Pubblicato il 25/11/2025

N. 09243/2025REG.PROV.COLL.

N. 06755/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6755 del 2024, proposto da
Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. 67/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto da CA NO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. HO HÀ e udito per la parte appellata l’avvocato Giuseppe Grande;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor CA NO, arruolato nella Polizia Penitenziaria, e in comando/distacco presso l’Ufficio di Sorveglianza del Tribunale di Pescara dal 4.4.2014, chiedeva con istanza del 11.2.2019 (reiterata successivamente con domande del 15.4.2019, 18.11.2019 e 30.5.2020, quest’ultima tramite il proprio legale) il beneficio dell’indennità amministrativa (ex indennità giudiziaria).

2. Non ottenendo alcuna risposta dalla Pubblica Amministrazione in ordine alle suddette istanze, adiva il TAR per l’Abruzzo, chiedendo l’accertamento del diritto all’indennità, fondando la propria pretesa su gli articoli 1 e 2, comma 1 della legge n. 221/1988, l’art. 3 della legge n. 27/1981 e l’art. 3 della legge n. 537/1993.

3. Il signor NO deduceva che:

- l’indennità spetta al personale comandato e distaccato alla condizione che sia effettivamente addetto ai servizi amministrativi, indennizzando il personale per l’intenso e delicato servizio, indipendentemente dall’appartenenza ai ruoli dell’A.G.;

- nel suo caso sarebbe evidente la natura amministrativa del lavoro ordinato;

- comunque sarebbe dipendente del Ministero della Giustizia, anche se arruolato nel D.A.P.;

- le modalità di svolgimento del servizio confermerebbero lo svolgimento di attività amministrative;

- la lunga durata (al momento del ricorso il distacco era giunto già al 6° anno) determinerebbe un’ingiustificabile disparità di trattamento;

- l’indennità non sarebbe preclusa dal divieto di cumulo (art. 3 comma 63 legge n. 537/1993) non percependo altre indennità e non essendo la richiesta indennità di natura accessoria e non sarebbe neppure un'indennità in senso proprio, ma sarebbe parte integrante della retribuzione a carattere fisso.

4. Nel corso del giudizio il Ministero della Giustizia deduceva, preliminarmente, di non aver ricevute le richiamate domande, e comunque di non poter accogliere la richiesta in base al divieto di cumulo delle indennità per i pubblici dipendenti, dando atto che il ricorrente percepiva l’indennità mensile pensionabile introdotta dal DPR n. 64/1984.

5. Con la sentenza in questa sede impugnata il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo che nel caso di specie non sussista un divieto di cumulo tra le indennità, precisando che l’indennità amministrativa spetta per il periodo di effettivo distacco e, qualora l’amministrazione avesse corrisposto anche l’indennità di polizia giudiziaria, non dovuta in relazione al servizio svolto, avrebbe dovuto compensarla.

6. Il Ministero della Giustizia ha appellato ritualmente la sentenza, deducendo con un unico articolato motivo rubricato “ Violazione e falsa applicazione degli art. 1 e 2 della legge n 281/88 e art. 3 della legge n.27/81 in tema di indennità di amministrazione ” le seguenti censure:

- l’indennità sarebbe preclusa dal disposto dell’art. 3 comma 63 della legge n. 537/1993, dovendo tener conto di altre indennità già percepite dal dipendente, essendo la ratio della norma quella di evitare ingiustificati pagamenti di indennità per effetto di cumuli;

- il Ministero avrebbe chiarito con nota del 28.2.2020 che l’indennità di amministrazione de qua avrebbe natura accessoria, fissa e ricorrente con carattere di generalità;

- secondo l’appellante – contrariamente a quanto considerato dal TAR – l’indennità potrebbe essere riconosciuta solo al personale che garantisce in concreto l’ordinato funzionamento degli uffici giudiziari e dell’amministrazione della giustizia (richiamando Cons. Stato n. 1757/2023);

- non sarebbe stata fornita la prova sufficiente dello stretto collegamento funzionale e sostanziale tra l’attività giudiziaria e l’attività svolta dal signor NO, non essendo state accertate le mansioni effettivamente espletate e l’intimo collegamento di esse con i compiti dell’amministrazione della giustizia.

