Pubblicato il 18/12/2025

N. 10039/2025REG.PROV.COLL.

N. 03134/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3134 del 2025, proposto da
IO S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

TE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Giovetti e Luca Geninatti Satè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giulietta Magliona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Sezione Terza) n. 411 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di TE S.p.a. e della regione Piemonte;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. EL DR;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

IO S.p.a. ha impugnato il provvedimento di TE prot. 00035043/2024 del 15 ottobre 2024 di revoca totale delle agevolazioni richieste a valere sul bando regionale relativo agli “ interventi integrati per l’acquisizione di aziende in crisi, di impianti produttivi chiusi o a rischio di chiusura ” adottato con determinazione dirigenziale n. 661 del 26 novembre 2019.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha respinto il ricorso con sentenza n. 411 del 2025, appellata da IO S.p.a. per i seguenti motivi di diritto:

I. error in iudicando ; erroneità della sentenza nella parte in cui il giudice di prime cure ha ritenuto non necessario il coinvolgimento del Comitato di Valutazione di TE anche nell’ambito dell’istruttoria che ha condotto alla revoca dell’agevolazione pubblica; manifesta irragionevolezza e illogicità;

II. error in iudicando ed error in procedendo ; difetto di motivazione e omessa pronuncia; erroneità della sentenza nella parte in cui il giudice di prime cure ha ritenuto accertata una relazione tra investitore e venditore ai sensi del combinato disposto dell’art. 3.3. punto A1 del Bando e dell’art. 17, comma 3, lett. b) del Regolamento UE n. 651/2014.; manifesta irragionevolezza e illogicità.

Si sono costituite per resistere all’appello TE S.p.a. e la regione Piemonte.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 27 novembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da IO S.p.a. per la riforma della sentenza del Tar Piemonte n. 411 del 2025 che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento del provvedimento di TE prot. 00035043/2024 del 15 ottobre 2024 e relativi allegati, di revoca totale delle agevolazioni concesse e richiesta delle somme non dovute.

IO S.p.a. aveva, invero, impugnato il provvedimento mediante il quale TE S.p.a. aveva disposto la revoca dell’agevolazione per “ interventi integrati per l’acquisizione di aziende in crisi, di impianti produttivi chiusi o a rischio di chiusura ” di cui al bando regionale approvato con determina dirigenziale n. 661 del 26 novembre 2019 ottenuta (per un importo complessivo di euro 2.066.200,00) in relazione all’acquisto di un ramo di azienda nell’ambito di una procedura concordataria.

Il provvedimento impugnato si fonda sulla sussistenza della causa di revoca di cui all’art. 5.3, lett. d) , del bando (“ presentazione di dichiarazioni mendaci riguardanti requisiti o fatti essenziali per la concessione o la permanenza dell’agevolazione ”) in ragione della ritenuta non veridicità della dichiarazione del 21 gennaio 2022 concernente l’assenza di relazioni tra la società beneficiaria del finanziamento e la venditrice del ramo di azienda (requisito declinato dalla lex specialis come necessità che gli “attivi” vengano acquistati da un “ investitore che non ha relazioni con il venditore ”, mediante richiamo alla previsione europea di cui all’art. 17, comma 3, lettera b) , del Regolamento UE n. 651 del 2014).

In particolare, TE ha ritenuto esistente una relazione rilevante ai sensi dell’art. 17, par. 3, lett. b) , del Regolamento UE n. 651/2014 tra IO e IO SA S.p.a., in ragione delle partecipazioni indirettamente detenute da Segreto Fiduciaria S.p.a. in IO SA S.p.a. e in ragione della parziale coincidenza della compagine sociale di Segreto Fiduciaria S.p.a. e di IO.

Con il primo motivo di gravame l’appellante ha dedotto che la sentenza sarebbe erronea nella parte in cui il giudice di prime cure ha ritenuto non necessario il coinvolgimento del Comitato di Valutazione di TE anche nell’ambito dell’istruttoria che ha condotto alla revoca dell’agevolazione pubblica. Invero, per il principio del contrarius actus , l’organo tecnico, competente per l’ammissibilità della domanda, avrebbe dovuto essere coinvolto anche nel procedimento di revoca della succitata ammissibilità, investendo la valutazione gli stessi aspetti tecnici che erano stati allo stesso sottoposti e il cui esito era stato favorevole all’appellante.

Ed invero, la valutazione sulla mendacità delle dichiarazioni, presupposto della revoca, sarebbe strettamente connessa all’oggetto delle stesse, nel caso di specie all’interpretazione strettamente tecnica del combinato disposto tra gli artt. 5.3, lett. d) , del bando e l’art. 17, par. 3, lett. b) , del Regolamento UE n. 651/2014.

Con la seconda censura l’appellante ha dedotto che la sentenza avrebbe applicato erroneamente la disciplina dell’amministrazione fiduciaria dei beni realizzata mediante società fiduciarie, come Segreto Fiduciaria S.p.a., titolare delle partecipazioni di F.P. Holding S.p.a., società controllante IO SA S.p.a. In particolare, il TAR non avrebbe tenuto conto che per la disciplina dell’amministrazione fiduciaria dei beni il titolare effettivo dei beni amministrati è il cd. fiduciante, nella fattispecie le società Cresto S.S. e MAIU S.S., che nulla hanno a che vedere con IO e i suoi soci. Pertanto, rispetto alle società Cresto S.S. e MAIU S.S. e non alla società fiduciaria Segreto Fiduciaria S.p.a. l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la sussistenza di una relazione rilevante ai sensi dell’art. 17, par. 3, lett. b) , del Regolamento UE n. 651/2014 e incompatibile con la concessione dei finanziamenti.

La decisione del giudice di primo grado si baserebbe anche su un’erronea interpretazione della definizione di relazioni rilevanti previste dal citato art. 17, par. 3, lett. b) , del Regolamento UE n. 651/2014, che inammissibilmente ne amplierebbe l’ambito di applicazione ricomprendendovi qualsiasi tipo di relazione, in violazione del principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.

La sentenza sarebbe erronea, dunque, nella parte in cui ha ritenuto accertata una relazione tra investitore e venditore ai sensi del combinato disposto dell’art. 3.3. punto A1 del Bando e dell’art. 17, comma 3, lett. b) , del Regolamento UE n. 651/2014 e meriterebbe di essere riformata anche nella misura in cui il giudice di primo grado – confermando il provvedimento di revoca – ha ritenuto mendace la dichiarazione resa da IO nella domanda di agevolazione sul presupposto che tra l’odierna appellante e il venditore del ramo d’azienda (i.e. IO SA S.p.a.) vi fosse effettivamente una “relazione” ai sensi del combinato disposto dell’art. 3.3. punto A1 del Bando e dell’art. 17, comma 3, lett. b) , del Regolamento UE n. 651/2014.

La sentenza si porrebbe anche in contrasto con la consolidata giurisprudenza della Cassazione, per la quale “ le società fiduciarie sono dalla legge [i.e. l. n. 1939/1966] regolate secondo lo schema invalso sotto il nome di “fiducia germanistica” (cfr. Cass. civ. SS.UU., 27 aprile 2022, n. 13143). E ciò sarebbe già idoneo a neutralizzare l’iter logico-giuridico seguito dal Tar, laddove afferma che “ in assenza di allegazione e prova circa il regime interno della società fiduciaria, i rapporti tra fiduciante e fiduciario devono ritenersi configurati secondo il modello della fiducia “romanistica” (tradizionalmente ritenuto maggiormente conforme al principio di tipicità e numero chiuso dei diritti reali ai quali si ispira l’ordinamento nazionale … ”.

In proposito, l’appellante produce, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., l’atto costitutivo della Segreto Fiduciaria S.p.a., dal quale si trarrebbe conferma che i rapporti tra fiduciante e fiduciario sono regolati secondo lo schema c.d. “germanistico”.

Per le controparti, invece, la sentenza avrebbe legittimamente respinto il ricorso, sostanzialmente per le motivazioni nella stessa contenute.

L’appello è fondato con riferimento alla prima doglianza, con cui l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto non necessario il coinvolgimento del Comitato di Valutazione di TE anche nell’ambito dell’istruttoria che ha condotto alla revoca dell’agevolazione pubblica.

Ed invero, nel caso di specie il bando ha inteso affidare ad un Comitato tecnico la valutazione di ammissibilità delle domande di finanziamento e poi ha previsto una serie di casi tassativi di revoca dell’agevolazione pubblica. Tuttavia, in virtù del principio del contrarius actus , la riedizione del potere amministrativo spetta al medesimo organo che ha emanato il primo atto con le stesse modalità procedimentali in precedenza adottate.

La sentenza impugnata, sposando la tesi della Regione e di TE, appellandosi al brocardo “ ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit ”, ha statuito che deve ritenersi legittimo il mancato coinvolgimento del Comitato di Valutazione in fase di revoca perché non previsto dal bando.

Al contrario, deve convenirsi con la tesi dell’appellante, secondo cui il principio del contrarius actus , alla luce del quale deve essere esercitato il potere di autotutela da parte dell’amministrazione, opera su un piano distinto e parallelo rispetto al criterio di interpretazione letterale, che impone di attribuire alle norme il significato che emerge dalla mera connessione logica delle parole; entrambi i criteri operano, dunque, in un rapporto di complementarietà.

Pur “ nel silenzio del Bando ” sul punto, deve, quindi, ricevere senz’altro applicazione il principio del contrarius actus secondo cui, per consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa: “ solo all’ organo che ha adottato un atto, in quanto titolare della competenza c.d. primaria, è riconosciuta la capacità di rivalutarlo, rivedendo lo stesso ordine di questioni di cui il provvedimento annullato costituiva espressione .. .” (cfr., fra le tante, Cons. Stato, V, 29 dicembre 2023, n. 11307);

“ In applicazione del principio del contrarius actus, la revoca ed in generale gli atti di secondo grado adottati in funzione di autotutela devono seguire la medesima procedura osservata per l'adozione del provvedimento poi ritirato ed essere disposti dallo stesso organo che li ha emanati ” (Cons. Stato, V, 18 dicembre 2012, n. 6505).

E’ stato, ad esempio, affermato che: “ In base al principio del contrarius actus, qualora in sede di rilascio di una concessione edilizia sia stato acquisito il parere della Commissione edilizia, tale parere va acquisito anche all'atto dell'annullamento d'ufficio del suddetto titolo abilitativo, fatte peraltro salve le ipotesi in cui il provvedimento di autotutela sia supportato da evidenti ragioni formali, ovvero da ragioni meramente logico-giuridiche e non, quindi, tecnico-edilizie ” (Cons. Stato, II, 6 maggio 1924, n. 4078).

Nella fattispecie in esame, il provvedimento di revoca è stato adottato dalla sola TE in ragione della ritenuta sussistenza di una “relazione” tra investitore/acquirente (IO) e venditore (IO SA S.p.a.) accertata sulla base di una valutazione squisitamente tecnica che avrebbe dovuto essere ripetuta dal Comitato di Valutazione, a cui il bando attribuiva il compito di accertare, dal punto di vista tecnico, la sussistenza dei requisiti di ammissibilità delle domande sul presupposto che per tale accertamento fossero necessarie competenze specialistiche non in possesso del RUP; il ricorso alle medesime competenze specialistiche si rendeva, invero, necessario anche per l’accertamento dei presupposti per la revoca del provvedimento di ammissione al finanziamento, quando tale revoca presupponeva, come nel caso di specie, l’accertamento della presunta falsità delle dichiarazioni rese da IO. Tale verifica era certamente di competenza del Comitato di Valutazione, organo dotato di adeguate conoscenze e competenze specialistiche deputato dalla lex specialis alla valutazione dei requisiti di ammissibilità delle domande e, quindi, anche del venir meno degli stessi.

In entrambi i casi (ammissione o revoca) vengono in rilievo le medesime competenze tecniche ai fini della valutazione della sussistenza o meno dei requisiti necessari secondo il regime di ammissione e, quindi, di revoca del finanziamento.

La questione della sussistenza delle relazioni tra venditore e acquirente del ramo di azienda è strettamente tecnica; così come il Comitato era stato coinvolto nell’istruttoria che aveva portato a ritenere ammissibile la domanda, anche su tali profili, il 2 novembre 2022 (cfr. art. 4.2 del bando, pagg. 25-26 e 28, nonché tutta la documentazione versata in atti in primo grado, che attesta la complessa e lunga interlocuzione tra TE, integrata dal Comitato di Valutazione, e IO, proprio anche in ordine al profilo contestato), lo stesso, in coerenza, doveva avvenire nell’ambito del procedimento di revoca (cfr. art. 5.3 del bando, pag. 37), atteso che l’accertamento sulla mendacità delle dichiarazioni non deve ritenersi di mera applicazione automatica, ma fondato proprio sulla questione tecnica dell’interpretazione sulla sussistenza o meno delle relazioni tra venditore e acquirente del ramo di azienda alla luce del combinato disposto degli artt. 5.3, lett. d) , del bando e 17, par. 3, lett. b) , del Regolamento UE n. 651/2014.

In conclusione, in applicazione del principio del contrarius actus , anche nella fase di revoca dell’agevolazione concessa, in cui dovevano essere esercitate competenze di natura strettamente tecnica, certamente da approfondire ad opera della stessa amministrazione che aveva concesso le agevolazioni, nella stessa composizione ed in coerenza con quanto precedentemente avvenuto, era necessario il coinvolgimento del Comitato di Valutazione.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO AN OL LO, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

EL DR, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL DR	LO AN OL LO

IL SEGRETARIO