Pubblicato il 21/07/2025

N. 06413/2025REG.PROV.COLL.

N. 08220/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8220 del 2023, proposto da LI AN, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Alberico II n. 33.

contro

Comune di ON, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianpiero Luongo, Federica Scafarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federica Scafarelli in Roma, via G. Borsi n. 4.

per la riforma

della sentenza del T.r.g.a. - della Provincia di Trento n. 30 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di ON;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione da parte della sig.ra AN del provvedimento prot. n. 2685 del 23 maggio 2022 emesso dal Comune di ON, con cui è stata “rigettata” la S.c.i.a. del 21 febbraio 2022 presentata dall’NT, nonché della nota n. 1132 del 2 marzo 2022, con cui lo stesso ente ha inibito la realizzazione dei lavori di cui alla predetta S.c.i.a., assegnando contestualmente un termine di trenta giorni per la produzione di documentazione integrativa.

La S.c.i.a. citata aveva ad oggetto la realizzazione di una scala interna e la suddivisione in due unità abitative, interessanti la porzione immobiliare materiale n. 3 di cui l’NT è titolare, ubicata al piano sottotetto del complesso immobiliare interessato corrispondente alla particella edificale 1320 C.C. ON ed è suddiviso in tre porzioni materiali, una delle quali - la porzione materiale 3 (di seguito p.m. 3) – identifica un’autonoma unità immobiliare ubicata al piano sottotetto.

2. Riferisce l’NT di aver acquistato la porzione materiale 3 dalla società Santa Lucia Immobiliare S.a.s. di AN IV & C. in data 21 dicembre 2020, a seguito dell’intervenuto mutamento di destinazione d’uso della stessa - da “terziaria” a “residenziale ordinaria”- cui la società ha dato corso mediante S.C.I.A. corredata da relazione tecnica illustrativa, presentata in data 30 ottobre 2020 e poi perfezionatasi stante il silenzio serbato dall’amministrazione comunale. Seguiva, dunque, la presentazione della predetta S.C.I.A. del 2022 da parte della sig.ra AN al fine di realizzare gli interventi edilizi suesposti.

3. Il Comune ha valutato tali interventi come incompatibili con la disciplina urbanistica, dapprima richiedendo documentazione integrativa - regolarmente presentata nel termine di trenta giorni dall’NT- con nota n.1132 del 2 marzo 2022, e successivamente con il definitivo diniego del 23 maggio 2022 n. 2685.

La ricorrente in primo grado ha, quindi, impugnato i due provvedimenti dell’ente comunale innanzi al T.r.g.a. di Trento che, con sentenza n. 30 del 2023, ha respinto il ricorso.

4. Parte NT ha impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Sull’erroneo rigetto del primo motivo di ricorso relativo all’effettivo contenuto della S.C.I.A. del 2020 - nel frattempo consolidatasi – pretesamente recante un vincolo sul cambio di destinazione d’uso nonostante l’inequivoco contenuto della stessa e nonostante la sentenza riconosca l’inesistenza di tale aspetto nella relativa documentazione. Indebita e illegittima integrazione esterna e postuma. Errata e falsa applicazione dei criteri EN .

L’NT censura la sentenza del T.r.g.a. nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso proposto in prime cure, con il quale si deduceva l’erroneità dei presupposti di fatto sostenuti dal Comune a fondamento del diniego impugnato. In particolare il Collegio avrebbe erroneamente aderito alla ricostruzione postuma operata in giudizio dell’ente comunale secondo cui la S.C.I.A. del 2020 (presentata dal precedente proprietario, S.L. immobiliare) sarebbe relativa alla creazione di un alloggio per il custode o per il conduttore, nonostante a tale segnalazione fosse allegata la relazione tecnica illustrativa che esplicitava la volontà di operare il cambio di destinazione d’uso del piano sottotetto a residenza ordinaria. Il giudice di primo grado avrebbe inoltre applicato in modo erroneo il principio dell’interpretazione secondo buona fede, a discapito degli altri criteri EN- fra cui: quello letterale, l’interpretazione complessiva delle clausole ex art. 1363 c.c. e il principio di conservazione ex art. 1367 c.c. - valorizzando eccessivamente in modo atomistico le singole espressioni contenute nella relazione tecnica: ”valorizzare l’intera struttura polifunzionale” e “riportandola in attività “.