7. L’originario ricorrente si è costituito in questo grado di giudizio, per resistere all’appello, e ha anche proposto appello incidentale avverso il capo della sentenza con il quale il TAR si è espresso in ordine a “ questione non richiesta da alcuna delle parti .” In particolare, con il suo appello incidentale, il signor NO deduce che:

- il TAR avrebbe prima ragionato come se l’indennità di amministrazione e l’indennità di polizia giudiziaria fossero cumulabili, per poi, senza che l’amministrazione resistente avesse eccepito nulla sul punto, stabilire invece che la Pubblica Amministrazione dovrebbe comunque andare in ripetizione o compensazione nel caso di corresponsione anche dell’indennità di polizia stante il mancato espletamento della relativa funzione. Ciò annullerebbe del tutto gli effetti favorevoli della richiesta del ricorrente di primo grado, precedentemente riconosciuta dallo stesso TAR. Il primo giudice avrebbe dovuto piuttosto condannare l’amministrazione alla relativa corresponsione dell’indennità ad quem senza condizioni e limitazioni e senza pronunciarsi sulla spettanza o meno di altre indennità a quo ;

- l’indennità mensile che l’appellante incidentale percepisce dal 1992, anche ove ritenuta “di polizia giudiziaria”, sarebbe un elemento fisso e non eventuale di retribuzione; tale indennità non verrebbe corrisposta dunque unicamente al personale che espleta funzioni di polizia giudiziaria, alla luce del fatto che la funzione di polizia giudiziaria degli appartenenti al corpo della Polizia Penitenziaria – come anche altri corpi – non verrebbe mai meno.

8. All’udienza del 6 novembre 2025 la causa è stata introitata in decisione.

9. L’appello principale e quello incidentale vanno scrutinati congiuntamente, in quanto strettamente connessi.

10. L’indennità giudiziaria (istituita con l’art. 3, legge 19 febbraio 1981, n. 27 in favore dei magistrati ordinari, poi attribuita, con l’art. 1, legge 22 giugno 1988 n. 221, a decorrere dal 1 gennaio 1988 e nella misura vigente a quella data, al personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie ed estesa infine, con l’art. 1, 1. 15 febbraio 1989 n. 51 al personale di segreteria del giudice amministrativo e contabile nonché al personale dell’avvocatura erariale), spettante a tutti coloro che partecipano della funzione giudiziaria a qualsiasi livello, è, per sua stessa definizione, un’indennità speciale, dovuta se e nella misura in cui l’attività lavorativa del magistrato, alla quale è correlata, sia concretamente esercitata, e non costituisce una voce ordinaria della retribuzione spettante al personale di magistratura ( ex multis , Cons. Stato, IV, 18 dicembre 2008, n. 6366). Ciò in quanto “ L’indennità concessa ai magistrati dall’art. 3 L. 19 febbraio 1981 n. 27, è collegata a particolari oneri che gli stessi magistrati incontrano nell'esercizio della loro attività, da prestarsi con un impegno senza prestabiliti limiti temporali, ed è quindi strettamente connessa all'effettiva prestazione del servizio. Pertanto legittimamente ne viene disposto il recupero delle somme a tale titolo erogate al magistrato durante i mesi di astensione obbligatoria per maternità ” (Cons. Stato, sez. IV, 6 ottobre 2003, n. 5841). La Corte costituzionale, chiamata in diverse occasioni a valutare la legittimità della citata disciplina legislativa, nella parte in cui prevede la non spettanza dell’indennità di cui trattasi in circostanze pur qualificate (e sotto altro profilo tutelate dal diritto) di interruzione dell’attività lavorativa, ha osservato che: “ Anche in seguito all'entrata in vigore del testo unico in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, è manifestamente infondata, in riferimento agli art. 3,4,29,30,37,97,104 e 108 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 1. 19 febbraio 1981 n. 27, nella parte in cui vieta la corresponsione dell'indennità giudiziaria da esso prevista, al magistrato donna che si trovi in astensione obbligatoria per maternità ” (Corte Costituzionale, 14 luglio 2006, n. 290). Successivamente alla modifica del testo originario della norma, con la quale è stata rimossa dalle ipotesi di esclusione di erogazione dell’indennità il solo periodo di astensione obbligatoria per maternità, la Corte ha comunque affermato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1 della legge 19 febbraio 1981 n. 27 (nel testo anteriore alla modifica introdotta dall’art. 1, comma 325, della 1egge 30 dicembre 2004, n. 311) censurato, in riferimento all’art. 3, comma 1, della Costituzione, nella parte in cui, per il personale di magistratura, vieta la corresponsione dell’indennità da esso prevista nel periodo di astensione obbligatoria per maternità. Analogamente, la Corte ha ritenuto che “ Non è fondata, in riferimento agli art. 3 e 36 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 L. 19 febbraio 1981 n. 27, nella parte in cui esclude la corresponsione al magistrato dell'indennità giudiziaria da esso prevista durante il periodo di congedo straordinario per malattia (in particolare, si è chiarito che la Costituzione non impone di attribuire al dipendente assente per malattia lo stesso trattamento economico di cui gode in costanza di attività lavorativa, essendo sufficiente che al lavoratore siano assicurati mezzi adeguati anche durante il periodo di malattia)” (Corte Cost., 14 luglio 2006, n. 287). La sentenza della Corte Costituzionale del 11 ottobre 2012, n. 223, ha ulteriormente precisato che tale componente retributiva “è necessariamente correlata al concreto esercizio delle funzioni, in quanto espressamente collegata ai particolari "oneri” che i magistrati “incontrano nello svolgimento della loro attività", la quale comporta peraltro un impegno senza prestabiliti limiti temporali. La corresponsione della stessa è, dunque, strettamente connessa all'effettiva prestazione del servizio ”.

