Pubblicato il 24/11/2025

N. 09141/2025REG.PROV.COLL.

N. 04576/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4576 del 2023, proposto da:
SR ER s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

contro

Comune di Battipaglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sabato Criscuolo, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, sezione seconda, n. 3235 del 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Battipaglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere UR MA;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025, l’avvocato Marcello Fortunato e l’avvocato Ennio De Vita su delega dell’avvocato Sabato Criscuolo;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante ha impugnato la sentenza Tar Campania, sede di Salerno, sezione seconda, n. 3235 del 28 novembre 2022, con la quale è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento dell’ordinanza del comune di Battipaglia, prot. n. 69588 del 30 settembre 2016, di demolizione di opere abusive realizzate su un immobile adibito ad opificio produttivo, sito al viale Brodolini del comune di Battipaglia, distinto in catasto al foglio 7, p.lla n. 2064 (già 1714) sub 4.

Il comune appellato si è costituito con atto di stile e, in vista della trattazione, ha depositato memoria conclusiva con la quale ha esposto le difese ed ha chiesto la reiezione dell’appello.

L’appellante ha replicato con memoria depositata in data 21 ottobre 2025.

All’udienza pubblica dell’11 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’appellante è proprietaria, a far data dal 3 giugno 2015, dell’immobile in questione precedentemente oggetto di diversi trasferimenti immobiliari; in particolare uno dei precedenti proprietari, la società “Supercar”, aveva presentato due istanze di condono edilizio nel 2004, respinte rispettivamente con provvedimento prot. 74770 del 30 ottobre 2009 e con provvedimento prot. 47836 del 15 luglio 2014.

Con l’ordinanza impugnata in primo grado il comune ha ingiunto la demolizione delle opere abusive così testualmente descritte: realizzazione di un piano ammezzato, realizzato a quota m 3.80 rispetto al piano terra, di mq 350; ripiano metallico di mq 75, posizionato a quota m 2.10 rispetto all'ammezzato; realizzazione di un montacarichi, di forma quadrata di m 2.05 di lato, all'esterno della sagoma del capannone principale; realizzazione di un tabellone pubblicitario di m 10.00; realizzazione di un cancello carrabile; installazione di n. 8 piastre metalliche su fondazione in c.a.; manufatti di modesta entità di m 3.50x1.80xh=1.80 e di m 1.85x8.80x h=1.50; la tettoia di cui all'istanza di condono edilizio prot. 60709 del 10 dicembre 2004, risultava tamponata, realizzando in tal modo un volume chiuso di mc 589,00 circa, in assenza di titolo abilitativo; sul lato est del capannone era stato eseguito un ampliamento in assenza di titolo abilitativo, costituito da due impalcati per una superficie utile complessiva di, mq 324,00 circa ed un volume di mc 622,00 circa, ampliamento eseguito presumibilmente in corrispondenza delle piastre metalliche su fondazione in c.a., innanzi descritte; in continuazione della tettoia di cui all'istanza di condono edilizio prot. 60709 del 10 dicembre 2004, è stato eseguito, sempre in assenza di titolo abilitativo, un ulteriore ampliamento di mq 75,00 circa ed un volume di mc 310,00 circa.

3. In primo grado l’appellante aveva dedotto l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione evidenziando da una parte di essere estranea alla realizzazione delle opere oggetto della disposta demolizione, avendo acquisito la suddetta consistenza immobiliare nell’attuale stato di fatto il 3 giugno 2015 e, dall’altra, che le opere di cui all’impugnata ordinanza sarebbero opere interne che non comporterebbero alcun incremento volumetrico, sarebbero irrilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio e, comunque, sarebbero conformi alle vigenti prescrizioni di zona.

Il Tar Campania, sede di Salerno, con la sentenza impugnata, ha respinto il ricorso con motivazione sintetica osservando che è irrilevante l’estraneità dell’appellante alla realizzazione delle opere e che è infondato l’ulteriore profilo di censura, relativo al fatto che le opere interne non necessiterebbero di condono.