II. Erronea interpretazione delle norme rilevanti e delle disposizioni delle NTA di ON .

La sentenza viene contestata anche nella parte in cui, rigettando il secondo motivo di ricorso originario, il T.r.g.a. ha ritenuto l’oggetto della S.C.I.A. del 2022 (relativa all’intervento di suddivisione dell’unità abitativa) in contrasto con gli artt. 23 e 10, comma 12, delle Norme di Attuazione del P.R.G. Secondo l’NT le NTA richiamate non sarebbero attinenti alla segnalazione in parola poiché le stesse disciplinano la realizzazione di mutamento di destinazione d’uso funzionale dell’immobile, mutamento già avvenuto e cristallizzatosi con la precedente S.C.I.A. del 2020. Viene, in aggiunta, valutata come errata la ricostruzione del contenuto precettivo dell’art. 23 delle NTA, il quale precluderebbe esclusivamente la creazione di autonomi complessi immobiliari a vocazione prevalentemente abitativa all’interno delle zone terziarie ( e non anche la realizzazione di singoli insediamenti residenziali nelle medesime), e dell’art. 10 comma 4- valutato dal Collegio come mera formulazione definitoria-, che ricomprende nell’elencazione dei fabbricati terziari anche gli edifici, come quello in oggetto, la cui parte residenziale non eccede il 50% della superficie utile. Di conseguenza l’intervento proposto dall’NT sarebbe urbanisticamente compatibile, pur volendo attribuire allo stesso l’oggetto del conferimento di una nuova destinazione abitativa alla porzione immobiliare in questione.

III. Errato rigetto della censura riguardante la mancata considerazione delle controdeduzioni esposte in sede procedimentale dall’NT .

Secondo l’NT, il T.r.g.a. avrebbe erroneamente ritenuto che le controdeduzioni da lei esposte in sede procedimentale fossero state debitamente considerate nel provvedimento impugnato, sebbene in quest’ultimo non figurino né le osservazioni della Sig.ra AN sulla compatibilità urbanistica dell’intervento, né le motivazioni dell’esito contrario del procedimento.

IV. Errata mancata valorizzazione del legittimo affidamento dell’NT e violazione del principio di certezza del diritto .

La sentenza impugnata viene censurata per la mancata valorizzazione del legittimo affidamento dell’NT, che avrebbe dovuto godere di una soluzione interpretativa favorevole, stanti gli evidenti dubbi riguardanti il contenuto e la portata della segnalazione del 2020 presentata dalla precedente proprietaria.

Il Comune di ON si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 15 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Tanto premesso in punto di fatto, l’appello è infondato.

5. Il presente giudizio ha ad oggetto la realizzazione dei sopra esposti interventi edilizi, ritenuti dal Comune contrastanti:

a) con la disposizione generale dell’art. 23, comma 2, secondo periodo delle N.T.A., che non ammette insediamenti residenziali nelle aree a carattere terziario;

b) con l’art. 10, comma 12, delle N.T.A, perché l’intervento è estraneo all’ambito applicativo della disposizione speciale, in quanto non si configura come “realizzazione di residenza per il conduttore o per il custode”, perché «non risulta aperta alcuna attività terziaria direttamente funzionale a due unità residenziali per il custode» e, comunque, trattasi di un intervento «segnalato da soggetto diverso (avente causa) dal proprietario della volumetria terziaria», nonché «diretto a suddividere in due unità a sé stanti l’attuale residenza per il conduttore o il custode» e, come tale, «comportante scorporo e svincolo della parte residenziale dall’attività».

6. Il T.a.r. ha respinto il ricorso, condividendo l’impostazione del Comune, secondo cui “tenuto conto della disciplina degli “interventi di trasformazione edilizia e nuova costruzione” ammessi nelle aree a carattere terziario del territorio del Comune di ON, «risultava e risulta a tutt’oggi del tutto logico» intendere la destinazione d’uso abitativa impressa con la S.C.I.A. presentata dalla S.L. Immobiliare al piano sottotetto come «servente ed accessoria rispetto alle attività terziarie svolte ai piani inferiori»”.

7. Con il primo motivo di appello, parte NT precisa che la S.c.i.a. n. 5651/2020 riportava espressamente nella allegata relazione illustrativa la volontà di destinare l’unità abitativa a fini residenziali ordinari, operando “il cambio di destinazione d’uso senza opere da direzionale a residenza ordinaria del piano sottotetto dell’edificio”. Ne conseguirebbe che in forza della S.c.i.a. del 2020, l’alloggio situato a primo piano-sottotetto della p.ed. 1320 C.C. ON risultava essere urbanisticamente un’unità abitativa fruibile per la residenza ordinaria, e giammai avente una destinazione residenziale “vincolata”, ossia accessoria rispetto a quella terziaria, come è l’alloggio del custode.

7.1. Ritiene il Collegio che il primo motivo di appello sia infondato.

In via preliminare, va evidenziato che la porzione immobiliare oggetto di S.c.i.a. ricade nelle aree a carattere terziario disciplinate dall’art. 23, comma 2, delle N.T.A., secondo il quale “Nelle aree per attività terziarie sono ammessi fabbricati alberghieri e simili, piccoli laboratori funzionali al punto vendita, studi professionali e uffici pubblici e privati, banche, negozi, bar, ristoranti ecc. nonché centri di divertimento e organismi ricettivi di ogni tipo. Non sono comunque ammessi insediamenti residenziali o destinati alla grande distribuzione commerciale se non nelle aree ad essi espressamente destinate dal P.R.G.I. ...”.

Il quarto comma dell’art. 10 delle N.T.A. dispone poi che “Per fabbricati terziari si intendono gli edifici specialmente conformati per accogliere uffici, attività commerciali, ricettive di tipo alberghiero, colonie, ostelli e simili nonché servizi pubblici o privati, e le relative attrezzature complementari (depositi, garage, ecc.), ovvero gli edifici residenziali, qualora la residenza occupi meno del 50% della superficie utile e il resto sia assegnato stabilmente a funzioni terziarie”. E’ consentita nei fabbricati terziari un limitato uso residenziale nel comma 12 del medesimo art. 10, secondo il quale “Salvo che per quelli rustici, nei fabbricati non residenziali di ogni tipo è ammessa la realizzazione di residenza per il conduttore o per il custode. Tale volume non può superare i 400 mc. per i fabbricati realizzati nelle aree agricole. La funzione residenziale non può superare il 20%del volume urbanistico realizzato con un massimo di 700 mc. per tutti gli altri fabbricati e non può costituire in alcun caso una unità edilizia a sé stante, ovvero un fabbricato separato, ma deve accorparsi alla volumetria principale, vincolata all’attività, non vendibile separatamente e non alienabile ad alcun titolo, in locazione, in proprietà o comando o altro”.

7.2. Dal descritto quadro normativo emerge che in relazione ai fabbricati a uso terziario non è possibile realizzare una destinazione abitativa salvo che per realizzare la residenza per il conduttore o per il custode; inoltre non è possibile costituire in alcun caso una unità edilizia a sé stante, ovvero un fabbricato separato, che deve accorparsi alla volumetria principale, vincolata all’attività, non vendibile separatamente e non alienabile ad alcun titolo, in locazione, in proprietà o comando o altro.

Alla luce di tale quadro normativo è evidente che, anche se la S.L. Immobiliare nella relazione illustrativa allegata alla S.C.I.A. presentata in data 30 ottobre 2020 non ha specificato che il mutamento di destinazione d’uso del piano sottotetto fosse finalizzato alla realizzazione di una residenza per il conduttore o per il custode, la S.c.i.a. dovesse interpretarsi necessariamente in tal modo in quanto l’unica destinazione residenziale consentita dalle NTA è quella per il conduttore o per il custode.

