Pubblicato il 14/01/2025

N. 00263/2025REG.PROV.COLL.

N. 05115/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5115 del 2024, proposto in relazione alla procedura CIG A00E94E845 da
Sicilville S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marianna Saldigloria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rivoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Calascibetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele Boscolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. 00560/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rivoli e della OS S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Saldigloria, Calascibetta e Boscolo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su un appalto per la manutenzione e la riqualificazione del verde pubblico nel Comune di Rivoli per un importo pari ad oltre 793 mila euro e per la durata di un biennio (2024 e 2025). La commessa riguardava due specifiche attività: manutenzione del verde e piantumazione di nuove essenze e piante stagionali.

2. La seconda classificata SICILVILLE proponeva diversi motivi di ricorso avverso l’aggiudicazione della BO, motivi che il TAR riteneva tutti infondati in particolare per le seguenti ragioni:

2.1. Alcun sottodimensionamento si ravvisava nell’offerta tecnica di BO atteso che quest’ultima aveva assicurato, come prescritto nella legge di gara, la presenza costante di tre squadre ciascuna composta da quattro addetti (tra operai specializzati, autisti e operai generici);

2.2. L’offerta economica non si rivela insostenibile sotto il profilo dei costi del lavoro, i quali non sono mai stati ribassati dalla prima classificata;

2.3. Quanto all’efficienza dei sistemi di irrigazione e delle piantumazioni da effettuare, il progetto della prima classificata non denota “aspetti di irrazionalità particolari”. Trattasi peraltro di aspetti riconducibili alla discrezionalità amministrativa che non hanno formato oggetto di contestazione in termini di “palesi manchevolezze”.

3. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per erroneità nella parte in cui:

3.1. Non sarebbe stata considerata l’inammissibile modificazione dell’offerta tecnica, in punto di manodopera, da parte della prima classificata BO la quale, a seguito di soccorso istruttorio, avrebbe elevato il numero di operai, per ciascuna delle tre squadre da impegnare, da 9 a 12 unità. In questa direzione, il giudice di primo grado non avrebbe “considerato che l’equivocità ed indeterminatezza dell’offerta tecnica in punto di manodopera, integra, certamente, una grave carenza strutturale della stessa offerta, pertanto, non suscettibile di sanatoria nella fase giudiziale con interventi postumi, ermeneutici e probabilistici” (pag. 10 atto di appello introduttivo). E ciò in considerazione del fatto che nella originaria offerta tecnica l’indicazione sarebbe stata di 9 operai (pag. 13 atto di appello introduttivo);

3.2. Parimenti non sarebbe stata considerata la modifica del costo della manodopera, sul piano questa volta dell’offerta economica. Più in particolare: “Il costo della manodopera era ricalcolato su 12 operai ma l’importo di euro 212.632,00 restava immutato nonostante l’integrazione di 3 operatori” (pag. 14 atto di appello introduttivo). Dunque, secondo la difesa di parte appellante dopo l’attivazione del soccorso istruttorio il numero di operatori per ciascuna squadra non solo era stato inammissibilmente elevato da 9 a 12 ma poi, nonostante questo aumento numerico, il costo del lavoro sarebbe risultato incongruamente immutato. In sostanza: a) il costo della manodopera (non ribassabile) era stato indicato in oltre 425 mila euro e non in oltre 432 mila euro (come indicato in via tassativa dal bando di gara); b) pur a seguito dell’aumento degli operatori da 9 a 12 (per ciascuna squadra) il costo era rimasto immutato ad oltre 425 mila euro. Secondo la difesa di parte appellante, invece, “logicamente e ragionevolmente, aumentate di tre unità il personale da adibire all’esecuzione dell’appalto, il costo del lavoro complessivo avrebbe dovuto aumentare” (pag. 17 atto di appello introduttivo);

3.3. La piantumazione e la manutenzione delle zone verdi sarebbe stata prospettata, nell’offerta tecnica della prima classificata, in chiave “gravemente difforme dalla lex specialis di gara”. Più in particolare, la difesa di parte appellante ravvisa la “totale assenza nell’offerta tecnica della OS della progettazione inerente alla piantagione di piante e fiori ritenuta essenziale dall’art.16 del disciplinare di gara” (pag. 19 atto di appello introduttivo). Mancavano inoltre le “rappresentazioni grafiche, che consentissero, comunque, di individuare concretamente gli interventi a verde da realizzare e, quindi, il risultato estetico ed agronomico da conseguire” (pag. 22 atto di appello introduttivo). Ed ancora: “Nell’offerta tecnica della OS … mancavano le proposte progettuali specifiche di piantumazione di fiori stagionali, di piante, verde tappezzante, arbusti e relativa manutenzione per ciascuna delle 6 aree chieste dal capitolato” (pag. 22 atto di appello). Di qui la “grave carenza progettuale dell’offerta tecnica dell’attuale aggiudicataria” (pag. 23 atto di appello);

3.4. Non si sarebbe tenuto conto che la prima classificata aveva formulato “un’offerta complessivamente difforme al disciplinare di gara, equivoca su elementi essenziali, indeterminata, contradittoria, generica ed inattendibile”. La censura costituisce un sostanziale riepilogo dei primi tre motivi di appello sopra riportati, concentrati a loro volta su inammissibile modifica dell’offerta tecnica, insostenibilità dell’offerta economica e difformità evidente dal disciplinare di gara (quanto alla progettazione delle opere di piantumazione);

3.5. Si lamentava infine la “iniquità della condanna alle spese di causa”.

4. Si costituivano in giudizio l’appellata amministrazione comunale e l’intimata OS, aggiudicataria del servizio in contestazione, entrambe per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti. Formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. Alla pubblica udienza del 21 novembre 2024, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso, si lamenta con il primo motivo di appello che la prima classificata BO avrebbe modificato la propria offerta tecnica, a seguito di soccorso istruttorio, portando inammissibilmente da 9 a 12 il numero di operai da impiegare nel servizio. Osserva al riguardo il collegio che:

6.1. A ben vedere, la prima classificata aveva soltanto specificato che si trattava di 4 squadre ciascuna composta da 1 autista e 2 operai specializzati (dunque 9 in tutto). Il quarto operaio (generico) sarebbe stato invece scelto a rotazione, per ciascuna delle 4 squadre, all’interno di un bacino di 40 lavoratori di questo genere;

6.2. Sin dalla presentazione dell’offerta, OS ha infatti affermato – con formula impegnativa – che in sede di appalto “saranno impegnate 3 squadre operative indipendenti come richiesto dal CSA del presente bando” (cfr. pag. 7 offerta tecnica). Nella stessa offerta tecnica, come già detto, OS ha poi dato atto della disponibilità di ben 40 operai periodicamente formati e aggiornati, tutti potenzialmente impiegabili nell’appalto (pag. 7 offerta tecnica). Va da sé che intuitivamente, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, il quarto operaio di ciascuna squadra di volta in volta impegnata sarebbe stato scelto a turno dalla predetta rosa di operai generici;

6.3. Al netto di ogni considerazione circa il fatto se trattasi di requisito di esecuzione e non di partecipazione, in effetti sia il disciplinare di gara [art. 6.3., lettera d)], sia il capitolato speciale di appalto (art. 10) richiedevano due lavoratori specializzati (di cui uno con funzioni di caposquadra ed uno come autista) e due generici. Prescrizione questa ampiamente rispettata nell’offerta tecnica della prima classificata;

6.4. Ora, è ben vero che nell’offerta tecnica si operava espressa individuazione circa il nominativo di 9 operai specializzati (pagg. 7 ed 8 offerta tecnica, in cui si evidenziavano altresì le competenze tecniche e professionali di tali soggetti, come da prescrizione della legge di gara), ma è anche vero che in sede di soccorso istruttorio ( rectius : “soccorso procedimentale” in quanto meramente diretto a chiarire meglio un punto qualificante dell’offerta tecnica) si è dimostrato che, accanto a tali 9 nominativi, occorreva poi fare riferimento, onde completare il necessario numero complessivo di 12 operai, alla “rosa” di 40 operai generici che, a rotazione, avrebbero fatto parte delle prescritte 4 squadre;

6.5. Né potrebbe avere rilievo alcuno la circostanza che la stazione appaltante non “abbia svolto un’istruttoria volta ad accertare, quanti e quali dei 40 operatori – inseriti nell’azienda della OS - avrebbero potuto concretamente essere impiegati nell’esecuzione dell’appalto” (cfr. pag. 4 della memoria SICILVILLE in data 5 novembre 2024), e ciò dal momento che una simile specificazione era richiesta soltanto per gli operai specializzati (caposquadra e autista, come prescritto alla pag. 31 del disciplinare di gara) e non anche per quelli generici, da estrarre di volta in volta dalla rosa di 40 unità;

6.6. Giova ribadire, poi, che nel caso di specie la stazione appaltante ha attivato soltanto un soccorso di tipo “procedimentale” (diretto unicamente a chiarire meglio i contorni dell’offerta tecnica) e non di certo un soccorso istruttorio in senso stretto (che sarebbe stato altrimenti inammissibile in quanto si trattava dell’offerta tecnica);

6.7. Riepilogando sul punto specifico: a) 9 operai specializzati erano stati nominativamente individuati nell’offerta tecnica (pagg. 7 ed 9), con relativa specificazione delle rispettive competenze tecniche e professionali; b) gli altri tre operai generici sarebbero stati “pescati”, di volta in volta, da una rosa di 40 operai generici;

6.8. Ne consegue da tutto ciò che il motivo si rivela infondato in quanto alcuna modifica o integrazione dell’offerta tecnica, alla luce di quanto appena dimostrato, risulta essersi effettivamente verificata nel caso di specie.

7. Con il secondo motivo di appello si lamenta che non sarebbe stata considerata la modifica del costo della manodopera, sul piano questa volta dell’offerta economica. Più in particolare: “Il costo della manodopera era ricalcolato su 12 operai ma l’importo di euro 212.632,00 restava immutato nonostante l’integrazione di 3 operatori” (pag. 14 atto di appello introduttivo). Dunque, secondo la difesa di parte appellante dopo l’attivazione del soccorso istruttorio il numero di operatori per ciascuna squadra non solo era stato inammissibilmente elevato da 9 a 12 ma poi, nonostante questo aumento numerico, il costo del lavoro sarebbe risultato incongruamente immutato. In sostanza: a) il costo della manodopera (non ribassabile) era stato indicato in oltre 425 mila euro e non in oltre 432 mila euro (come indicato in via tassativa dal bando di gara); b) pur a seguito dell’aumento degli operatori da 9 a 12 (per ciascuna squadra) il costo era rimasto immutato ad oltre 425 mila euro. Secondo la difesa di parte appellante, invece, “logicamente e ragionevolmente, aumentate di tre unità il personale da adibire all’esecuzione dell’appalto, il costo del lavoro complessivo avrebbe dovuto aumentare” (pag. 17 atto di appello introduttivo). Osserva al riguardo il collegio come il secondo motivo di appello riguardi la insostenibilità dell’offerta economica. Esso non è parimenti condivisibile atteso che:

7.1. Sotto il primo profilo (inammissibile rimodulazione del costo della manodopera che non era altrimenti ribassabile) l’importo stimato per il costo del lavoro (pari ad oltre 432 mila euro e, si ripete, non soggetto a ribasso) è rimasto lo stesso anche a seguito di soccorso istruttorio (il quale ha avuto solo l’obiettivo di chiarire meglio i contenuti dell’offerta e non di rimodulare quest’ultima, proprio sulla base della nozione di “soccorso procedimentale” ben definito nella sentenza n. 7870 del 21 agosto 2023 di questa stessa sezione). In altre parole, anche in sede di soccorso istruttorio l’impegno della prima classificata è rimasto fermo a 432mila euro, come da legge di gara, e l’indicazione di una mera stima pari a circa 212mila euro annue ha avuto solo valore orientativo di informale calcolo interno, diretto in particolare a dimostrare la sicura sostenibilità dell’offerta in funzione della forza lavoro messa a disposizione con il progetto tecnico. Come puntualmente evidenziato dalla difesa di BO, infatti, il dato numerico di oltre 425 mila euro sul biennio “rappresenta unicamente il valore dei costi interni effettivi per la manodopera (per un solo anno) che l’impresa ha voluto esplicitare di avere autonomamente calcolato e di cui ha voluto dare atto al fine di comprovare di essere in grado di poter sostenere agevolmente l’offerta. Si tratta di voce non confondibile con quella relativa al costo della manodopera non soggetto a ribasso ‘imposto’ dalla stazione appaltante e oggetto di incondizionata conferma da parte dell’offerente” (pag. 21 memoria in data 8 luglio 2024);

7.2. Sotto il secondo profilo (mancato aumento del costo del lavoro nonostante l’aumento della forza lavoro da 9 a 12 unità) tale motivo è inoltre il frutto della erronea interpretazione dell’offerta tecnica della prima classificata, sulla base di quanto partitamente evidenziato al paragrafo 6 della presente decisione: in altre parole, gli operai da impiegare sono sempre stati 12 ed in ciascuna squadra il quarto operaio sarebbe stato scelto a rotazione all’interno di una rosa di 40 operai. Di qui la ragionevolezza circa la conferma o meglio della immutabilità del costo del lavoro, anche a seguito di soccorso procedimentale, e dunque dell’offerta economica nel suo complesso;

7.3. Alla luce di quanto sopra partitamente considerato, anche tale motivo di appello deve dunque essere rigettato.

8. Con il terzo motivo si lamenta che la piantumazione e la manutenzione delle zone verdi sarebbe stata prospettata, nell’offerta tecnica della prima classificata, in chiave “gravemente difforme dalla lex specialis di gara”. Più in particolare, la difesa di parte appellante ravvisa la “totale assenza nell’offerta tecnica della OS della progettazione inerente alla piantagione di piante e fiori ritenuta essenziale dall’art.16 del disciplinare di gara” (pag. 19 atto di appello introduttivo). Mancavano inoltre le “rappresentazioni grafiche, che consentissero, comunque, di individuare concretamente gli interventi a verde da realizzare e, quindi, il risultato estetico ed agronomico da conseguire” (pag. 22 atto di appello introduttivo). Ed ancora: “Nell’offerta tecnica della OS … mancavano le proposte progettuali specifiche di piantumazione di fiori stagionali, di piante, verde tappezzante, arbusti e relativa manutenzione per ciascuna delle 6 aree chieste dal capitolato” (pag. 22 atto di appello). Di qui la “grave carenza progettuale dell’offerta tecnica dell’attuale aggiudicataria” (pag. 23 atto di appello). Osserva al riguardo il collegio che:

8.1. L’art. 16 del disciplinare di gara prevedeva la produzione di rappresentazioni o di tavole grafiche solo come mera eventualità, ossia come scelta strategica di presentazione dell’offerta tecnica rimessa alla discrezionalità del singolo concorrente. Si vedano in tal senso le locuzioni al riguardo utilizzate dal disciplinare, come “relazione descrittiva … completa di eventuali tavole grafiche” (pag. 32) oppure “Dovranno inoltre essere descritte le qualità delle fioriture … anche attraverso tavole grafiche” (pag. 32), il che sta complessivamente a significare che: a) obbligo indefettibile era quello di presentare una relazione descrittiva di massimo 18 pagine; b) le rappresentazione e tavole grafiche potevano ma non dovevano essere necessariamente presentate, costituendo una simile opzione facoltà liberamente rimessa alle scelte strategiche del singolo concorrente;

8.2. In ogni caso la relazione descrittiva prodotta dalla prima classificata BO (cfr. doc. 8 del fascicolo di primo grado depositato in data 8 aprile 2024) contiene una sufficiente illustrazione delle attività che la stessa intende realizzare con riferimento alle 6 particolari aree della città (corrispondenti ad altrettante aiuole) a tal fine indicate dal disciplinare di gara proprio per un loro miglioramento e valorizzazione. Nella suddetta relazione si prevede, infatti: a) una articolata e dettagliata proposta di monitoraggio ed efficienza dei sistemi di irrigazione; b) una elencazione nel dettaglio delle forniture proposte per tipologia di essenze (viola cornuta, begoniette, impatiens, begonia gigante, begonia dragon wings) e numero di esemplari (25-30 piante per mq in relazione a essenze in vaso di 10-12 cm, 18-20 piante per mq in relazione a essenze in vaso da 15-16 cm) tale da garantire un immediato pronto effetto di copertura; c) la garanzia di attecchimento di almeno settantacinque piante nonché la garanzia di quattro fioriture complete con relativa manutenzione.

Non si tratta, con tutta evidenza, di proposte generiche e indeterminate ma di specifici impegni, riscontrabili ed esigibili nel corso del rapporto contrattuale e riferibili alla singola aiuola cittadina.

8.3. Con ciò si vuole dire che le sollevate censure riguardano, nella sostanza, il merito delle valutazioni tecniche operate dalla commissione di gara, come tali radicalmente inammissibili in quanto non si evidenziano profili di manifesta illogicità o di palese erroneità delle valutazioni stesse, essendosi limitata la difesa di parte appellante a ritenere l’offerta tecnica di BO “difforme” dall’art. 16 del disciplinare di gara (il che non si riscontra sulla base delle considerazioni di cui al paragrafo 8.2.) nonché “carente” sul piano delle rappresentazioni grafiche (le quali non erano tuttavia indispensabili sulla base di quanto affermato al paragrafo 8.1.);

8.4. Ne consegue da quanto detto il rigetto, altresì, di tale specifico motivo di appello.

9. Con il quarto motivo di appello si lamenta che non si sarebbe tenuto conto che la prima classificata aveva formulato “un’offerta complessivamente difforme al disciplinare di gara, equivoca su elementi essenziali, indeterminata, contradittoria, generica ed inattendibile”. La censura costituisce un sostanziale riepilogo dei primi tre motivi di appello sopra riportati, concentrati a loro volta su inammissibile modifica dell’offerta tecnica, insostenibilità dell’offerta economica e difformità evidente dal disciplinare di gara (quanto alla progettazione delle opere di piantumazione). Pertanto, alla luce delle considerazioni sopra svolte ai precedenti paragrafi 6, 7, ed 8 (con cui si evidenzia sinteticamente che: l’offerta tecnica non è mai stata sottoposta a modifica da parte della prima classificata; i costi della manodopera non hanno mai formato oggetto di ribasso; il progetto di piantumazione della prima classificata è stato sufficientemente descritto all’interno della contestata offerta tecnica), anche tale motivo deve di conseguenza essere rigettato.

10. Con ultima censura si lamenta infine la “iniquità della condanna alle spese di causa”. Osserva al riguardo il collegio che questo Consiglio di Stato ha da sempre affermato (Cons. Stato, sez. VII, 14 ottobre 2024, n. 8218; Cons. Stato, Sez. V, 22 agosto 2023, n. 7890) che la statuizione del primo giudice sulle spese e sugli onorari di giudizio costituisce espressione di un ampio potere discrezionale, anche ai fini della loro compensazione (se del caso pure per il riconoscimento, sul piano equitativo, dei giusti motivi per farvi luogo) come tale insindacabile in sede di appello, fatta eccezione per l'ipotesi, che qui non ricorre, di condanna della parte totalmente vittoriosa, oppure per il caso, anche questo non ricorrente nella fattispecie in esame, che la statuizione sia manifestamente irrazionale o si riferisca al pagamento di somme palesemente inadeguate ( inter multis cfr., per l'affermazione del principio e sua declinazione nelle diverse fattispecie: Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2023, n. 2543; 7 febbraio 2023, n. 1298; III, 10 ottobre 2022, n. 8665; 5 settembre 2022, n. 7739; 11 luglio 2022, n. 5802; 6 maggio 2022, n. 3565; 11 aprile 2022, n. 2685; IV, 15 luglio 2022, n. 6036; 17 gennaio 2022, n. 278; VI, 20 gennaio 2022, n. 362; 1 marzo 2021, n. 1720; II, 30 novembre 2021, n. 7962; IV, 17 ottobre 2017, n. 4795; IV, 10 gennaio 2014, n. 46; cfr., al riguardo, anche i principi affermati da C. cost., 19 aprile 2018, n. 77).

Per le ragioni sopra evidenziate, anche tale motivo deve pertanto essere respinto.

11. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 5.000 (cinquemila/00), oltre IVA e CPA, da corrispondere in favore di ciascuno dei soggetti costituiti (Comune di Rivoli e BO s.r.l.).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Urso, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Alberto Urso

IL SEGRETARIO