L’appellante censura la sentenza in riferimento ai due riportati capi di motivazione e lamenta l’omessa valutazione dei motivi articolati col ricorso introduttivo.

4. L’appello è dunque affidato ai seguenti motivi.

4.1. L’ordinanza di demolizione è stata adottata nei confronti dell’appellante sulla base di verifiche effettuate anni prima e nei confronti dei precedenti proprietari e in assenza di confronto procedimentale il quale avrebbe condotto ad una diversa determinazione, ossia ad escludere la rilevanza delle opere contestate ai fini della irrogazione della sanzione demolitoria.

4.2. La sentenza impugnata, nella parte in cui ha affermato l’infondatezza della ulteriore censura, relativa al fatto che le opere interne non necessiterebbero di condono, avrebbe pronunciato su una censura non formulata, dal momento che con il ricorso introduttivo e con le successive memorie, si era sostenuta l’inapplicabilità tout court del regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, poiché ricorrerebbero i presupposti di cui all’art. 6, comma 2, lett. e bis ) dello stesso testo unico dell’edilizia o, al più, quelli per l’applicazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 37.

Quindi lamenta che tali censure non siano state valutate poiché evidentemente fraintese.

4.3. La sentenza appellata sarebbe poi, erronea per difetto di motivazione e per violazione dell’art. 88 del c.p.a. in quanto non riporterebbe i motivi di diritto posti a fondamento della decisione assunta.

4.4. La sentenza sarebbe illegittima anche per violazione dell’art. 112 c.p.c., non essendo stato assolto l’obbligo di pronunciare su tutta la domanda.

Il Tar non avrebbe tenuto conto, al pari del comune, della diversa natura e portata delle opere, in relazione alle quali espone quanto segue:

a. il piano ammezzato sarebbe consentito dalla disciplina di zona (A.S.I.) per la quale l’unico parametro da rispettare sarebbe l’indice di copertura, non la superficie calpestabile;

b. il ripiano metallico posizionato a quota 2,10 rispetto all’ammezzato, le n. 8 piastre metalliche su fondazione in c.a., i manufatti di modesta entità e i due impalcati sarebbero opere che non comportano alcun incremento volumetrico, dunque sottratte all’applicazione dell’intero regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e ss. del d.P.R. n. 380 del 2001 e, quindi, anche dell’art. 33;

c. anche il cancello carrabile non sarebbe sanzionabile con la demolizione trattandosi di opera assentibile con segnalazione certificata di inizio attività (scia);

d. l’impianto pubblicitario non richiederebbe il permesso di costruire e, pertanto, la mancanza di titolo non sarebbe sanzionabile con la demolizione;

e. anche la tettoia e il suo ampliamento non sarebbero sanzionabili con la demolizione in quanto opere a edilizia libera, tanto più in zona A.S.I., ovvero nell’ambito di un impianto produttivo rispetto al quale, coerentemente con quanto chiarito dal Ministero dei lavori pubblici con circolare n. 1918 del 16 novembre 1977, dette opere sarebbero riconducibili alla manutenzione ordinaria e, quindi, non sanzionabili con l’ordine di ripristino;

f. il montacarichi sarebbe opera a edilizia libera quindi non sanzionabile con la demolizione;

g. il frazionamento rientrerebbe nella manutenzione straordinaria pertanto sarebbe riconducibile al regime residuale di cui all’art. 6 bis e, quindi, assoggetto ad una semplice comunicazione di inizio lavori asseverata (cila), come confermato nel d.lgs. n. 222 del 2006 recante la “ricognizione degli interventi edilizi e dei relativi regimi amministrativi” (tabella a – sezione II – edilizia).

4.5. Quindi l’appellante ha riproposto i motivi di cui al ricorso introduttivo non esaminati dal Tar, mantenendo la medesima numerazione.

I) Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per erroneità manifesta e difetto assoluto del presupposto essendo comprovata l’estraneità della ricorrente alla realizzazione delle opere oggetto della disposta demolizione.

II) Le opere di cui è stata ingiunta la demolizione sarebbero mere modifiche interne o comunque opere che non comporterebbero alcun incremento volumetrico, ossia non riconducibili al regime di permesso di costruire per le quali, pertanto, sarebbe esclusa l’applicabilità dell’intero regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e ss. di cui al d.P.R. 380 del 2001 e, quindi, anche dell’art. 33, dovendosi applicare l’art. 6, comma 2, lett e bis ) delo stesso testo unico, trattandosi di “modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati adibiti ad esercizio d’impresa sempre che non riguardino le parti strutturali”.

III) Anche qualora si volesse ritenere che trattasi di interventi, non di edilizia libera, ma soggetti a preventiva dia o scia, la disposta demolizione sarebbe comunque illegittima in quanto l’intervento sarebbe riconducibile, al più, al diverso regime sanzionatorio pecuniario di cui all’art. 37.

IV) La disposta demolizione non recherebbe alcuna qualificazione giuridica degli abusi contestati, così incorrendo nel difetto assoluto di motivazione.

V) La sanzione irrogata non avrebbe tenuto conto della piena conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica di zona.

VI) Ai fini dell’irrogazione della sanzione della demolizione e del ripristino dello stato dei luoghi non sarebbe sufficiente l’esistenza di un mero interesse al ripristino della legalità violata ma andrebbero esplicitate le ragioni di pubblico interesse, concrete ed attuali, prevalenti sull’interesse del privato al mantenimento delle opere realizzate.

5. Il comune, nella memoria difensiva, ha esposto quanto segue.

Il manufatto edilizio in esame (contraddistinto in catasto al foglio 7, p.lla 2064), è stato oggetto di vari interventi abusivi, attinto da ordinanze di demolizione e dinieghi di sanatoria edilizia oramai definitivi che configurano una condizione di totale abusività, rispetto alla quale l’ordinanza di demolizione impugnata sarebbe atto dovuto.

In particolare, nel corso del 2002, il comune di Battipaglia accertava la suddivisione dell’opificio in 5 distinte unità commerciali/artigianali mediante un insieme di opere edili, che trasformavano l'originario, unico organismo edilizio in un complesso polifunzionale.

Per la sanatoria di tale intervento, veniva prodotta istanza di condono edilizio prot. n. 60710 del 10 dicembre 2004 ai sensi dell’art. 32 della legge n. 326 del 2003 e della legge regionale n. 10 del 2004.

Il provvedimento prot. n. 47836 del 15 luglio 2014, con cui tale domanda veniva respinta, veniva impugnato dinanzi al Tar di Salerno con ricorso RG n. 2317/2014, dichiarato perento con decreto del 7 gennaio 2021, sicché il diniego di sanatoria è divenuto definitivo.

Nel corso del 2004, il comune di Battipaglia rilevava l'abusiva realizzazione di una tettoia con struttura metallica, costruita in aderenza allo stabilimento industriale da un lato e a confine della via Bosco I dall’altro, per la quale emanava ingiunzione di demolizione (prot. n. 203 dell'11 marzo 2004).

Per la sanatoria di tale intervento, l'allora proprietaria Supercar s.n.c. proponeva in data 10 dicembre 2004 istanza di condono edilizio ex art. 32 d.l. n. 269 del 2003 (prot. n. 60709), respinta dal comune di Battipaglia su conforme parere del Consorzio A.S.I.; il ricorso avverso tale diniego veniva respinto dal Tar di Salerno con sentenza n. 1993 del 2012, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7382 del 2020.

In prosieguo, nel 2011, all’esito di ulteriore sopralluogo, veniva accertata la realizzazione di ulteriori abusi – come meglio descritti nel provvedimento – diretti alla creazione di ulteriori volumi (tra cui l’ampliamento e la chiusura della tettoia abusiva oggetto di diniego di sanatoria).