Ne consegue che la S.c.i.a. del 2022 presentata dall’NT non è coerente con il citato quadro normativo, anche perché alla luce delle NTA (articoli 23, comma 2, secondo periodo, e 10, comma 12, delle N.T.A.) non è possibile realizzare un’autonoma destinazione residenziale al piano sottotetto.

7.3. Questa Sezione ha, peraltro, già evidenziato che la contrarietà alle NTA determina l’impossibilità per la SCIA di produrre effetti. In particolare, la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.) afferente a un intervento edilizio (nella specie, con mutamento di destinazione tra categorie d’uso funzionalmente distinte: da attività produttiva – artigianale a commerciale) sottratto al suo ambito applicativo – perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori – è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico incentrato sulla tempestività dell’intervento repressivo amministrativo, esercitabile entro rigorosi limiti temporali, superati i quali si consolida la posizione giuridica del privato segnalante. Pertanto, non trova neppure applicazione l'articolo 21-nonies, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 che è deputato a disciplinare esclusivamente la diversa fattispecie di esercizio dei poteri inibitori in relazione ad una S.c.i.a. efficace (cfr., Consiglio di Stato, sezione IV, 13 gennaio 2025, n. 181).

7.4. Nel caso di specie, dunque, la S.c.i.a. del 2020, se intesa a realizzare un non consentito mutamento di destinazione d’uso (da terziario a residenziale), è improduttiva di effetti perché subordinata al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori.

8. Parimenti infondato è il secondo motivo di appello, con cui parte NT ha evidenziato che la preclusione prevista dall’art. 23 delle NTA alla realizzazione di insediamenti residenziali all’interno delle zone terziarie deve ritenersi riferibile esclusivamente alla creazione di autonomi complessi edificali a vocazione prevalentemente abitativa, i quali, ancorché usualmente compatibili con la funzione terziaria, nel rispetto dell’approccio polifunzionale che connota la moderna pianificazione territoriale (il quale ha superato le ormai obsolete suddivisioni del territorio in comparti stagni connotati da zonizzazioni monofunzionali) non consentirebbero il perseguimento della prevalente funzione terziaria propria della zona, anche nel rispetto di quanto sancito dall’art. 10, comma IV, delle Norme di Attuazione del P.R.G..

8. La lettura di tali norme però non può essere considerata in maniera atomistica, perché è evidente che la possibilità di realizzare una destinazione residenziale è ammessa solo se funzionale con quella terziaria e non autonoma da questa.

Depone in questo senso l’art. 23, comma 2, delle NTA secondo cui “Non sono comunque ammessi insediamenti residenziali” nelle aree destinate a terziario.

9. Infondato è anche il terzo motivo di appello, con cui parte NT evidenzia che il provvedimento impugnato avrebbe omesso di prendere specificamente posizione su tutte le deduzioni formulate dalla signora AN con la nota prot. 25 2275 dd 05.05.2022, con la quale l’ing. LL aveva fornito parziale (ed insufficiente) riscontro alla richiesta di integrazione documentale formulata dall’Amministrazione comunale con nota prot. 1745 dd. 06.04.2022.

Come visto il Comune ha adeguatamente esposto le motivazioni che non consentono di seguire il percorso motivazione esposto dall’NT, non essendo, peraltro, necessaria l’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali, essendo sufficiente che vengano esternate in motivazione le ragioni poste a fondamento del provvedimento, come è accaduto nel caso di specie.

10. Infondato è, altresì, il quarto motivo di appello perché dal complessivo sviluppo dei fatti, come sopra descritti, è emerso che non vi è alcun affidamento da tutelare, non potendosi consolidare un intervento che è precluso in astratto e a priori.

L’appello è, pertanto, infondato.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO