Pubblicato il 30/01/2026

N. 00822/2026REG.PROV.COLL.

N. 07749/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7749 del 2024, proposto da
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Piera Pujatti e Annalisa Santagostino, con domicilio eletto presso lo studio NO AT in Roma Capitale, via Monte Fiore 22;

contro

Alan S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Enzo Robaldo e Pietro Ferraris con domicilio eletto presso lo Studio degli stessi a Milano, in Piazza Eleonora Duse n. 4;

nei confronti

Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 722/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’azienda Alan S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 la Cons. UN ST e uditi per le parti gli avvocati Renzo Cuonzo per delega dell'avvocato Annalisa Santagostino e l'avvocato Pietro Ferraris;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Regione Lombardia chiede la riforma parziale della sentenza del T.A.R. per la Lombardia, Sezione Terza, n. 722/2024 con cui sono stati dichiarati inammissibili il ricorso originario e i relativi motivi aggiunti proposti in primo grado da Alan S.r.l ai fini dell’annullamento parziale dei seguenti atti: (i) della deliberazione della Giunta Regionale 21 novembre 2022, n. XI/7370, di approvazione del programma denominato “ Complemento per lo sviluppo rurale del piano strategico nazionale della PAC della Regione Lombardia ” e del programma medesimo, limitatamente alla parte in cui, nell’indicare gli interventi relativi agli impegni in materia di ambiente e di clima (SRA), pone il divieto di utilizzazione agronomica dei fanghi e di ogni altro rifiuto recuperato in operazioni R10 ai sensi della Parte IV del D.lgs. n. 152/2006 e impone l’uso esclusivo dei fertilizzanti riconosciuti ai sensi del regolamento UE 2019/1009 e/o di fertilizzanti organici le cui matrici costituenti siano ricomprese tra quelle definite ai sensi del regolamento UE 2019/1009; (ii) del comunicato della Regione Lombardia 12 dicembre 2022, n. 115, con cui la Regione ha comunicato di attivare nell’anno 2023, tra gli altri, gli interventi relativi agli impegni in materia di ambiente e clima (SRA) SRA03, SRA06, SRA22; (iii) del D.d.u.o. 21 aprile 2023 prot. n. 5979 della D.G. Agricoltura, alimentazione e sistemi verdi di Regione Lombardia, recante “ Piano strategico nazionale della PAC 2023-2027 Reg. (UE) 2021/2115, art.70: approvazione del bando 2023 per interventi SRA «Impegni in materia di ambiente e di clima e altri impegni in materia di gestione» ” e del bando medesimo, nella parte in cui, nell’indicare gli interventi relativi agli impegni in materia di ambiente e di clima (SRA) attivati per l’anno 2023, pone il divieto di utilizzazione agronomica dei fanghi e di ogni altro rifiuto recuperato in operazioni R10 ai sensi della Parte IV del D.lgs. n. 152/2006 e impone l’uso esclusivo dei fertilizzanti riconosciuti ai sensi del regolamento UE 2019/1009 e/o di fertilizzanti organici le cui matrici costituenti siano ricomprese tra quelle definite ai sensi del regolamento citato.

2. Con il ricorso introduttivo, che si inscrive all’interno di una serie di cause originariamente instaurate dinanzi al TAR Lombardia ai nn. R.G. 288, 289, 290 e 291/2023 promosse da varie aziende, tutte operanti nel settore del recupero dei fanghi biologici di cui al D.lgs n. 99/1992 e/o nella produzione di fertilizzanti ex D.lgs. n. 75/2010, l’azienda appellata aveva impugnato le determinazioni del CSR e relativi atti attuativi sulla base di sei censure con cui lamentava l’illegittimità anche comunitaria per il fatto che prevedono elevati incentivi per agricoltori che si attengono al divieto di uso dei fanghi sui terreni ammessi al beneficio di fatto danneggiando l’attività aziendale e il mercato in cui opera causando effetti distorsivi sulla concorrenza in danno dei produttori di fertilizzanti.

3. All’esito del giudizio, il Tar Lombardia con l’impugnata sentenza ha dichiarato inammissibile il ricorso sotto i seguenti profili: (i) per difetto di legittimazione trattandosi di provvedimenti destinati ad imprenditori agricoli e non ad imprenditori operativi nel settore del recupero di fanghi biologici e rifiuti; (ii) per carenza di interesse non avendo la ricorrente provato la sussistenza di una lesione diretta, concreta ed attuale; (iii) ma anche per mancata impugnazione del PSP, rispetto al quale gli interventi contestati costituiscono meri atti attuativi.

4. La Regione Lombardia, seppure vittoriosa nel giudizio di primo grado, ha proposto il presente appello avverso la suddetta sentenza di mero rito per ottenere la riforma di un passaggio della motivazione, che la medesima afferma fondato su una errata ricostruzione fattuale e che ritiene lesivo degli interessi propri e della comunità rappresentata e ingiustamente vantaggioso per la parte appellata. Al riguardo deduceva: “ Errore di fatto e di diritto, errata percezione dei fatti processuali e del contenuto degli atti del giudizio ” e “ Illogicità manifesta – violazione del principio di precauzione ”.

5. Nel giudizio d’appello si è costituita in data 18 novembre 2024 la Alan S.r.l. chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e infondato. Con successiva memoria la società appellata ha illustrato le ragioni per le quali ritiene che l’appello sia inammissibile.