Quindi il comune avviava e concludeva nei confronti della SR ER (nelle more divenuta proprietaria del bene) il procedimento per la rimozione di tutti gli abusi realizzati e non più sanabili, emanando l’ordinanza di demolizione prot. n. 69588 del 30 settembre 2016.

Precisa la difesa comunale che il destinatario dell’ingiunzione di demolizione, l’amministratrice unica e legale rappresentante della SR ER (CE UI) è la stessa persona che ha presentato le domande di condono del 2004 quale amministratrice e legale rappresentante della Supercar s.n.c., sicché non sarebbe predicabile neanche la dedotta condizione di estraneità e non conoscenza dell’abusività del manufatto in capo alla compagine subentrata nella proprietà.

Per quanto riguarda gli abusi il comune ne fa rilevare la natura ampliativa di superfici e volumi che, per di più, interferirebbero con sagoma e prospetti, di modo che gli stessi avrebbero rilevanza urbanistica ed edilizia.

6. L’appello è infondato e va respinto.

6.1. L’art. 31, comma 2, del testo unico dell’edilizia prevede che il comune, quando accerta l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione.

L’estraneità dell’appellante alla commissione degli abusi, oltre ad essere smentita dalle evidenze documentali, è irrilevante, dal momento che per giurisprudenza pacifica la misura demolitoria può essere legittimamente irrogata nei confronti del proprietario del bene, anche se diverso dal responsabile dell'abuso e anche se estraneo alla commissione dell'abuso stesso e ciò in quanto l'abusività dell'opera è una connotazione di natura reale, la quale segue l'immobile anche nei successivi trasferimenti del medesimo, con l'effetto che la demolizione è, di regola, atto dovuto e prescinde dall'attuale possesso del bene e dalla coincidenza del proprietario con il realizzatore dell'abuso medesimo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5622).

La demolizione di un abuso edilizio va ingiunta all’attuale proprietario dell’immobile non a titolo di responsabilità effettiva, bensì per il suo rapporto materiale con il manufatto, essendo finalizzata a colpire una situazione di fatto obiettivamente antigiuridica, nonché a ripristinare l’ordine urbanistico violato. L’abusività, infatti, configura una caratteristica di natura reale, che segue l’immobile anche nei suoi successivi trasferimenti, con la conseguenza che la demolizione è, di regola, atto dovuto e prescinde dall’attuale possesso del bene e dalla coincidenza del proprietario con il realizzatore dell’abuso edilizio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 novembre 2023, n. 10331, che richiama sez. VII, 9 gennaio 2023, n. 237).

La citata disposizione di legge individua, innanzitutto, come legittimo destinatario dell’ordinanza di demolizione il «proprietario»; si tratta di una priorità che trova fondamento logico e giuridico nell’ampio contenuto del diritto che ha il proprietario sulla res, in forza del quale gli è consentito di intervenire per porre fine all’abuso (cfr. C.g.a., sez. riun., parere 19 settembre 2023, n. 149).

La distinzione tra «proprietario» e «responsabile dell’abuso», contenuta nell’art. 31, ha indotto la giurisprudenza a ritenere che sia ininfluente l’accertamento della responsabilità del titolare del diritto di proprietà essendo stato ripetutamente affermato, infatti, che « il presupposto per l’adozione di un’ordinanza di demolizione non è l’accertamento di responsabilità nella commissione dell’illecito, bensì l’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia: il soggetto passivo dell’ordine di demolizione viene, quindi, individuato nel soggetto che ha il potere/dovere di rimuovere concretamente l’abuso, potere/dovere (di natura reale) che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta. Pertanto, affinché il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell’ordine di demolizione, non occorre stabilire se egli sia responsabile dell’abuso, poiché la stessa disposizione - art. 31, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 - si limita a prevedere la legittimazione passiva del proprietario non responsabile all’esecuzione dell’ordine di demolizione, senza richiedere l’effettivo accertamento di una qualche sua responsabilità » (Cons. Stato, sez. I, 23 settembre 2022, n. 1512).

Il primo motivo è pertanto infondato.

6.2. Il secondo e il terzo motivo sono infondati dal momento che la sentenza impugnata, sia pure in forma estremamente sintetica, ha osservato che gli abusi accertati dal comune non sono condonabili, essendo divenuti definitivi i dinieghi alle due istanze di condono presentate.

Pertanto l’abusività delle opere contestate è definitivamente accertata.

6.3. Il quarto motivo è inammissibile stante il divieto di nova in appello, riportando detto motivo censure specifiche che non sono state formulate in primo grado.

6.4. I motivi formulati in primo grado e riproposti in appello sono tutti infondati.

Il primo è infondato per le ragioni già esposte al precedente punto 6.1.

Il secondo motivo e il terzo motivo sono infondati atteso che contengono affermazioni smentite documentalmente dal fatto che la gran parte degli abusi contestati hanno comportato la creazione di nuovi volumi. La tesi secondo cui le opere di cui è stata ingiunta la demolizione sarebbero mere modifiche interne o comunque opere che non comporterebbero alcun incremento volumetrico, oltre che smentita dagli atti, come detto, è genericamente formulata, non essendo stato chiarito nel ricorso introduttivo quali sarebbero nello specifico gli abusi non sanzionabili con la demolizione.

Va peraltro osservato che, nell’ordinanza impugnata in primo grado, è stata ingiunta la demolizione delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire, fra le quali sono sicuramente annoverabili quelle che hanno comportato la realizzazione di nuovi volumi e per le quali sono state respinte le due istanze di condono.

D’altra parte non risulta che la parte, dopo la notifica dell’ordine di demolizione, si sia attivata presentando al comune i titoli in sanatoria, con i quali a suo dire sarebbero assentibili i manufatti abusivi che non richiederebbero il permesso di costruire.

Alla luce di tale ultimo dato va ribadito il principio per cui, in presenza di una pluralità di abusi edilizi, non è possibile parcellizzare gli illeciti; è necessario un apprezzamento globale delle opere per valutarne l'incidenza sull'assetto del territorio, in quanto una considerazione atomistica non consente di comprendere in modo adeguato l'impatto complessivo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 7 luglio 2025, n. 5831).

Anche il quarto, il quinto e il sesto motivo sono infondati.

Invero la tesi secondo cui le opere, genericamente intese, sarebbero conformi alla disciplina urbanistica di zona è una mera affermazione non documentata.

Inoltre, per giurisprudenza granitica l'ordinanza di demolizione di un immobile abusivo ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con la conseguenza che essa è dotata di un'adeguata e sufficiente motivazione se contiene la descrizione delle opere abusive (cfr. Cons. Stato, sez. II, 8 febbraio 2024, n. 1299).

L'ordinanza di demolizione di opere abusive non richiede una motivazione basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata né il decorso del tempo può generare alcun affidamento legittimo, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 22 gennaio 2024, n. 659).

L'attività di repressione degli abusi edilizi tramite l'emissione dell'ordine di demolizione non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati e non prevede la possibilità per gli interessati di presentare osservazioni. Questo perché tale attività è di natura vincolata e non richiede particolari garanzie partecipative (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 5 gennaio 2024, n. 212).

In ogni caso va osservato che la censura riguardante l’asserita violazione delle garanzie partecipative è infondata in pinto di fatto, risultando comprovato che il comune ha comunicato l’avvio del procedimento sanzionatorio con nota protocollo n. 33246 del 9 maggio 2016.

Infine va detto che gli atti vincolati, come l'ordinanza di demolizione, non prevedono valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 22).

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

7. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante alla rifusione, in favore del comune appellato, di spese e competenze del presente grado di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco AR, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

UR MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UR MA	Marco AR

IL SEGRETARIO