Pubblicato il 16/02/2026

N. 01192/2026REG.PROV.COLL.

N. 07303/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7303 del 2025, proposto da
Easy Energy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Falcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero del made in Italy, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 12496/2025 del 24/06/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Cons. RI LA CA;

Viste le richieste delle parti di passaggio in decisione della causa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è l’impugnazione della nota prot. GSE/P20180046331 del 29 maggio 2018, con la quale il Gestore Servizi Energetici – Divisione incentivi ha comunicato il rigetto della RVC n. 0337045078917R055 presentata con riferimento agli impianti fotovoltaici con codice POD IT001E04211945 e IT001E34109970.

2. Per una migliore comprensione della vicenda si rappresenta quanto segue.

2.1. In data 11 settembre 2017 la società appellante ha presentato al GSE la richiesta di verifica e certificazione n. 0337045078917R055, per l’avvio di istruttoria relativa a progetti di efficienza energetica condotti nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi.

2.2. A seguito di istanza di integrazione, formulata dal GSE in data 23 gennaio 2018, con provvedimento GSE/P20180046331 del 29/05/2018 il Gestore ha respinto l’istanza ritenendo che il progetto non fosse conforme alle previsioni normative di cui al DM 11 gennaio 2017.

3. La società, nel ricorso di primo grado, ha articolato i seguenti due autonomi motivi (estesi da pag. 2 a pag. 10):

3.1. I. « Violazione di legge: art. 24 e 97 Cost. nonché dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e buona amministrazione. Violazione e/o falsa applicazione del principio generale di legalità e partecipazione. Violazione del giusto procedimento »;

3.2. II. « Violazione di legge: art. 24 e 97 Cost. nonché dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e buona amministrazione. Violazione e/o falsa applicazione del principio generale di legalità. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità. Violazione dei principi di collaborazione e buona fede. Violazione del giusto procedimento. Difetto di presupposto in fatto e diritto, manifesta illogicità, carenza di istruttoria ed inadeguatezza della motivazione ».

3.3. Parte ricorrente ha formulato altresì una domanda di risarcimento del danno subito in conseguenza del ritardo derivante dall’illegittimo rigetto dell’istanza formulata.

4. L’impugnata sentenza – T.A.R. per il Lazio, Sezione V Ter, n. 12496/2025 del 24/06/2025 - ha:

a) respinto il ricorso;

b) compensato fra le parti le spese di lite.

5. La società ha interposto appello, notificato in data 13 settembre 2025, articolando cinque motivi (estesi da pagina 2 a pagina 11), così rubricati:

5.1. « Violazione di legge potere di controllo del GSE »;

5.2. « Violazione di legge. Carenza della motivazione »;

5.3. « Erroneità della sentenza. Difetto di motivazione »;

5.4. « Erroneità della sentenza - richiesta di documentazione non prevista dalla normativa vigente - violazione del principio di legalità e non aggravamento del procedimento »;

5.5. « Erroneità della sentenza nella parte in cui ritiene necessaria adeguata documentazione che consenta di escludere che gli edifici siano soggetti agli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili ».

5.6. Ha altresì riproposto il motivo di ricorso relativo al risarcimento dei danni.

6. Il GSE si è costituito in giudizio per resistere e, nel corso del procedimento, ha depositato una memoria, in data 30 dicembre 2025, con cui ha insistito per il rigetto dell’appello sollevando eccezioni anche in rito.

6.1. In particolare, il GSE ha eccepito:

- l’inammissibilità del secondo motivo di appello in ragione della “ mancata presentazione, da parte della ricorrente, di una specifica istanza di decurtazione al Gestore, ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76/2020 ”;

- l’inammissibilità del terzo e del quarto motivo di appello per genericità;

- l’inammissibilità del sesto motivo di appello “ per genericità e carenza di allegazione specifica ”.

7. All’udienza pubblica del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio, dato atto della circostanza che in data odierna sono stati chiamati altri ricorsi tra le stesse parti, ma che le questioni non sono identiche, presentando ciascuna peculiarità sotto il profilo fattuale e diversa impostazione delle difese, rileva la fondatezza (solo) parziale dell’appello, come verrà infra esposto, analizzando i vari profili di ricorso.

9. Il primo motivo di appello è inammissibile, in quanto in parte (con riferimento alle argomentazioni sviluppate nel primo capoverso) costituisce motivo nuovo, e per il resto le censure sono affidate ad affermazioni apodittiche (l’autocertificazione sarebbe sufficiente a dimostrare la sussistenza dei requisiti), nonostante il T.A.R. abbia sviluppato in proposito ampia motivazione, non idoneamente criticata.

9.1. Sotto il primo profilo, è sufficiente ricordare come, ai sensi del chiaro disposto di cui all’articolo 104, comma 1, c.p.a., il thema decidendum del giudizio di secondo grado sia circoscritto ai motivi dedotti in primo grado con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti (salva la residua possibilità di proporre motivi aggiunti in appello, nell’eccezionale fattispecie prevista dal comma 3 del medesimo articolo 104), con la conseguenza che il giudizio svolto innanzi al T.a.r. perimetra necessariamente il processo di appello, rendendo inammissibile qualunque nuova domanda o eccezione.

9.2. Sotto il secondo aspetto, è stato più volte ricordato che alla "parte volitiva" dell'appello deve sempre accompagnarsi una "parte argomentativa", che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice; pertanto è necessario, pur quando la sentenza di primo grado sia stata censurata nella sua interezza, che le ragioni sulle quali si fonda il gravame siano esposte con sufficiente grado di specificità, da correlare peraltro con la motivazione della sentenza impugnata: " il principio di specificità dei motivi di impugnazione, posto dall'art. 101, comma 1, c.p.a., impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo; il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo, infatti, si presenta come revisio prioris instantiae i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (cfr. ex multis Consiglio di Stato 8 aprile 2021, n. 2843)".

Il principio di specificità dei motivi di impugnazione impone dunque che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione di quelli contenuti nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado; ciò in quanto il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo si presenta come revisio prioris instantiae , i cui limiti oggettivi sono segnati proprio dai motivi di impugnazione (v. ancora Cons. Stato, sez. II, 16 aprile 2020, n. 2435; sez. IV, 10 settembre 2018, n. 5294 e 3 novembre 2025, n. 8520; nonché sez. III, 26 gennaio 2018, n. 570).

10. Il secondo motivo di appello è parimenti inammissibile: la prima parte della censura, relativa all’istituto della decurtazione, costituisce motivo nuovo e risulta comunque infondato alla stregua dell’eccezione del GSE circa la “ mancata presentazione, da parte della ricorrente, di una specifica istanza di decurtazione al Gestore, ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76/2020 ”; la parte non dimostra di aver presentato l’istanza.

10.1. Il secondo profilo (il rigetto doveva riguardare solo i progetti oggetto di contestazione) costituisce in parte motivo nuovo (quindi inammissibile, per le ragioni sopra specificate), in quanto nel ricorso introduttivo la questione del rigetto frazionato era stata articolata solo con riferimento ai due POD indicati a pag.3 del ricorso; sul punto, peraltro, il TAR aveva rilevato, a fondamento del rigetto della censura, la mancata dimostrazione dell’avvenuta rinuncia ai POD in questione, con motivazione non criticata in parte qua nell’appello.

11. Viene in esame il terzo motivo di appello.

L’appellante richiama e ritrascrive pedissequamente in buona parte il ricorso introduttivo, lamentando il mancato esame da parte del T.A.R. di alcuni motivi.

11.1. Al riguardo, seguendo l’ordine dei motivi così come riproposti, occorre rilevare, quanto al primo profilo (due POD oggetto di contestazione da parte del GSE erano stati rinunciati), come già detto che il T.A.R. aveva rilevato, tra l’altro, la mancata dimostrazione dell’avvenuta rinuncia ai due POD, e tale motivazione non risulta criticata in appello.

11.2. Il ricorso appare invece fondato con riferimento al secondo profilo, con il quale l’impresa lamentava l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte relativa al POD n.IT001E34406510 in quanto non indicato nel preavviso di rigetto.

Al riguardo occorre rilevare che per tale POD erano stati chiesti chiarimenti all’impresa con la nota del GSE del 23.1.2018 (punto n.6).

L’impresa presentava osservazioni e documenti, e nel preavviso di rigetto del 5.4.2018 veniva meno ogni contestazione riferita al POD n.IT001E34406510 che però è stato poi inserito tra i vari elementi a base dell’annullamento d’ufficio.

