Pubblicato il 12/05/2025

N. 04069/2025REG.PROV.COLL.

N. 02795/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2795 del 2024, proposto dal Comune di LI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Vernola, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il “Consorzio Comparto 165” e il signor ES DE, in proprio e in qualità di legale rappresentante pro tempore del Consorzio, rappresentati e difesi dagli avvocati Aristide Police e Massimo Felice Ingravalle, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione seconda, n. 99 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Comparto 165 e del signor ES DE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2024 il Cons. Emanuela Loria,

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

1) dalla determinazione n. 211 del 8.3.2023 del Comune di LI, ad oggetto “Sospensione della procedura di attuazione del Piano di Pubblicato il 24 gennaio 2024 00099 2024 Lottizzazione della Maglia 165, così come approvato con delibera di Giunta Comunale n. 186 del 31 agosto 2020 e autorizzata con convenzione sottoscritta in data 10 gennaio 2023, in contrasto con le previsioni del PUG adottato con delibera di C.C. 13/2023 sia per gli aspetti strutturali che quelli programmatici” ;

2) dalla nota prot. 12778 del 9 marzo 2023 di trasmissione dell'anzidetta determinazione e della deliberazione di Consiglio comunale n. 13/2023;

3) dalla relazione istruttoria del responsabile del provvedimento, e l’art. I.44, comma 2, delle N.t.a. del P.U.G. adottato, impugnato nella parte in cui estende, sine die , l’applicazione delle misure di salvaguardia ai piani attuativi;

4) dalla determinazione n. 1067 del 24 agosto 2023, del Dirigente della Ripartizione Pianificazione Programmi ed Infrastrutture del Comune di LI, ad oggetto “Piano di Lottizzazione della Maglia 165. Annullamento in autotutela della determinazione dirigenziale n. 211 del 8 marzo 2023 a seguito di ordinanza del Tar Puglia di Bari n. 226 del 14 giugno 2023 per il ricorso n. 542/2023 RG. Adozione nuova determinazione di sospensione della procedura di attivazione del Piano di Lottizzazione, in contrasto con le previsioni del P.U.G. adottato dal Consiglio Comunale” (impugnato con motivi aggiunti in primo grado);

5) dalla relazione istruttoria, a firma dello stesso dirigente, del 23 agosto 2023, allegata alla determinazione n. 1067/2023” (impugnato con motivi aggiunti in primo grado);

6) dalla Scheda d’Ambito “ARist. 2 Ambito di ristrutturazione Costa Levante San ES - Misto residenziale terziario”, facente parte della tavola PUG/S.2, denominata “Repertorio delle Schede degli Ambiti di trasformazione del PUG adottato” (impugnato con motivi aggiunti in primo grado);

7) dalla nota p.e.c. prot. n. 44708 del 24 agosto 2023 di trasmissione dei suddetti atti e provvedimenti (impugnato con motivi aggiunti in primo grado);

8) dall’art. I.44 delle N.t.a. del P.U.G. adottato con deliberazione di Consiglio comunale n. 13 del 12 gennaio 2023, pure impugnata in parte qua, come interpretato e applicato nella determinazione n. 1067/2023 (impugnato con motivi aggiunti in primo grado).

2. Con il ricorso introduttivo di primo grado il Consorzio e il signor ES DE (quest’ultimo in proprio e come legale rappresentante del Consorzio), in qualità di proprietari dei suoli inclusi nella maglia 165 (P.R.G. 1977) del Comune di LI e di proponenti, con nota prot. n. 10983 del 22 marzo 2011, di un piano di lottizzazione (P.d.L.) della stessa Maglia 165, hanno impugnato i provvedimenti dal punto 1) al punto 3) sopra indicati, deducendo un unico articolato motivo:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 42 e 117 della Cost.; degli artt. 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10 bis, 21 septies l. n. 241/1990; dell’art. 12 DPR n. 380/2001, dell’art. 13 L.R. n. 20/2001; degli art. I, I.2, I.3, I.4, I.44, I.6, I.7; I.8, II.62, III.26, III.33 delle NN.TT.AA. del PUG adottato; della convenzione di lottizzazione del 10.01.2023; degli artt.16, 17 e 28 della L.U. n. 1150/1942, degli artt. 21 e ss. e 37 L.R. n. 56/1980 (nonché degli artt. 15 e 17 L.R. n. 20/2001). Violazione dei principi di gerarchia delle fonti, di partecipazione, ragionevolezza, economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità, trasparenza, buon andamento della P.A., completezza, concentrazione e adeguatezza dell’azione amministrativa, tutela dell’affidamento, proporzionalità, giusto procedimento. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, indeterminatezza, irrazionalità, arbitrarietà, illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Sviamento . Il Comune avrebbe in modo illegittimo, in violazione delle disposizioni rubricate, applicato le misure di salvaguardia ad uno strumento attuativo in applicazione della subordinata normativa regolamentare di cui all’ art. I.44 delle NTA del PUG adottato, atto anch’esso impugnato.