11. Tale ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale nel quale si inscrive l’istituto accessorio di causa, come operata anche dal parere della Prima Sezione consultiva del Consiglio di Stato n. 334/2019, da intendere per qui integralmente richiamato, afferma che l’indennità in parola deve essere riconosciuta al solo personale che garantisca in concreto l’ordinato funzionamento degli uffici giudiziari e dell’amministrazione della giustizia.

12. Al riguardo non risulta sufficiente lo svolgimento del servizio nell’Ufficio giudiziario in sé considerato, ma occorre che detto servizio sia effettuato in stretto collegamento funzionale e sostanziale con l’attività giudiziaria dell’ufficio presso cui è prestato (accertando dunque le mansioni effettivamente disimpegnate e l’intimo collegamento con i compiti dell’amministrazione della giustizia) e che il servizio medesimo non sia già indennizzato da ulteriori provvidenze comunque percepite dal militare distaccato. In primo luogo pertanto l’indennità di amministrazione non può essere riconosciuta per tutte le prestazioni non strettamente assimilabili alle funzioni tipiche giudiziarie e con valenza essenzialmente burocratico-amministrativa di supporto all'attività di uffici giudiziari, ovvero quando le mansioni svolte sono ricomprese nelle funzioni istituzionalmente attribuite al ruolo a cui appartiene il personale comandato, che continua comunque a percepire le indennità proprie del suo ruolo e funzione.

13. Nel caso di specie parte appellata rileva di aver già evidenziato in primo grado – senza che l’odierno appellante avesse allora confutato tale affermazione – che:

- dalle relazioni al DAP che il Magistrato di sorveglianza annualmente aveva redatto (allegati 31, 32, 33, 34 di primo grado) emergono dettagliatamente le mansioni indicate negli ordini di servizio (allegati 15-22 di primo grado), e più in particolare che il signor NO “ ha in un primo tempo seguito il servizio delle remissioni del debito, delle conversioni pene pecuniarie e liberazioni anticipate, in affiancamento al funzionario Scopino, contribuendo alla riduzione dei procedimenti pendenti in detti servizi; successivamente ha supportato il servizio delle misure alternative nella gestione del notevole carico di iscrizioni, istruttorie e provvedimenti di esecuzione, garantendo tempestività nella gestione di iscrizione e istruttorie, precisione nell’esecuzione delle direttive ed ottima padronanza dei sistemi informatici in uso, contribuendo fortemente alla riduzione dell’arretrato in giacenza ed alla gestione delle sopravvenienze correnti ”;

- emerge anche che si è occupato del servizio misure alternative “ nella gestione del notevole carico di iscrizioni, istruttorie e provvedimenti di esecuzione ”;

- veniva confermato che “ ha collaborato con il Direttore Amministrativo e con il personale della macro area 2 all’iscrizione, istruttoria e definizione dei procedimenti per permessi premio, con lodevole spirito di iniziativa ed autonomia ”;

- da ciò consegue che l’attività svolta è configurabile con mansioni attinenti all’ufficio di sorveglianza e quindi strettamente connesse con l’attività di tale tipica funzione giudiziaria;

- ciò emerge ulteriormente laddove sono state elencate le mansioni (ordine di servizio, doc. 22 di primo grado) assegnandolo “ all’assistenza dei magistrati (…) egli si rapporterà direttamente con i magistrati e collaborerà con gli stessi con specifico riferimento ai seguenti servizi: art. 1 O.P., art. 35 e 35 ter O.P., art. 30 O.P. e art. 21 ter O.P., ingressi in Istituto ex art. 17 O.P., verifica istanze generiche dei detenuti indirizzate al Magistrato (…). Lavorerà in stretto raccordo e diretto ed esclusivo rapporto con i Magistrati dell’ufficio, nei rapporti con gli Istituti penitenziari di competenza dell’ufficio ”;

- il Collegio – contrariamente alla generica censura del Ministero appellante che non fosse stata offerta una prova sufficiente – ritiene che ciò sia utile per ricostruire con sufficiente precisione i compiti attribuiti nel tempo al militare, prevalentemente relativi allo svolgimento di mansioni legate all’attività giudiziaria e non solo al supporto giudiziario.

14. Dai predetti ragionamenti discende l’infondatezza del primo profilo dedotto con l’appello principale.

15. Risulta però fondato il secondo (ed assorbente) profilo dedotto, che concerne la questione della cumulabilità dell’indennità richiesta dal signor NO. Si deve a questo proposito ricordare che, in forza del divieto di cumulo fra indennità, compensi o emolumenti, comunque denominati, stabilito dall'art. 3, comma 63, della legge n. 537/1993, l’indennità in questione non è cumulabile con altri analoghi trattamenti accessori corrisposti: l’assenza di questi ultimi costituisce condizione necessaria per l’erogazione del beneficio richiesto. Nella specie l’appellante ha dedotto di percepire l’indennità di polizia, che secondo lui sarebbe cumulabile con l’indennità cd. amministrativa.

16. Orbene, in disparte l’errore nel quale potrebbe essere incorso il primo giudice, laddove ha affermato – sulle mere dichiarazioni del ricorrente di primo grado – che esso non avrebbe percepito alcuna altra indennità (mentre emerge dal provvedimento gravato in prime cure che percepisce l’indennità di polizia), la disposizione del divieto del cumulo risponde di per sé all’argomento principale esposto dal Ministero a sostegno della propria tesi, ossia che, per il fatto che presso la propria amministrazione di appartenenza l’emolumento accessorio goduto, anche perché pensionabile, sarebbe equivalso ad una mera integrazione del trattamento stipendiale di base, proprio per questo allora il trattamento aggiuntivo ambito presso l’amministrazione ad quem (in sostanza la ex ‘indennità giudiziaria’, poi tramutata e ridenominata in ‘indennità di amministrazione’) sarebbe stato rivendicabile, giacché non ricadente nel ricordato divieto di cumulo. La norma di cui al citato articolo, in altri termini, risulta sufficientemente chiara nell’escludere proprio quello che l’appellante incidentale vorrebbe conseguire. Non può sottacersi che la giurisprudenza ha già confermato tale tesi, evidenziando che “ l’indennità giudiziaria, ora denominata di amministrazione, ha una natura e presupposti diversi rispetto a quella prevista dall’art. 2 della legge n. 221/1988 (…)” perché si tratta “almeno dall’Accordo integrativo del 16 maggio 2001 del Comparto Ministeri, [di] un emolumento che ha “carattere di generalità” e “natura fissa e ricorrente” riconosciuto in via esclusiva per i dipendenti dello stesso comparto (quindi non per il Comparto Sicurezza, per il quale l’eventuale attività svolta presso gli uffici giudiziari dà luogo ad indennità collegate all’appartenenza alle relative istituzioni). (…) Ai dipendenti della Polizia di Stato, dei Carabinieri, della Guardia di Finanza, in servizio presso il Tribunale non spetta quindi l’indennità di amministrazione, ex indennità giudiziaria, prevista dal CCCNL Ministeri per i dipendenti della giustizia, perché il rapporto di lavoro con l’istituzione di provenienza non viene meno, né muta per effetto dell’applicazione alla sezione di polizia giudiziaria la sua regolamentazione a livello legale e/o contrattuale. (…) D’altra parte, come rilevato dalla Corte di Cassazione (sez. lav., 5 ottobre 2016, n. 19916, e 18 luglio 2017, n. 17742), nel caso di personale di altri comparti assegnato presso uffici giudiziari non rileva la natura delle mansioni e dei compiti svolti dai lavoratori dipendenti da altre Amministrazioni, essendo dirimente ai fini del riconoscimento dell’indennità solo la specifica posizione ordinamentale propria dei dipendenti del Ministero della Giustizia ” (Cons. Stato, sez. IV, n. 3241/2021). Ciò emerge esattamente nel caso di specie.

17. In conclusione, l’indennità non può essere corrisposta, per l’esclusa compatibilità tra indennità giudiziaria e ulteriori benefici economici già spettanti al militare appartenente alla Polizia Penitenziaria in relazione alla prestazione di servizio al di fuori della ordinaria sede lavorativa, ai quali benefici a quo il militare non intende peraltro rinunciare, come dimostra il suo appello incidentale.

18. Da tutto ciò consegue l’accoglimento dell’appello principale e la conseguente riforma della sentenza gravata ed il rigetto del ricorso di primo grado, come anche, per le stesse vedute ragioni, dell’appello incidentale.

19. In considerazione della particolarità della questione trattata, che ha generato alcuni dubbi interpretativi, sussistono i presupposti per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello principale ed incidentale, come in epigrafe proposti, così decide;

- accoglie l’appello principale e respinge l’appello incidentale, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado;

- compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RI SI, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

HO HÀ, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HO HÀ	RI SI

IL SEGRETARIO