Pubblicato il 03/10/2025

N. 07730/2025REG.PROV.COLL.

N. 02466/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2466 del 2025, proposto da Gestione Servizi Integrati s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B2A8636785, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Aureli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

SA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Economia e delle Finanze e Guardia di Finanza - Comando Generale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 353/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di SA S.r.l., del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Guardia di Finanza - Comando Generale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – SA s.r.l. (di seguito, breviter , SA) e Gestione Servizi integrati s.r.l. ( inde , GS) hanno partecipato alla procedura ristretta sopra soglia comunitaria, in modalità SDAPA sulla piattaforma Consip s.p.a., per l’affidamento del servizio di mensa, a ridotto impatto ambientale e nella modalità “ catering completo ”, presso la caserma “M.A.V.M. Fin. L. Partipilo”, sede del Comando Provinciale Bari della Guardia di Finanza, per gli anni 2025/2027 (35 mesi), avente un valore stimato dalla Stazione appaltante pari ad € 610.382,50 oltre IVA.

All’esito della valutazione della documentazione amministrativa, delle offerte tecniche e di quelle economiche, la Commissione giudicatrice ha ritenuto congrue e non anomale sia l’offerta della GS che quella della SA. Con il medesimo verbale, la Commissione, previa riparametrazione dei ribassi sull’offerta economica, ha stilato la graduatoria definitiva di gara, in cui la SA si classificava come aggiudicataria con il punteggio complessivo di 100 punti su 100 (70/70 per l’offerta tecnica e 30/30 per l’offerta economica) seguita dalla GS, seconda in graduatoria con un punteggio pari a 80,04 punti (70/70 per l’offerta tecnica e 10,04/30 per l’offerta economica).

Conseguentemente, con determinazione prot. n. 32806/2025 del 21.01.2025 il Comandante del Reparto Tecnico Logistico Amministrativo Puglia della Guardia di Finanza ha aggiudicato in via definitiva la procedura di gara in favore di SA.

2. – GS ha impugnato innanzi al TAR per la Puglia l’aggiudicazione e gli atti di gara denunciando la violazione della lex specialis per la determinazione del punteggio relativo all’offerta economica in spregio al principio dell’autovincolo, la difformità dell’offerta di SA rispetto ai requisiti minimi della manodopera e l’incongruità dei costi della manodopera.

3. – Il primo giudice ha respinto il ricorso all’esito della discussione camerale dell’istanza cautelare con sentenza in forma semplificata soggiungendo in particolare, che il complesso delle prescrizioni del capitolato d’oneri e del capitolato tecnico ammettono che il costo della manodopera – voce che non può essere esclusa ma che, anzi, fa parte integrante dell’importo a base di gara e dell’offerta economica – sia ribassabile, ai sensi dell’art. 41, comma 14, d. lgs 36/2023, disposizione richiamata e integralmente trascritta, con obbligo per la stazione appaltante di verifica dell’attendibilità dell’offerta per escludere indici di anomalia. L’operato della stazione appaltante sarebbe, dunque, risultato aderente al contesto legislativo ed a quello normativo speciale di gara giacché il capitolato d’oneri considera il costo della manodopera ed il relativo eventuale ribasso come componente dell’offerta economica, in quanto tale concorrente per attribuire il punteggio complessivo.

Nella specie, la stazione appaltante, preso atto del ribasso dei costi di servizio e di quello della manodopera, proposti dalla controinteressata, e senza ricondursi in alcun modo ad elementi estranei alle offerte presentate, avrebbe compiuto una semplice operazione aritmetica per tradurre in termini percentuali complessivi i ribassi reali proposti dai concorrenti, sulla base dei prezzi i cui importi non sono stati alterati.

Con riguardo alla difformità rispetto ai requisiti minimi, il primo giudice ha precisato che la previsione capitolare di cui all’art. 16 attiene, in verità, al numero di figure professionali richiesto e non al relativo monte ore settimanale.

4. – GS è insorta in appello per ottenere la riforma, previa sospensione, della prefata pronuncia e ha affidato il gravame ai seguenti motivi di appello.

4.1. – Error in iudicando consistito nell’aver avallato l’operato della Commissione che ha attribuito il maggior punteggio all’offerta economica della controinteressata SA s.p.a. prendendo in considerazione non solo il ribasso percentuale da questa proposto con riferimento al costo unitario di ciascun pasto, ma anche al costo per la manodopera, indicato in un importo inferiore a quello previsto a base di gara, dal capitolato d’oneri allegato alla lettera d’invito, benché astrattamente non ribassabile; conseguentemente, la Commissione avrebbe indebitamente estrapolato e manipolato le offerte per evidenziare il ribasso unico comparabile per tutti i partecipanti in spregio del principio dell’autovincolo derivante dalla lex specialis e della par condicio competitorum .