Risulta quindi fondata la censura relativa alla discordanza tra preavviso di rigetto ed atto di diniego.

Se è vero che tra preavviso e provvedimento finale non deve necessariamente sussistere una perfetta identità, è pur vero, però, che deve ritenersi precluso all'Amministrazione fondare il diniego definitivo su ragioni del tutto nuove, non enucleabili dall'atto endoprocedimentale, frustrando così irrimediabilmente la funzione partecipativa e di dialogo che la legge assegna all'atto di preavviso (tra le tante, Consiglio di Stato sez. VI, 15/01/2025, n. 312).

11.3. Il GSE, a sua volta, ha trascritto integralmente le difese in primo grado, ove a proposito della censura appena richiamata, invoca l’art. 21 octies l. n.241/1990 (secondo cui non è annullabile il provvedimento per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità sostanziale e il cui contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato), senza però dimostrare che il provvedimento non avrebbe potuto avere esito diverso. Vale dunque il principio generale secondo il quale il preavviso è necessario nel caso in cui il potere esercitato dall'Amministrazione implichi la valutazione di una fattispecie complessa con l'accertamento di una serie di elementi, implicante indagini che impongono la necessaria partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per cui deve essere consentita ad essi la proposizione delle rispettive osservazioni e deduzioni (Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 1/09/2025, n. 692).

La censura risulta quindi fondata e conduce all’accoglimento del ricorso in parte qua.

12. Per il resto invece non constano ulteriori discordanze tra l’atto finale ed il preavviso di rigetto, né la parte precisa a quali profili affida la (generica) censura, con la conseguente infondatezza del terzo motivo (riproposto a pag.6 dell’appello).

13. Viene in esame il motivo di ricorso riproposto alle pag.7 e 8 dell’appello: ma la censura volta a contestare che la normativa non prevedeva la possibilità di richiedere la documentazione circa la data di costruzione dei fabbricati risulta generica, dato che l’istanza venne presentata a settembre 2017, allorquando era già in vigore il d.m. 11.01.2017, che ha innovato rispetto al previgente d.m. 28 dicembre 2012.

La parte avrebbe dovuto puntualmente indicare quale fosse la normativa pretesa violata, in ottemperanza all'onere della specificità dei motivi, nei quali devono essere indicati con sufficiente chiarezza i parametri normativi che si assumono violati.

In ogni caso, le allegazioni di documenti e consulenze tecniche volte a dimostrare la regolarità degli interventi non possono trovare ingresso nella presente fase, posto che il Gestore aveva coinvolto l’interessata, nel rispetto del contraddittorio procedimentale, sollecitandone la partecipazione in sede istruttoria.

13.1. Infine, con il terzo motivo di appello, alle pagine 8/10, la parte riprende la questione relativa alla espunzione dal diniego degli impianti la cui documentazione fosse regolare: in disparte la genericità della censura, non essendo precisato quali sarebbero gli impianti regolari, ove poi l’appellante si sia riferita ai POD oggetto di rinuncia, valgono le considerazioni sopra svolte, cui si fa rinvio.

14. Con il quarto motivo l’appellante introduce una censura nuova (la documentazione richiesta non era contemplata dal d.m. 28.12.2012) e comunque infondata, atteso che l’istanza è stata presentata nel vigore di una diversa normativa (d.m. 11.01.2017).

15. Parimenti inammissibile ed infondato appare il quinto motivo, atteso che il T.A.R. fonda la statuizione di cui al capo 6 su ampia ed articolata motivazione (richiamando anche i principi di autoresponsabilità in materia di incentivi e di onere della prova a carico del richiedente circa la sussistenza delle condizioni per l’accesso ai benefici), non idoneamente criticata dall’appellante, che si limita ad affermare, invero apoditticamente, una pretesa sufficienza dell’autodichiarazione ed un onere (circa il quale nemmeno indica la base normativa), a carico del Gestore, di andare alla ricerca di elementi di fatto, che però risultano, invero, nella cognizione del solo privato.

16. La parziale fondatezza del ricorso impone l’esame del sesto motivo, contenente la riproposizione della domanda risarcitoria, che è da respingere, stante l’assoluta genericità del ricorso introduttivo che, in parte qua, certamente mancava di deduzioni specifiche in grado di delineare con sufficiente determinatezza il danno oggetto della richiesta risarcitoria e i fatti costitutivi del diritto al risarcimento del danno.

TO modus procedendi è stato reputato dalla giurisprudenza di questo Consiglio non conforme al suindicato onere di allegazione (prima ancora che di prova), con un indirizzo che questo Collegio ritiene di condividere, in quanto il diritto di difesa costituzionalmente garantito impone che alla parte convenuta sia consentito evincere già dall’atto con cui è esercitata l’azione risarcitoria quali sono gli elementi costitutivi sui quali si fonda la pretesa di controparte, non essendo pertanto ammissibile che per l’individuazione degli stessi il ricorso faccia rinvio a documenti esterni, magari nemmeno allegati all’atto che viene notificato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1 giugno 2023, n. 5425; id., sez. II, 9 dicembre 2022, n. 10808, e giurisprudenza della Cassazione ivi richiamata).

16.1. Al riguardo, giova richiamare la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio (tra le più recenti: sezione III, 21 maggio 2025, n. 4339), secondo cui in sede di domanda di risarcimento dei danni ex articolo 2043 c.c., al pari di quanto avviene in generale nel giudizio civile, la parte ricorrente ha l’onere di allegare e provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, e fra questi anche l’evento dannoso (inteso come pregiudizio a interessi meritevoli di tutela di cui l’attore è titolare), oltre alla condotta illecita della p.a., all’elemento soggettivo e al nesso causale tra condotta ed evento dannoso; ciò in quanto nell’azione di responsabilità per danni dinanzi al g.a. il principio dispositivo dell’articolo 2697, primo comma, comma 1, c.c. opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2020, n. 1674; sez. III, 23 maggio 2019, n. 3362; sez. VI, 19 novembre 2018, n. 6506; C.g.a.r.s., 7 aprile 2021, n. 295).

16.2. Le indicazioni ritraibili dalla giurisprudenza sono quindi univoche nel distinguere tra l’onere di allegazione della fattispecie di danno (art. 40 c.p.a. e 163 c.p.c) e l’onere della successiva prova dai fatti allegati (2967 c.c.): il primo onere va assolto nella domanda introduttiva del giudizio, con un atto contenutisticamente completo e autosufficiente (che non può fare rinvio ad elementi deduttivi esterni) e che deve illustrare i fatti costitutivi essenziali e primari (ivi inclusi, tra questi, gli eventi pregiudizievoli conseguenti alla condotta lesiva), potendo al più tollerare successive precisazioni di rilievo meramente complementare; il secondo onere pertiene e si compie in relazione a fatti già compiutamente dedotti e può svolgersi (attingendo all’ampio corredo dei mezzi istruttori consentiti in giudizio) nei termini di trattazione fissati dall’art. 73 c.p.a.

16.3. Ciò posto, vale la pena ribadire che l’omessa allegazione dell’evento dannoso – o comunque la sua allegazione generica, inferiore ad uno standard minimo di individuazione sufficientemente circostanziata dei fatti storici essenziali – viola il diritto di difesa della parte evocata in giudizio perché le impedisce di esaminare e valutare la stessa dinamica causale che, nelle intenzioni (inespresse della controparte) dovrebbe collegare la condotta asseritamente lesiva alle conseguenze pregiudizievoli che della stessa si assumono costituire il riflesso “immediato e diretto” ai sensi dell’art. 1223 c.c.; il che val quanto dire che una prospettazione affetta dalle segnalate lacune deduttive finisce per disattendere lo stesso onere di adeguata rappresentazione della fattispecie aquiliana nella sua compiuta e complessiva morfologia, essendo questa di natura “dinamica” poiché impostata su una relazione di “causa – effetto” nella quale devono esser chiaramente enunciate tanto le condizioni causali quanto le loro proiezioni effettuali, secondo un criterio fattuale, logico e storico intellegibile e criticamente verificabile”.

16.4. Ne consegue il rigetto della domanda risarcitoria.

17. Quanto al regolamento delle spese, il Collegio ritiene di valorizzare la parziale reciproca soccombenza, oltre alla inammissibilità ed infondatezza di buona parte del ricorso, pervenendo quindi alla integrale compensazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti di cui in motivazione, e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie in parte il ricorso di primo grado, annullando i provvedimenti ivi impugnati limitatamente a quanto indicato in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN FO, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

RI LA CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI LA CA	AN FO

IL SEGRETARIO