Inoltre, la misura soprassessoria non sarebbe stata determinata sotto il profilo temporale.

L’amministrazione ha sospeso la procedura di attuazione del P.d.L. della Maglia 165 assumendo il contrasto del piano con la disciplina pianificatoria dettata dallo strumento urbanistico comunale in itinere senza tuttavia chiarire quali siano gli elementi di contrasto e quindi in difetto di istruttoria e di motivazione.

Inoltre, il P.U.G.:

a) avrebbe confermato e, quindi, recepito ob relationem al suo interno la disciplina dettata dal previgente PRG del 1977 per le “aree sottoposte a pianificazione attuativa, già approvata alla data di adozione del PUG secondo il PRG”, nonché, le porzioni del territorio comunale indicate nominatim dalla lettera a) alla lettera e) dell’art. II.62 e, in particolare, le “aree sottoposte … a Piani attuativi in vigore” le quali “mantengono” , appunto, anche nel mutato quadro pianificatorio di riferimento “le previgenti previsioni del PRG 1977” ;

b) avrebbe confermato e, quindi, recepito ob relationem al suo interno, per le aree a disciplina confermata, non solo, la disciplina dettata dal previgente PRG del 1977 ma, specificamente, anche quella dettata dai “piani attuativi” del previgente PRG del 1977, già approvati e in vigore alla data di adozione del PUG, “fino al loro completamento” ;

c) avrebbe, in definitiva, stabilito che le previsioni strutturali (distribuzione dell’edificabilità e delle aree per servizi pubblici) e programmatiche (periodo di programmazione) del PUG, e quindi, gli indirizzi, le direttive, le prescrizioni dello stesso dettate, siano, per le aree a destinazione confermata qui in rilievo, le stesse dettate dal PRG previgente del 1977 e dai piani attuativi in vigore ad esse relativi già approvati alla data di adozione del PUG la cui disciplina sia ancora vigente (e ciò, si ripete, sino al completamento dei piani attuativi stessi).

Pertanto, il Piano di lottizzazione oltre ad essere “in vigore” , per effetto della sua approvazione, conterrebbe e detterebbe una disciplina attuativa “vigente” , cogente, efficace e vincolante, per effetto del suo avvenuto convenzionamento in data anteriore all’adozione del PUG.

Il provvedimento di sospensione sarebbe pertanto illegittimo poiché l’art. 1.44, comma 1, delle NTA del PUG dispone che “alle direttive e alle prescrizioni di cui all’art.1.4, si applicano le misure di salvaguardia, salvo” il caso “di PUE approvati e per i quali sia già stata sottoscritta la convenzione urbanistica alla data di adozione del presente PUG”.

Peraltro, la parte ricorrente osserva che l’Amministrazione ha sottoscritto l’accordo urbanistico e ottenuto la prestazione di una polizza fidejussoria dell’importo di 65.000 euro annui per 10 anni, senza informare in atti la parte privata che l’imminente approvazione del PUG, potesse avere contenuti ostativi alla esecuzione del P.d.L. convenzionando; il 12 gennaio 2023 ha adottato il PUG così confermando l’efficacia e l’ultrattività del P.d.L. in questione; l’8 marzo 2023 ha sospeso l’esecuzione del P.d.L.

Quale ulteriore censura la ricorrente ha rilevato l’incompetenza assoluta dell’Autorità comunale a disporre la sospensione di un P.d.L. già approvato e convenzionato prima dell’adozione del PUG.

L’art. 12 del d.P.R. n. 380/2001, norma di principio nazionale, prevede l’esistenza di due tipi di misure di salvaguardia:

a) quelle c.d. normali (comma 3), “estrinsecazione di attività vincolata da parte dell’amministrazione, che” inibiscono “non già, l’attività edilizia scaturente” da un permesso di costruire già rilasciato, “ma, ancor prima, ogni determinazione sulle domande di intervento edilizio, ove il dirigente … comunale ravvisi un contrasto dell’intervento programmato con il piano adottato” ;

b) quelle c.d. eccezionali (comma 4) “di carattere discrezionale e relative a permessi di costruire già rilasciati…” che attengono a “provvedimenti di competenza dell’autorità regionale che, incidendo su un titolo edilizio già perfezionato e, dunque, su una posizione di diritto soggettivo, non tollerano automatismi ma postulano un’adeguata ponderazione dell’interesse pubblico con l’interesse dei privati incisi” dalla misura soprassessoria.

Essendosi già perfezionato il piano esecutivo in esame, ai sensi del citato art. 12, comma 4, DPR n. 380/2001, ancorché fosse stato non conforme alle disposizioni dello strumento urbanistico in itinere , avrebbe potuto essere discrezionalmente sospeso solo dalla Regione cui è attribuita ex lege la competenza esclusiva in materia poiché la competenza comunale, ai sensi del comma 3 dello stesso art. 12, è limitata ai soli interventi edilizi non ancora valutati ed assentiti all’atto di adozione del nuovo piano.

3. Con ordinanza collegiale n. 226 del 14.06.2023, il giudice di primo grado ha accolto la domanda cautelare del ricorrente, ai fini del riesame demandando l’amministrazione a provvedere funditus al riesame dell’atto di sospensione (dell’attuazione di una convenzione di lottizzazione).

4. A seguito del remand cautelare, il Comune ha revocato in autotutela le determinazione dirigenziale impugnata n. 211 del 2023 e ha contestualmente adottato un nuovo provvedimento di sospensione del Piano di lottizzazione, che è stato impugnato, unitamente agli ulteriori atti sopra indicati, con motivi aggiunti in primo grado, “a valere anche come ricorso autonomo”, deducendosi le seguenti censure di diritto: “violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 42, 70 e ss., 114, 117 e 118 della Cost.; degli artt. 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10-bis, 21-septies, 21-octies e 29 legge n. 241/1990; dell’art. 12 D.P.R. n. 380/2001; degli artt. 15 e ss. e 17 L.R. n. 56/1980; degli artt. 11, 12, 13 e ss. L.R. n. 20/2001; degli art. I, I.2, I.3, I.4, I.44, I.6, I.7; I.8, II.62, III.26, III.33 delle N.t.a.; della convenzione di lottizzazione del 10.01.2023; degli artt.16, 17 e 28 della L.U. n. 1150/1942, degli artt. 21 e ss. e 37 L.R. n. 56/1980; dell’art. 42 d.lgs. n. 267/2000; dell’art.12 delle Preleggi cod. civ.; degli artt. 31, comma 4, 112 e 114 d.lgs. n. 104/2010; nullità o inefficacia per violazione del giudicato cautelare di cui all’ordinanza n. 226/2023; incompetenza e difetto assoluto di attribuzione; violazione dei principi di gerarchia delle fonti, ragionevolezza, economicità, imparzialità, trasparenza, buon andamento della P.A., completezza, adeguatezza dell’azione amministrativa, tutela dell’affidamento, proporzionalità, giusto procedimento; eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, genericità, indeterminatezza, irrazionalità, arbitrarietà, illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà; difetto di istruttoria e di motivazione; sviamento.”

5. Il T.a.r. per la Puglia, con la suindicata sentenza, ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti e ha condannato il Comune alla refusione delle spese del giudizio (euro 3.000,00).

6. Il Comune di LI ha proposto appello avverso la suindicata sentenza, articolando i seguenti motivi:

I. Erroneità e difetto di motivazione della sentenza di primo grado.

a) Il provvedimento impugnato in primo grado sarebbe stato adottato dall’UTC del Comune di LI in applicazione delle misure di salvaguardia di cui agli artt. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001 e 13 della l.r. n. 20 del 2001, nonché, dell’art. I.44 delle N.T.A. del P.U.G. adottato.

Il T.a.r. per la Puglia, nella decisione appellata, ha affermato come il quadro normativo di riferimento sarebbe stato male interpretato dall’Amministrazione, in sede di applicazione dello stesso.

L’appellante censura le statuizioni del T.a.r. ritenendo, in primo luogo, che quelle applicate con la determina dirigenziale impugnate siano esclusivamente delle misure di salvaguardia comunali, pertanto sarebbe infondata la conclusione del primo giudice per cui l’amministrazione avrebbe inventato un “tertium genus” .

Infatti, il secondo comma dell’art.I.44 delle NTA sarebbe una eccezione alla regola stabilita dal primo comma, in quanto una diversa interpretazione ne vanificherebbe del tutto l’applicabilità, rendendo di fatto inutile la stessa previsione normativa.

La norma oggetto di discussione sarebbe chiara nel suo tenore testuale: “2. Dalla data di adozione del presente PUG e fino alla sua entrata in vigore, il Sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di intervento ad attuazione indiretta o diretta in contrasto con le previsioni e prescrizioni del Piano adottato. Il Sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione in contrasto con i pareri espressi sulle domande dagli Organismi tecnico consultivi.”

Il che significa che il Comune, dopo l’adozione del PUG sarebbe tenuto (quindi obbligato senza alcuno spazio di discrezionalità), a sospendere ogni determinazione, e quindi anche quelle oggetto di sottoscrizione della Convenzione, quando sono in contrasto con le previsioni e prescrizioni dello stesso Piano, come nel caso in esame. Trattasi di poteri comunali esercitati correttamente in pedissequa obbligatoria e perentoria applicazione dell’art.I.44 2 comma NTA.

b) I nuovi strumenti urbanistici previsti dalla legge regionale n. 20 del 2001 devono essere redatti secondo il “Documento regionale di assetto generale (DRAG) – Indirizzi, criteri e orientamenti per la formazione dei piani urbanistici generali (PUG) – Legge regionale 27 luglio 2001, n. 20, art. 4, comma 3, lett. b) e art. 5, comma 10 bis, adottato con Deliberazione di Giunta regionale 27 marzo 2007, n. 375” .

Nel caso in esame, due giorni dopo la sottoscrizione della convenzione per la lottizzazione della maglia n. 165, il PUG, consegnato dai progettisti incaricati a giugno 2017 e dotato dei pareri preventivi obbligatori, su proposta del Commissario ad acta nominato dalla Regione Puglia, è stato adottato dal Consiglio Comunale il 12 gennaio 2023.

Pertanto, sono state applicate le “misure di salvaguardia” scaturenti dalla adozione dei nuovi strumenti urbanistici.

Sarebbe evidente la conformità delle N.T.A. alla normativa nazionale e regionale in materia di “misure di salvaguardia” .

Le disposizioni transitorie di salvaguardia delle previsioni del PUG precisano che le direttive e le prescrizioni di cui all’art.I.4, cioè le norme obbligatorie per i PUE e cogenti per gli interventi edilizi, sono oggetto di misure di salvaguardia, cioè vanno immediatamente applicate, salvo i casi di PUE approvati e per i quali sia stata già sottoscritta la convenzione urbanistica alla data di adozione del presente PUG, nonché di permessi di costruire con lavori iniziati.

Il secondo comma chiarisce invece che la “deroga” all’applicazione delle misure di salvaguardia non si applica agli interventi edilizi ad attuazione indiretta o diretta in contrasto con le previsioni e prescrizioni del Piano adottato.

La maglia n. 165 non rientra tra quella a destinazione residenziale con disciplina confermata, sicché ciò determinerebbe automaticamente l’applicazione del comma 2 dell’art. I.44 ovvero la sospensione di ogni determinazione per il periodo stabilito dalla vigente normativa urbanistica, anche se si tratta di un piano approvato e convenzionato.

Pertanto:

i) nel caso di specie, dovrebbe ritenersi applicabile solo ed esclusivamente il comma 2 dell’art I.44 delle NTA del PUG, in quanto le previsioni del PUG adottato sono in contrasto con quelle del vigente P.R.G.;

ii) il caso in esame ricadrebbe proprio nell’istituto della salvaguardia di cui al comma 2, in quanto lo stesso, come richiamato dall’art. 12 comma 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, ha la finalità di evitare che nel periodo intercorrente tra l’adozione e l’approvazione dei piani urbanistici, il rilascio di provvedimenti che permettano attività edificatorie possa compromettere l’assetto urbanistico;

iii) l’amministrazione ha dato correttamente applicazione alle misure di salvaguardia trattandosi di strumento obbligatorio in caso di contrasto tra lo strumento urbanistico adottato e quando a fronte della richiesta di permesso di costruire non sia già stato rilasciato il titolo edilizio.

2) Erroneità e difetto di motivazione della sentenza del TAR sotto altro profilo.

La sentenza impugnata avrebbe errato nel ritenere che le misure di salvaguardia non potevano essere adottate dal Comune, poiché “ Nella specie, al momento dell’adozione del P.U.G. di LI (avvenuta il 12.01.2023), il procedimento per l’approvazione e il convenzionamento del P.d.L. della Maglia 165 non era in divenire ma si era già definitivamente concluso e perfezionato (in data 10.01.2023). Questa circostanza, venendo qui in rilievo esclusivamente le misure di salvaguardia comunali è, alla stregua di quanto appena illustrato, da sola – cioè, indipendentemente dalla conformità del P.d.L. al P.U.G. – idonea a escluderne l’applicazione, nel caso in esame.”

Secondo la difesa comunale nel caso in esame non si applicherebbe il regime di “deroga” alle misure di salvaguardia per i Piani di lottizzazione per cui è stata già sottoscritta la convenzione, poiché la deroga è riferita alle sole direttive e prescrizioni di cui all’art. I.4 delle stesse N.T.A. ma nel caso in esame si deve applicare il secondo comma dell’art. I.44 poiché le previsioni del P.U.G. adottato sono in contrasto con quelle del P.R.G.

Al punto B.5) dell’appello, l’appellante rileva la inammissibilità della censura con la quale il Consorzio ha sostenuto con i motivi aggiunti in primo grado il contrasto tra le norme del PUG e quelle del Piano di lottizzazione poiché entrerebbe nella discrezionalità dell’amministrazione nelle scelte di pianificazione urbanistica.

In ogni caso l’appellante riporta il testo della motivazione dell’atto impugnato dove si dà conto della motivazione della scelta urbanistica per cui è causa.

In ogni caso il P.U.G. adottato il 12 gennaio 2023 non avrebbe fatto diventare “componente strutturale” il piano di lottizzazione della maglia n. 165, la cui approvazione risaliva ad agosto 2020 e la cui convenzione fu sottoscritta dopo quasi tre anni, il 10 gennaio 2023.

7. Gli appellati “Consorzio Comparto 165” e il signor ES DE si sono costituiti in giudizio e hanno depositato memorie difensive.

Gli appellati hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per non essere state recate censure specifiche alla sentenza ed essendo stati reiterate pedissequamente le difese di primo grado.

Nella memoria del 15 aprile 2024 (pag. 21, pag. 32 ss.) gli appellati hanno eccepito una inammissibile, ex art. 101 c.p.a., integrazione postuma del provvedimento da parte della difesa dell’appellante.

8. L’appellante ha depositato memoria e memoria di replica.

9. Con ordinanza del 19 aprile 2024 il Collegio ha accolto l’istanza cautelare ai soli fini della fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

10. Alla pubblica udienza del 3 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. In via preliminare, il Collegio rileva che il thema decidendum deve essere limitato ai motivi d’appello che si riferiscono alla parte della sentenza impugnata che ha accolto i motivi aggiunti in primo grado poiché il provvedimento assunto con la determinazione n. 1067 del 24 agosto 2023 ha annullato in autotutela la determinazione dirigenziale n. 211 del 2023 e l’amministrazione ha effettuato una nuova istruttoria per l’emanazione della determinazione n 1067 del 24 agosto 2023, sicché il ricorso introduttivo avrebbe dovuto essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (come eccepito dal Comune di LI nella memoria del 21 dicembre 2023 fasc. primo grado).

11.1. In secondo luogo e sempre in via preliminare, il Collegio evidenzia che, a mente del combinato disposto degli artt. artt. 91, 92 e 101, co. 1, c.p.a., farà esclusivo riferimento ai mezzi di gravame posti a sostegno del ricorso in appello, senza tenere conto di ulteriori censure e motivi sviluppati nelle memorie difensive successivamente depositate, in quanto intempestivi, violativi del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali (cfr. ex plurimis Cons. Stato Sez. V, n. 5865 del 2015).

Non possono, infine, che essere dichiarati inammissibili i motivi meramente e genericamente riproposti in seconde cure a fronte di una pronuncia di primo grado che ha puntualmente motivato il rigetto di tutte le doglianze ivi proposte.

11.2. Inoltre, il Collegio, per motivi di sinteticità e di speditezza processuale, si esime dal trattare le plurime eccezioni sollevate dagli appellati poiché l’appello è infondato nel merito.

12. È opportuno riportare il testo delle principali disposizioni riguardanti l’applicazione delle misure di salvaguardia.

L’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede che “in caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda” (comma 3). “A richiesta del sindaco…il presidente della giunta regionale, con provvedimento motivato… può ordinare la sospensione di interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio che siano tali da compromettere o rendere più onerosa l'attuazione degli strumenti urbanistici” (comma 4).

L’art. 17 della l.r. n. 56/1980 prescrive che “dalla data di adozione del P.R.G. … il Sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia in contrasto con le previsioni e prescrizioni di Piano regolatore” (co. 2).

“A richiesta del Sindaco … la Giunta regionale, con provvedimento motivato… può ordinare la sospensione dei lavori, per i quali la concessione edilizia sia stata rilasciata prima dell'adozione degli strumenti urbanistici che siano tali da comprometterne o renderne più onerosa l’attuazione” (co. 3).

L’art. 13 della l.r. n. 20 del 2001 prevede, quindi, che “… a decorrere dalla data di adozione del PUG, il Comune sospende ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia in contrasto con il PUG” .

L’art. I.44 delle NTA del P.U.G. dispone, infine, che “alle direttive e alle prescrizioni di cui all’art.1.4, si applicano le misure di salvaguardia, salvo” il caso “di PUE approvati e per i quali sia già stata sottoscritta la convenzione urbanistica alla data di adozione del presente PUG…” (co. 1).

“Dalla data di adozione del PUG … il Sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di intervento ad attuazione indiretta e diretta in contrasto con le previsioni e prescrizioni del Piano adottato …” (co. 2).

Si desume dall’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001 – che costituisce norma di principio ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. prevalente sulle previgenti disposizioni legislative regionali ove difformi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent. 30 luglio 2024, n. 6848) – che sussistono due differenti tipi di misure di salvaguardia: quelle comunali (artt. 12, co. 3, d.P.R. n. 380 del 2001, 17 l.r. n. 56 del 1980, 13 l.r. n. 20 del 2001 e 1.44 NTA) e quelle regionali (artt. 12, co. 4, d.P.R. n. 380 del 2001 e 17 l.r. n. 56 del 1980).

Le prime (quelle comunali), aventi carattere tipico, ordinario e vincolato in quanto non comportano l’esercizio di poteri discrezionali, sicché l’amministrazione non è tenuta a motivare funditus sulla loro applicazione, ma a verificare la sussistenza, ai fini della loro obbligatoria applicazione, di entrambi i requisiti previsti dalle disposizioni vigenti ossia:

a) la sussistenza, al momento dell’adozione dello strumento urbanistico generale, di un procedimento per il rilascio del permesso di costruire o di approvazione di uno strumento di attuazione indiretta (piani esecutivi) ancora in fieri .

b) il contrasto del permesso di costruire in corso di rilascio o del piano esecutivo in corso di approvazione con lo strumento urbanistico adottato.

La seconda tipologia di misure di salvaguardia (regionali), che ha carattere atipico, eccezionale e non vincolato, necessita dell’esercizio di poteri discrezionali a mezzo di provvedimenti che devono essere ampiamente motivati ed è subordinata alla sussistenza della coesistenza di entrambe le seguenti condizioni:

a) presenza, al momento dell’adozione dello strumento urbanistico generale, di un procedimento per il rilascio del permesso di costruire o di approvazione di uno strumento di attuazione indiretta (piani esecutivi) già concluso;

b) contrasto del permesso di costruire rilasciato o del Piano approvato con lo strumento urbanistico adottato tale da comprometterne o renderne più onerosa l’attuazione.

12.1. Alla luce delle suindicate coordinate normative, nel caso in esame la misura di salvaguardia comunale, automatica e non discrezionale è stata illegittimamente applicata poiché il Piano di lottizzazione è stato approvato e convenzionato anteriormente all’adozione del nuovo PUG.

La tesi dell’appellante consiste nell’affermare che le misure di salvaguardia comunali non si applicherebbero ai Piani di lottizzazione approvati e convenzionati, come quello in esame, prima dell’adozione del P.U.G. solo a condizione che questi non siano in contrasto con le previsioni dello stesso PUG.

Inoltre, sotto un secondo profilo, le misure di salvaguardia comunali non si applicherebbero ai titoli edilizi – e quindi in via “analogica” anche ai Piani di lottizzazione in quanto gli stessi una volta approvati e convenzionati devono essere necessariamente attuati a mezzo di permessi di costruire – a condizione che l’inizio dei lavori sia avvenuto prima dell’adozione del PUG.

12.2. Sotto il primo profilo deve essere confermato il ragionamento seguito dal primo giudice, secondo il quale “l’art. I.44 delle N.t.a., come licenziato dal Consiglio comunale, esclude, al primo comma, in coerenza con il sistema normativo di riferimento, dall’applicazione delle misure di salvaguardia comunali gli interventi ad attuazione indiretta (cioè i piani esecutivi ex art. I.23 N.t.a.) approvati e convenzionati alla data di adozione del P.U.G.; lo stesso testo, al secondo comma dispone, che <dalla data di adozione del PUG e fino alla sua entrata in vigore, il Sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di intervento ad attuazione indiretta in contrasto con le previsioni e prescrizioni del Piano adottato>.

Anche quest’ultimo comma è coerente con il sistema normativo di riferimento. Infatti, è letteralmente speculare e riproduttivo delle disposizioni nazionali e regionali in materia di misure di salvaguardia comuna ali (artt. 12 D.P.R. n. 380/2001, 17 L.R. 56/1980, 13 L.R. 20/2001) le quali, come uniformemente interpretate dal G.A. (cfr.: Cons. Stato sez. IV 27.03.2020 n. 2143), stabiliscono che solo le domande relative a piani esecutivi non ancora approvati o convenzionati, quindi presentati ma ancora in corso di istruttoria – e, cioè, solo le istanze diverse da quelle già esitate e, appunto, regolamentate dal comma 1 dell’art. I.44 delle N.t.a. – scontino, ove in contrasto con il P.U.G. adottato, l’applicazione delle misure di salvaguardia comunali.

Considerato che non vi possono essere dubbi esegetici in ordine al fatto che tutte le previsioni normative, in coerenza con le quali è stata dettata la norma regolamentare in esame, vadano interpretate in questo modo … e che, quindi, le misure di salvaguardia comunali possono essere applicate esclusivamente alle istruttorie in corso … ne consegue che il secondo comma qui in predicato non costituisce … un’eccezione alla regola stabilita dal primo comma ma una coerente specificazione della stessa regola, operata attraverso l’individuazione dei casi, appunto diversi da quelli contemplati dal primo comma, in cui, invece, tale disposta esclusione non trova attuazione”.

12.3. Il secondo profilo rilevato dalla difesa dell’appellante è inammissibile giacché come eccepito dagli appellati in sede di costituzione (pag. 21) in giudizio ai sensi dell’art. 101 c.p.a., i provvedimenti impugnati nell’applicare le misure di salvaguardia non menzionano la motivazione del mancato inizio dei lavori per cui l’argomento non può costituire oggetto del sindacato giurisdizionale.

12.4. Invero si rileva che l’interpretazione sopra indicata dell’art. I.44 e in particolare del comma 2 è coerente con l’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001 e con le disposizioni regionali sopra indicate, che non subordinano l’inapplicabilità delle misure di salvaguardia comunali ai titoli edilizi e ai piani esecutivi approvati e convenzionati prima dell’adozione dello strumento urbanistico generale alla loro conformità a quest’ultimo e/o all’avvenuto inizio dei lavori.

Il primo giudice sul punto ha correttamente affermato che “anche a voler ammettere che l’interpretazione dell’art. I.44 …. in base alla quale il Comune di LI potrebbe applicare le misure interdittive in argomento ai piani esecutivi già approvati e convenzionati, ove in contrasto con il P.U.G. adottato - sia non già distonica ma coerente con la disposizione tecnica e regolamentare, come scritta dal pianificatore comunale, si dovrebbe, comunque, ritenere il contrasto di quest’ultima con la normativa nazionale e regionale sovraordinata di riferimento” e quindi la norma andrebbe disapplicata. La sentenza impugnata ha inoltre affermato che: “È difatti noto che <<il potere… di salvaguardia, essendo una misura eccezionale con la quale l’amministrazione dispone l’obbligo di non procedibilità, non è immanente all’esercizio della potestà di amministrazione attiva ed in quanto tale necessita dell’attribuzione specifica da parte della norma primaria che ne contempli il suo esercizio>> (cfr.: T.a.r. Lazio Roma, sez. III, 29.04.2013, n. 4281). Sicché, in assenza di una norma primaria che attribuisca ai Comuni (o, per meglio dire, al dirigente comunale) la facoltà di introdurre nell’ordinamento misure interdittive atipiche, quale quella di cui al comma 2 dell’art. I.44 come interpretato in atti” deve essere esclusa.