4.2. – Omessa pronuncia rispetto alla censura svolta in via subordinata a carico della legge di gara costituita asseritamente da clausole illogiche e perplesse al punto da risultare del tutto contraddittorie rispetto al loro stesso tenore letterale, tanto da non consentire a nessun operatore del settore di formulare un’offerta seria, corretta e consapevole - specie laddove consentiva di riferire il ribasso unico percentuale non al solo importo dei servizi, ma anche al costo totale dei singoli pasti, includendovi, contraddittoriamente anche le altre componenti di costo.

4.3. – Error in iudicando per aver il primo giudice disatteso l’addebito di difformità dell’offerta di SA rispetto ai requisiti minimi richiesti dalla legge speciale di gara per avere ridotto il monte ore minimo lavorativo richiesto dall’art. 16 del capitolato tecnico: a detta dell’appellante la lex specialis individuava con chiarezza non solo il numero, ma anche le ore settimanali di impiego del personale ritenuto dalla Stazione appaltante come quello “ minimo necessario ” per lo svolgimento delle prestazioni richieste dalla committenza, senza dunque ammettere la possibilità di diminuire siffatto contingente minimo di personale.

4.4. – Error in iudicando per aver il TAR avallato l’operato della Commissione nella parte in cui ha ritenuto congrui e non anomali i costi di manodopera offerti dalla controinteressata: nello specifico, SA avrebbe indicato un importo a titolo di costi della manodopera sufficiente a remunerare il proprio personale solo per lo svolgimento del monte di 109 ore settimanali di servizio offerte, e non anche per le 148 ore settimanali indicate nella documentazione di gara, determinando un disavanzo dell’offerta economica foriero di perdite insostenibili rispetto al modesto margine di utile stimato.

5. – SA, nel costituirsi in giudizio, ha diffusamente controdedotto nel merito e ha obiettato che il contratto di appalto è stato già stipulato in data 24 marzo 2025, conseguentemente, SA ha assunto il servizio oggetto dell’appalto a far data dal 1° aprile 2025.

Analogamente si è costituita la difesa erariale per il Corpo della Guardia di finanza, svolgendo motivate difese nel merito e insistendo per la reiezione del gravame e la conferma della sentenza impugnata.

6. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a., la causa è stata discussa all’udienza pubblica del 3 luglio e successivamente è stata incamerata per la decisione.

7. – L’appello è fondato.

8. – Quanto al primo motivo di appello, preme osservare che l’esegesi prospettata dal primo giudice in avallo dell’operato della stazione appaltante, consistito in sostanza nell’aver ammesso la ribassabilità del costo della manodopera tenendone conto anche ai fini dell’attribuzione del punteggio dell’offerta economica, non trova conforto nella piana interpretazione letterale della lex specialis che, nel capitolato tecnico (punto 7.B, a cui rinvia anche il punto 21.4 del capitolato d’oneri), stabilisce inequivocamente che “ il punteggio massimo di punti 30 sarà attribuito al concorrente che offrirà il ribasso percentuale maggiore sull’importo pari a €. 1,87, importo unitario netto per la fornitura dei beni necessari alla somministrazione di un pasto completo ”. L’esegesi testuale è ulteriormente corroborata dal successivo quoziente di computo dei punteggi da attribuirsi alle altre offerte, espressamente formulato con riferimento alla percentuale di ribasso dell’offerta “ su importo unitario fornitura beni per pasto ”.

8.1. – Non militano efficacemente in senso contrario le argomentazioni difensive di SA che, aderendo alla ratio decidendi del TAR, obietta che la delimitazione del punteggio economico alla sola componente dell’importo unitario netto per la fornitura dei beni necessari alla somministrazione di un pasto completo si risolverebbe nel premiare non l’offerta complessivamente più conveniente - e quindi il concorrente che ha offerto il prezzo complessivamente più basso, nella specie SA - ma l’offerta meno conveniente, con violazione dei principi del risultato e della fiducia di cui agli artt. 1 e 3 del Codice, nonché dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, concorrenza, parità di condizioni ed economicità.

8.2. – Siffatto opinare non trova sponda nella trama del nuovo codice dei contratti pubblici, per come interpretato dalla giurisprudenza amministrativa nella contigua materia dell’equo compenso alla stregua della quale “ nulla vieta che la stazione appaltante possa, nell’esercizio della propria discrezionalità ed entro termini ragionevoli, prevedere clausole di non ribassabilità del corrispettivo a fini di tutela dell’equo compenso professionale. Del che si rinviene anzitutto un riferimento testuale fra le regole codicistiche relative ai criteri di aggiudicazione: segnatamente all’art. 108, comma 5, d.lgs. n. 36 del 2023 (oggi peraltro richiamato in parte qua anche dal citato art. 41, comma 15-bis, lett. a), d.lgs. n. 36 del 2023, e già dall’art. 9 del relativo Schema di correttivo), a tenore del quale «L’elemento relativo al costo, anche nei casi di cui alle disposizioni richiamate al comma 1, può assumere la forma di un prezzo o costo fisso sulla base del quale gli operatori economici competeranno solo in base a criteri qualitativi» (cfr. già l’art. 95, comma 7, d.lgs. n. 50 del 2016). Si tratta di un’opzione, riconosciuta espressamente alla stazione appaltante, che limita il confronto concorrenziale ai soli profili qualitativi delle offerte, azzerando il peso della componente prezzo, con un criterio che non rappresenta un tertium genus alternativo a quelli del prezzo più basso e del miglior rapporto qualità/prezzo, bensì una semplice specificazione di quest’ultimo. D’altra parte, lo stesso articolo 108, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 36 del 2023, nel prevedere che «Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo: […] b) i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 140.000 euro» non preclude in radice una modulazione del suddetto «rapporto qualità/prezzo» in termini di maggior valorizzazione della prima, e cioè con previsione di (parziali) limiti alla ribassabilità del corrispettivo, né il che può esser ritenuto di per sé lesivo dei principi concorrenziali o di tutela delle risorse pubbliche ” (v. Cons. Stato, Sez. v, 3 febbraio 2025, n. 844).

8.3. – In altre parole, la disciplina vigente consente che, nella cornice del criterio qualità/prezzo la stazione appaltante perimetri gli elementi di prezzo su cui focalizzare il confronto competitivo, privilegiando per il resto il confronto sugli elementi qualitativi: così è avvenuto nella fattispecie de qua in cui il Corpo della Guardia di finanza ha ritenuto di limitare la concorrenza su una sola voce di costo (l’“ importo unitario netto per la fornitura dei beni necessari alla somministrazione di un pasto completo ”) come chiaramente evincibile dalla previsione capitolare.

Inoltre, l’invocazione del principio del risultato in questa sede si profila inconferente dal momento che l’esegesi seguita dalla Commissione e avallata dal giudice di prime cure giunge a forzare effettivamente il dettato della lex specialis spacciandola per “ interpretazione complessiva e sistematica ”, in funzione del perseguimento del risultato di maggiore convenienza della stazione appaltante: tuttavia, la latitudine del principio del risultato nella vigente disciplina codicistica non si spinge sino a sacrificare i concorrenti principi di legalità, trasparenza e concorrenza bensì ne presuppone il rispetto (art. 1, co. 1 d.lgs. 36/2023). Sempre per restare sul terreno dei principi dei contratti pubblici, l’operato della Commissione nella fattispecie in esame si è posto inoltre in diretto contrasto col principio di autovincolo – discostandosi sostanzialmente dalla previsione della lex specialis -, nonché con quello della fiducia, dell’affidamento e di par condicio creditorum , principi irrimediabilmente frustrati da un’applicazione imprevedibile e non lineare della, pur chiara, disciplina di gara.

Tutto ciò considerato, il motivo di appello in esame è fondato.

9. – L’accoglimento di questo profilo di censura comporta l’assorbimento degli altri motivi di appello svolti in via graduata e, in riforma della sentenza di primo grado, l’accoglimento del ricorso di primo grado con consequenziale travolgimento degli atti di gara nella parte in cui la Commissione di aggiudicazione ha posto in essere le censurate operazioni manipolative ai fini meramente parametrici e comparatistici dei ribassi economici formulati su basi differenti.

Agli effetti conformativi della riedizione del potere della Stazione appaltante, deve prendersi in considerazione come corretta graduazione degli operatori economici quella risultante dalla pagina 3 del verbale del 14 novembre 2024 operata sulla scorta della formula di determinazione del punteggio economico espressa nel capitolato tecnico al punto 7.B in base ai ribassi percentuali espressi esclusivamente sull’importo unitario netto per la fornitura dei beni necessari alla somministrazione di un pasto completo: in tale graduazione l’odierna appellante risulta collocata al primo posto seguita da SA.

Tenuto conto che la verifica di anomalia delle offerte è stata già utilmente conclusa nella seduta del 29 ottobre 2024 e che l’appellante si è dichiarata disponibile al subentro contrattuale, il ricorso di primo grado deve essere accolto anche nella parte concernente la sorte del contratto di appalto dichiarando, per l’effetto, l’inefficacia del contratto medio tempore stipulato dopo il decorso del termine di quarantacinque giorni - che si fissa per ragioni di carattere logistico-organizzativo -, decorrente dalla data di pubblicazione della presente sentenza e il contestuale subentro di GS nel rapporto contrattuale per un periodo corrispondente a quello originariamente previsto quale misura risarcitoria pienamente satisfattiva in forma specifica.

10. – La peculiarità della fattispecie giustifica l’integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo e annulla i provvedimenti impugnati per quanto di ragione dichiarando l’inefficacia del contratto medio tempore stipulato e il contestuale subentro dell’appellante nei termini di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO