Pubblicato il 18/12/2025

N. 10024/2025REG.PROV.COLL.

N. 02748/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2748 del 2025, proposto dalla dott.ssa RI IL, rappresentata e difesa dall’avvocato Federico Jorio, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Parioli, n. 72;

contro

il Comune di Grotteria, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Tassone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Ordine Farmacisti Reggio Calabria, dell’ASP Reggio Calabria e della dott.ssa Elena Cesario, non costituiti in giudizio;

per l’ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. III n. 7529/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in ottemperanza e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Grotteria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio dei giorni 27 novembre 2025 e 1 dicembre 2025 il Cons. BE MA e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. La sentenza di questa Sezione n. 7529 del 2021 - della quale qui si invoca l’ottemperanza - ha annullato gli atti attraverso i quali il Comune di Grotteria (RC) ha, rispettivamente, negato all’odierna ricorrente l’autorizzazione al trasferimento della sua farmacia nell’ambito della sede di competenza e le ha imposto (con due ordinanze contingibili ed urgenti) “ la sospensione immediata del procedimento di trasferimento ” e la chiusura del presidio farmaceutico di nuova apertura.

2. L’atto di diniego (nota comunale dell’8 novembre 2019) è stato annullato per difetto di motivazione e istruttoria; le ordinanze contingibili e urgenti (n. 18 del 20 dicembre 2019 e n. 19 del 23 gennaio 2020) sono state annullate per carenza dei relativi presupposti di legge.

3. Più in dettaglio, rispetto al provvedimento con il quale è stata respinta l’istanza di trasferimento della farmacia, la pronuncia ha accertato la violazione dell’art. 10-bis, legge n. 241 del 1990, ed il difetto di motivazione e istruttoria.

3.1. Sotto quest’ultimo aspetto, la sentenza ha dato atto del fatto che “ il trasferimento di sede farmaceutica costituisce il risultato di un procedimento amministrativo caratterizzato da profili di ridotta discrezionalità amministrativa ”; ha aggiunto che “ il principio della libera scelta del farmacista in ordine all’ubicazione del proprio esercizio all’interno della sede di pertinenza ” può trovare ostacolo solo in “ particolari condizioni oggettive e dimostrate che ostacolino la fruizione del servizio da parte della popolazione interessata ” e ha concluso che di dette circostanze ostative nel caso di specie l’Amministrazione non ha dato conto nella motivazione dell’atto di diniego gravato.

3.2. In relazione alle ordinanze contingibili e urgenti, la pronuncia ha riscontrato la sussistenza sia di vizi derivati, sia di vizi propri, per violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 e per assenza dei presupposti (di urgenza e imprevedibilità) legittimanti l’esercizio del potere extra ordinem .

4. A seguito del deposito della sentenza, il Comune di Grotteria ha dapprima provveduto - con delibera n. 4 del 7 marzo 2022 - all’approvazione di una nuova pianta organica che non prevedeva più la frazione nella quale la farmacia della dott.ssa IL è attualmente ubicata; quindi, con nota del 27 aprile 2022, ha dato avvio, in danno della stessa parte, al procedimento di “ decadenza della licenza dell’esercizio farmaceutico ”.

5. La ricorrente, con un primo ricorso per ottemperanza, aveva lamentato non solo la mancata adozione di iniziative volte a dare attuazione al vincolo del giudicato, ma anche l’atteggiamento a suo dire manifestamente ostruzionistico posto in essere dall’Amministrazione comunale al fine di vanificare ed eludere il pronunciamento giudiziale. La tesi era che il Comune di Grotteria avrebbe esercitato la propria potestà pianificatoria non già per soddisfare l’interesse pubblico sotteso alla garanzia del servizio farmaceutico, ma al solo fine di ledere le legittime aspirazioni della dott.ssa IL, così finendo per adottare un atto ex se illegittimo se non nullo ai sensi dell’art. 114, comma 4, lettera b), c.p.a.

6. La Sezione, con la sentenza n. 6317/2022, ha rigettato il ricorso, non ravvisando nella delibera n. 4 del 2022 l’asserito carattere elusivo o violativo del giudicato.

La sentenza, peraltro, faceva salva la possibilità di riproporre il ricorso “ ove le delibere di revisione della pianta organica comunale fossero annullate e fosse ripristinato il precedente assetto territoriale ” compatibile con l’istanza di autorizzazione al trasferimento della ricorrente.

7. Con il ricorso ora in discussione, la dott.ssa IL agisce nuovamente per l’ottemperanza della sentenza n. 7529/2021.

La ricorrente dà conto del fatto che la sentenza del TAR Calabria – sezione di Reggio Calabria n. 168/2025 ha annullato la delibera n. 4/2022.

In particolare i giudici hanno accertato un vizio di incompetenza, ritenendo che la revisione della pianta organica delle farmacie spettasse alla Giunta Comunale e non al Consiglio comunale, e un vizio procedurale, per l’omessa acquisizione dei pareri, obbligatori sebbene non vincolanti, dell’ASP e dell’Ordine provinciale dei Farmacisti, adempimento richiesto per qualsiasi variazione incidente sulla pianta organica.

Il TAR ha inoltre ritenuta fondata la censura relativa al vizio di motivazione e al difetto di istruttoria, rilevando che la delibera non recava la minima indicazione delle ragioni sottese all’incisiva rimodulazione delle sedi/zone farmaceutiche, risultando assente l’enunciazione delle mutate condizioni territoriali o di servizio che giustificassero la variazione.

La ricorrente inoltre deduce che: « Sempre nelle more del giudizio avente ad oggetto l’impugnazione della delibera di approvazione della P.O. (TAR Reggio Calabria 268/2022 definito con sentenza n. 168/2025) il comune di Grotteria ha chiesto al Dipartimento competente della Regione Calabria con nota del 2 agosto 2024 prot. n. 5736 (ALLEGATO 5) la possibilità di aprire un dispensario farmaceutico presso il centro storico, richiesta alla quale la Regione ha dato riscontro positivamente con nota del 6.8.2024 prot. 515896 (ALLEGATO 6). Ciò ha fatto sì che la condizione cui era subordinata l’efficacia della Delibera GC n. 34 del 28.12.2017, modificata dalla delibera GC n. 1 del 5.1.2018, (cfr punto 1.4 del presente ricorso) si avverasse, rendendo nel caso di specie già effettiva l’autorizzazione al trasferimento della farmacia IL ».

La ricorrente ha quindi concluso: « Voglia l’On.le Consiglio di Stato adito, rigettata ogni altra contraria istanza, ed in accoglimento del presente ricorso:

- Ordinare alla amministrazione Comunale di Grotteria (RC) di ottemperare alla sentenza resa dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato n. 7529 dell’11 novembre 2021 e per l’effetto adottare il provvedimento autorizzativo del trasferimento della farmacia della dott.ssa RI IL a far tempo della istanza presentata il 22 luglio 2019 presso la località “Grotteria Mare” ove l’esercizio è ubicato ed ivi è aperto al pubblico a far tempo dal 22 aprile 2020 nonché provveder al pagamento del rimborso delle spese legali liquidate nella misura di euro 5.000,00 oltre accessori come previsti per legge in favore della ricorrente dott.ssa RI IL;

Condannare il Comune di Grotteria in persona del Sindaco p.t. a voler rifondere in favore della dott.ssa RI IL tutti i danni dalla medesima subiti determinati successivamente alla pubblicazione della sentenza alla quale l’ente non ha inteso determinarsi nella misura corrispondente alle spese legali sostenute e ancora da sostenersi determinate nell’ordine di euro 150.000 e, qualora venisse dichiarata la decadenza dalla titolarità per il corrispondente valore dell’avviamento commerciale della farmacia di cui la medesima è titolare nella misura di euro 2,5 milioni di euro

- Con condanna alle spese relativa alla presente fase processuale.

Si chiede altresì all’On.le Collegio adito di voler nominare commissario ad acta nel caso in cui l’Amministrazione resistente perdurasse nello stato di inadempienza, ponendo a carico dell’ente ogni conseguente spesa ».

8. Si è costituito in giudizio il Comune di Grotteria, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.

Secondo il Comune, la ricorrente non avrebbe impugnato il silenzio-inadempimento del Comune stesso, successivo alla sentenza n. 7529/2021. Scaduti i termini per l’impugnazione del silenzio-inadempimento, si sarebbe cristallizzata la mancata autorizzazione al trasferimento, considerato anche che nel frattempo la Regione ha adottato il provvedimento di decadenza dalla titolarità della sede farmaceutica.

Inoltre, per quanto riguarda il pagamento delle spese liquidate con la sentenza n. 7529/2021, si eccepisce che non risulta proposta alcuna istanza di immissione al passivo, versando il Comune di Grotteria in stato di dissesto finanziario.

DIRITTO

1. Il ricorso in ottemperanza può essere accolto solo parzialmente.

Con la richiamata sentenza n. 6317/2022, questa Sezione ha già evidenziato che, dalla pronuncia n. 7529/2021, è promanato un vincolo conformativo di carattere procedimentale, cha ha imposto all’Amministrazione di rideterminarsi sull’istanza di autorizzazione al trasferimento della farmacia mediante l’adozione di un nuovo atto, istruito e motivato nell’osservanza dei principi ricognitivi dei limiti del potere discrezionale esercitabile dall’Amministrazione in materia di trasferimento delle farmacie nell’ambito della zona di pertinenza.

Contrariamente a quanto preteso dalla ricorrente, dunque, la sentenza non imponeva di adottare il provvedimento autorizzativo del trasferimento della farmacia, né tantomeno di retrodatarlo “ a far tempo della istanza presentata il 22 luglio 2019 ”.

A seguito della sentenza del TAR Calabria n. 168/2025, che ha ripristinato il previgente assetto della pianta organica delle sedi farmaceutiche, deve riconoscersi nuovamente la possibilità di dare esecuzione alla sentenza n. 7529/2021. A differenza di quanto sostenuto dal Comune, infatti, nel caso di specie non rileva il termine di decadenza annuale di cui all’art. 31, comma 2, c.p.a., venendo piuttosto in rilievo la prescrizione decennale propria dell’ actio iudicati .

2. Neppure l’adozione del decreto dirigenziale n. 4906 del 4/04/2025, con cui la Regione Calabria ha dichiarato la decadenza dalla titolarità della sede farmaceutica della ricorrente, è di ostacolo all’accoglimento del ricorso. Tale provvedimento risulta, infatti, attualmente sospeso dall’ordinanza cautelare del TAR Calabria n. 295/2025.

3. L’Amministrazione comunale deve pertanto essere condannata ad adottare, entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente sentenza, un provvedimento espresso in risposta all’istanza di trasferimento presentata dalla ricorrente in data 22 luglio 2019, nel rispetto delle garanzie procedimentali previste dalla legge.

La discrezionalità dell’Amministrazione deve essere circoscritta nei limiti di quanto stabilito nella sentenza n. 7529/2021 e, in particolare, nel capo n. 4 della parte in diritto.

In caso di ulteriore inadempimento, si nomina fin d’ora, quale Commissario ad acta , il Prefetto di Reggio Calabria, secondo quanto indicato in dispositivo.

3. Quanto al pagamento delle spese di lite, liquidate con la sentenza n. 7529 cit., l’Amministrazione ha eccepito che il Comune di Grotteria si trova in stato di dissesto finanziario e che non risulta proposta alcuna istanza di immissione al passivo da parte della dott.ssa IL. L’asserzione non è contestata dalla parte ricorrente.

Al riguardo si osserva che, l’art. 248, comma 2, TUEL prevede che: « Dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’articolo 256 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell’ente per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l’opposizione giudiziale da parte dell’ente, o la stessa benché proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d’ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese ». In questi ultimi casi, la giurisprudenza, pur dichiarando improcedibile o estinto il ricorso di ottemperanza, può demandare al Commissario ad acta di vigilare sulla procedura amministrativa affinché il credito del ricorrente in ottemperanza venga inserito tempestivamente nella massa passiva (CGARS, Sent. 18/04/2018, n. 227).

Al contrario, la proposizione di un ricorso in ottemperanza non può valere a superare la scadenza dei termini per l’inserimento nel piano di rilevazione della massa passiva, di cui all’art. 254, comma 2, TUEL. Per tale ragione il ricorso non può essere accolto sotto tale profilo.

4. Neppure le pretese risarcitorie della ricorrente sono fondate.

Quanto alle spese legali, l’onere delle stesse è ripartito dal provvedimento giudiziario che definisce ciascun procedimento, sulla base dei principi che regolano la materia.

Quanto ai danni conseguenti alla eventuale decadenza dalla titolarità della sede farmaceutica, gli stessi, al ricorrere dei necessari presupposti, potrebbero essere quantificati in separato giudizio, solo ove si accertasse l’illegittimità del provvedimento con cui la decadenza è stata disposta.

Né, d’altra parte, alcun danno sembra essere derivato alla ricorrente dalla protratta inerzia dell’Amministrazione, atteso che, nelle more, il trasferimento della sede farmaceutica è stato effettuato anche in assenza della prescritta autorizzazione.

5. Alla luce di quanto sopra il ricorso deve essere accolto solo quanto alla condanna dell’Amministrazione ad adottare un provvedimento espresso sull’istanza di trasferimento del 2019.

La soccombenza reciproca giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, nei termini e limiti di cui in motivazione, e per l’effetto, condanna il Comune di Grotteria ad adottare un provvedimento espresso, in risposta all’istanza presentata dalla ricorrente in data 22 luglio 2019, entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente sentenza.

Per il caso di ulteriore inottemperanza nomina sin d’ora, quale Commissario ad acta , il Prefetto di Reggio Calabria, con facoltà di delega, che – su specifica richiesta della ricorrente e nei termini di cui in motivazione – provvederà all’adozione del provvedimento di cui sopra.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 27 novembre 2025 e 1 dicembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

IC AD, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

BE MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE MA	IC AD

IL SEGRETARIO