Con tale statuizione il giudice di primo grado ha quindi sostenuto la necessità di disapplicare l’art. I.44. comma 2 ove interpretato nel senso sostenuto dall’Amministrazione.

Questo capo della sentenza non è stato oggetto di censure da parte dell’appellante sicché deve ritenersi coperto da giudicato.

13. In relazione al contrasto tra il Piano di lottizzazione e il PUG, le censure alla sentenza impugnata sono infondate poiché:

- l’art. II.62, rubricato “Aree a disciplina confermata”, al comma 1, stabilisce, in via generale, che “le aree sottoposte a pianificazione attuativa, già approvata alla data di adozione del PUG secondo il PRG previgente, mantengono le previsioni degli strumenti attuativi, fino al loro completamento” .

- al comma 2, precisa che “parimenti mantengono le previgenti previsioni del PRG 1977 ” le aree di cui alla lett. “e”, cioè, proprio “le aree sottoposte a Programmi integrati (PIRP, PIRU, STU, PRUACS, ad Accordi di Programma o a Piani attuativi in vigore” ;

- inoltre, l’art. II.62 chiarisce, poi, al terzo comma, che “per le aree di cui ai commi 1 e 2 il PUG/S”, e cioè, il PUG recante le previsioni strutturali, “conferma la disciplina generale del PRG del 77, in base alla quale si provvederà alla pianificazione attuativa, e la relativa disciplina attuativa laddove vigente”;

- la parte programmatica del PUG all’art. III.26, chiarisce che “la disciplina dell’area da sottoporre a pianificazione attuativa secondo il PRG previgente, dell’area sopposta a pianificazione attuativa secondo il PRG vigente, degli Ambiti sottoposti a Programmi Integrati di Rigenerazione Urbana è quella prevista dall’art. II.62” e, cioè quella in base alla quale il P.U.G. “conferma la disciplina generale del PRG del 77… e la relativa disciplina attuativa laddove vigente” .

- l’art. II.33 delle NTA dispone che le “Aree per standard da acquisire nelle aree a disciplina confermata … sono acquisite dal Comune secondo le modalità fissate dalla disciplina degli strumenti attuativi di rispettiva competenza delle stesse Aree” .

Pertanto, alla luce delle suindicate disposizioni, si può affermare che il Piano di lottizzazione della maglia 165 è stato fatto salvo mercé le disposizioni delle NTA sopra indicate ed è pertanto in vigore. Come rilevato dal primo giudice, la scheda d’ambito (risalente a prima della approvazione del Piano di lottizzazione) cui fa riferimento in atti il dirigente non trova applicazione nella fattispecie e, comunque, deve essere etero-integrata dalle cogenti prescrizioni urbanistiche del P.U.G. sopravvenute nel 2023, per effetto dell’approvazione e del convenzionamento, prima della sua adozione, del Piano di lottizzazione in esame.

14. L’appellante ha rilevato la inammissibilità del terzo e del quarto motivo aggiunto e ha affermato a pag. 29 dell’atto di appello di non accettare il contraddittorio stante l’inammissibilità della censura afferente ad aspetti prettamente di natura discrezionale che riguardano scelte urbanistiche e di assetto del territorio assolutamente non sindacabili in questa sede (Cons. Stato, n. 4568 Sez. IV del 7 agosto 2003).”.

Orbene deve ritenersi che i capi della sentenza impugnata VII, VII e IX relativi all’asserito contrasto tra le previsioni e le prescrizioni della disciplina dettata nel P.d.L. della Maglia 165 e quelle della disciplina prevista dallo strumento urbanistico comunale in itinere , siano passati in giudicato, non potendo rilevare in alcun modo, ex art. 101 c.p.a., le considerazioni effettuate “per mero scrupolo difensivo e completezza espositiva” di cui alle pagine da 30 a 32 dello stesso atto di appello, peraltro ripetitive dei contenuti del provvedimento impugnato.

15. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, l’appello è da respingere.

16. Tuttavia, in considerazione della particolarità e della complessità del caso in esame, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

ES Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO