stessi strumenti urbanistici (p. 10 del ricorso).

Con il secondo motivo hanno dedotto la «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 26, 27, E 32 DELLA L. 326/03. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DPR 380/201, ART. 22, DEL DLGS 59/2010, DEL DPR 69/2010, DELLA L. R. 16/2014 COMMA 144 E DELLE NORME DEL PRG E DEL PTP. ECCESSO DI POTERE PER FALSITA DEL PRESUPPOSTO. TRAVISAMENTO DEI FATTI. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. INESISTENZA E/O ERRONEITA' DEI PRESUPPOSTI. PERPLESSITA”»: secondo i ricorrenti, l’intervento effettuato di cambio di destinazione d’uso e le opere sono conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni normative, nazionali e regionali, atteso che l’immobile ricade in zona A.S.I. in cui sono consentite attività di tipo ludico-ricreative (pp. 12-15 del ricorso).

Con il terzo motivo di appello hanno dedotto la “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 26, 27, E 32 DELLA L. 326/03, DELLA L. R. N. 10 DEL 18.11.2004, DELL’ART. 33, COMMA 1, DELLA LE. 47/85, L. R. 16/2014 SOTTO ALTRO PROFILO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE NORME DEL PRG E DEL PTP. ECCESSO DI POTERE PER FALSITA DEL PRESUPPOSTO. TRAVISAMENTO DEI FATTI. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. INESISTENZA E/O ERRONEITA' DEI PRESUPPOSTI. PERPLESSITA’”: secondo i ricorrenti, nel caso di specie il condono edilizio risulta suffragato dal fatto che si è in presenza di un vincolo di inedificabilità relativa e non assoluta (pp. 16-32 in cui si affrontano giurisprudenze costituzionali e amministrative di merito).

Con il quarto motivo di appello hanno dedotto la «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 32 DELLA L. 47/85 E SUCC. MOD ED INT. ECCESSO DI POTERE PER FALSITÀ DEL PRESUPPOSTO. CARENZA DI MOTIVAZIONE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA»: secondo i ricorrenti, l’indebita omissione del parere della Soprintendenza ha gravato il provvedimento impugnato di un vizio di legittimità e di carenza motivazionale e istruttoria (si legge, a pagina 33 del ricorso, che « l’acquisizione del parere della Soprintendenza competente per il nulla osta in materia di condono edilizio, costituisce un presupposto di legittimità della concessione in sanatoria, che deve essere adottato all’esito di uno specifico procedimento amministrativo, relativo alla cura di interessi di rilievo costituzionale di tipo diverso da quelli tutelati dall’ente locale. L’omissione della richiesta di parere, costituisce un modo procedimentale di per sé illegittimo ed inficia i provvedimenti impugnati »).

Con il quinto motivo di appello hanno dedotto la «VIOLAZIONEE FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. 10/2004 ART. 3 COMMA 2. ECCESSO DI POTERE. TRAVISAMENTO DEI FATTI. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. INESISTENZA E/O ERRONEITA' DEI PRESUPPOSTI. CONTRADDITTORIETA'»: secondo i ricorrenti, nessuna delle opere realizzate ha destinazione residenziale, trattandosi di ristorante con annessi servizi, e ciò è sufficiente a non ritenere applicabile la norma invocata dall’Amministrazione per giustificare il diniego di condono (art. 3, c. 2 Legge regionale 18 novembre 2024, n. 10).

7. La parte appellata comunale si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza di smaltimento del 5 dicembre 2025 la causa passava in decisione.

9. L’appello si presenta inammissibile in quanto privo totalmente di doglianze alla sentenza impugnata, essendo il contenuto di ogni motivo l’esatta trasposizione del contenuto del ricorso di primo grado (ogni censura, infatti, si rivolge all’Amministrazione e al provvedimento, giammai ai capi di sentenza che si intende impugnare). Sul punto, anche di recente, la giurisprudenza amministrativa ha ribadito che l'appello deve ritenersi inammissibile per genericità dei motivi qualora quest’ultimi, come nel caso di specie, si limitano alla mera riproduzione delle censure già dedotte dinanzi al giudice di primo grado e da quest'ultimo legittimamente disattese, senza fornire specifiche critiche ai capi di sentenza impugnata e le ragioni per le quali la decisione impugnata sarebbe erronea e da riformare (Cons. St. 21 maggio 2025, n. 4345).

10. In ogni caso l’appello è prima facie infondato – con conseguente applicabilità dell’art. 74 cod.proc.amm. - atteso che nella giurisprudenza amministrativa risulta consolidato il principio secondo cui l'art. 32 del D.L. n. 269 del 2003 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 326 del 2003) è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del citato D.L. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (di recente, Cons. St. 24 maggio 2025, n. 3550).

11. Nel caso di specie, in particolare, è stato accertato che le opere in questione sono manufatti nuovi e di rilevanti dimensioni, autonomamente utilizzabili, e che risulta legittimo il diniego di condono in presenza di rilevanti opere in “zona rossa”, in virtù della quale v’è una preclusione assoluta al condono, pregiudiziale a ogni censura mossa dai ricorrenti, come la necessità dell’intervento dell’Autorità preposta alla relativa tutela (Cons. St. 17 settembre 2013, n. 4619).

12. Dall’analisi degli atti impugnati emerge la piena comprensibilità degli atti impugnati, accompagnati da una plurima e dettagliata motivazione sugli elementi ostativi all’accoglimento del condono.

13. Le opere ricadono in area interessata da vincoli ambientali e paesistici sorti in epoca antecedente la realizzazione delle opere abusive. L’intero territorio del Comune di Torre Annunziata è, invero, soggetto, tra l’altro, a vincolo ambientale per effetto della dichiarazione di interesse pubblico assunta con dichiarazione di interesse paesaggistico con D.M. del 9/04/1963. Inoltre, il P.T.P. approvato il 4/7/2002 per i comuni vesuviani, con l’art. 18 comma 2, per la zona ex A.S.I. (RAI) prevede la possibilità di realizzare opere di riqualificazione mediante apposito piano di attuazione, mentre il comma 4 contempla solo la realizzabilità di interventi di manutenzione, risanamento, ristrutturazione; di contro, il P.R.G. intercomunale del 28/5/1983 sottopone l’edificazione alla redazione di piani attuativi (art. 3).

14. Gli atti impugnati e la sentenza appellata appaiono conformi ai consolidati orientamenti predetti, in tema di condono, nonché a quelli in tema di verifica dell’impatto degli abusi in ambito vincolato, anche in termini unitari (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 08/11/2021, n. 7426 e 15/02/2021, n. 1350).

15. Infine, va altresì ribadito che nell'ipotesi di domanda di condono non è sempre necessario il previo parere della commissione edilizia comunale, infatti nelle ipotesi di violazione di vincoli assoluti di inedificabilità il mero accertamento tecnico degli appositi uffici è sufficiente, da solo, a legittimare il diniego del condono richiesto (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 10/01/2023, n. 295).

16. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

17. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DA Di RL, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

DA NT, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA NT	DA Di RL

IL SEGRETARIO