6. Di seguito le parti si sono scambiate memorie di replica ex art. 73 c.p.a..

7. All’odierna udienza pubblica la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La Regione Lombardia chiede la riforma della sentenza di declaratoria di inammissibilità del ricorso promosso in primo grado dall’azienda appellata nel punto in cui ha affermato che “… sul piano fattuale ciò è reso evidente anche dalla circostanza riferita dalla Regione e non contestata dalla ricorrente, secondo la quale l’ammissione al beneficio da parte degli imprenditori agricoli neppure postula che tutti i terreni di un’azienda agricola che chiede il finanziamento siano esclusi dalla fertilizzazione con i fanghi, essendo sufficiente che solo il 10% delle aree coltivate sia sottratto a tale forma di concimazione”.

L’ente regionale motiva la legittimazione e l’interesse all’impugnativa sull’assunto che la sentenza in forza di questo passaggio motivazionale sostanzialmente equivarrebbe ad un pronunciamento di accoglimento determinando una pratica vanificazione della misura ambientale introdotta dalle determinazioni regionali e riconoscendo un vantaggio per il ricorrente.

Al riguardo la difesa regionale rappresenta che non soltanto l’appellata ma anche altre aziende operative nel settore del recupero dei fanghi, con diffide indirizzate all’amministrazione e prodotte in giudizio, richiamandosi proprio al dictum in questione, insistono nell’obbligo della Regione Lombardia di riconoscere l’ammissione al contributo in tutti i casi in cui l’impiego dell’uso dei fanghi e fertilizzanti non previsti dalla direttiva non superi il 90% della porzione coltivata con la conseguenza che la condizione prevista dal bando sarebbe limitata al 10% delle aree.

Vertendo la pronuncia su questione (di fatto e di diritto) che ha costituito una delle premesse logiche del dispositivo della sentenza che ha affermato la carenza di interesse la stessa sarebbe suscettibile di passare in giudicato.

Nel merito evidenzia che il Tar nel suddetto passaggio ha affermato un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa non esistendo alcuna disposizione dei provvedimenti impugnati né della normativa di riferimento nazionale ed eurounitaria che rechi una statuizione come quella supposta e affermata in sentenza, secondo cui per l’ammissione al beneficio sarebbe sufficiente che soltanto il 10% delle aree coltivate sia sottratto alla fertilizzazione con i fanghi. All’uopo elenca nel ricorso tutti i singoli atti e i relativi passaggi che parlano esclusivamente di divieto (ovvero impegno) riferito all’intera superficie agricola oggetto della domanda di ammissione al beneficio.

L’appellante insiste quindi nel fatto che il pronunciamento sia frutto di una errata percezione dei fatti e atti processuali, posto che in nessuno degli atti processuali (e neppure dal verbale d’udienza) si rinviene un riferimento o affermazione alla circostanza che sarebbe sufficiente soltanto un 10% delle aree coltivate ai fini dell’incentivo in questione. Da ultimo rileva che nella specie si tratta di un piano regionale approvato che risultava come prova agli atti e il cui contenuto fuoriesce dalla disponibilità delle parti. Pertanto, a fronte di disposizioni talmente chiare ritenere che la Regione abbia inteso limitare la misura al 10% della superficie coltivabile in ciascuna azienda agricola è manifestamente illogico con conseguente necessità di riformare il punto.

2. L’appello, con la precisazione che segue, è inammissibile.

Ci troviamo al cospetto di una sentenza che ha definito il giudizio sulla base di questioni processuali senza entrare nel merito della causa. La statuizione sulla questione di rito, dando luogo soltanto al giudicato formale, ha effetti limitati e non è idonea a produrre effetti di giudicato in senso sostanziale ( cfr. Cass. Civ, Ord. 13603/2021).

Per questo motivo le questioni di fatto risolte non sono idonee a pregiudicare futuri rapporti.

Mancando quindi la condizione, ovvero il presupposto, della soccombenza, la Regione non è legittimata a proporre appello.

In ogni caso, il dictum della sentenza impugnata si è risolto nella statuizione di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e di interesse e la motivazione posta a base della suddetta statuizione, che nella specie risulta fondata sui tre profili (elencati sub 3 in fatto), esaurisce la propria efficacia nell’ambito del presente giudizio mentre l’indicazione ulteriore contenuta nella sentenza, secondo cui “l’ammissione al beneficio da parte degli imprenditori agricoli neppure postula che tutti i terreni di un’azienda agricola che chiede il finanziamento siano esclusi dalla fertilizzazione con i fanghi, essendo sufficiente che solo il 10% delle aree coltivate sia sottratto a tale forma di concimazione ”, costituisce un mero obiter dicta, trattandosi di una affermazione incidentale priva di effetti giuridici vincolanti ed autonomi, priva di efficacia conformativa in senso proprio (Cass. Civ., Sez. 1, Sentenza n. 5264/2015; Cass. civ., Sez. 3, n. 9775/1997; Cass. n. 7140/2002; Cass. n. 11672/2007; Cass. civ., Sez. 3, n. 23871/2006).

Le ragioni di fatto della decisione di rito e la contestata pronuncia non consumano né esauriscono il potere amministrativo in subiecta materia né escludono o limitano la necessità di applicare le previsioni contenute nel PSR e nel CSR e nei relativi atti attuativi nel rispetto delle previsioni ivi previsti e dei relativi presupposti.

A questo si può aggiungere il fatto che l’affermazione della sentenza sopra riportata in effetti non trova fondamento, ovvero corrispondenza, negli atti di causa e che questo Collegio, decidendo sull’appello n. 7775/2024 discusso nella stessa camera di consiglio, ha respinto le censure ivi dedotte nei confronti dei medesimi provvedimenti.

Per le ragioni tutte esposte l’appello dev’essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

2. In considerazione della particolarità della controversia e della decisione soltanto in rito si ritiene che vi siano giustificati motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio della presente fase di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI MO, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

UN ST, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UN ST	RI MO

IL SEGRETARIO