Pubblicato il 10/12/2025

N. 09754/2025REG.PROV.COLL.

N. 04019/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4019 del 2023, proposto da:
Profilglass s.p.a., Alfa Immobiliare s.r.l., Tecnometalli s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato AN RO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Romoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, Sezione Prima, n. 616/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il Cons. CO IL e udito per la parte appellante l’avvocato Giovanni Corbyons per AN RO;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - La ricorrente Profilglass s.p.a. allega di essere un’azienda leader nel settore della lavorazione dell’alluminio e della produzione dei relativi materiali inserita in un più ampio gruppo di società di cui fanno parte anche le altre ricorrenti Alfa Immobiliare s.r.l. e Tecnometalli s.r.l.

Avendo necessità di attivare un nuovo impianto tecnologico suddiviso tra più capannoni in cui si svolge la propria attività, in data 7 novembre 2006 presentava al Comune di Fano il relativo progetto che contemplava edificazioni di vario tipo.

Il progetto non trovava tuttavia accoglimento perché ritenuto in contrasto con le vigenti previsioni urbanistiche.

In data 15 maggio 2007 veniva quindi ripresentato un nuovo progetto con richiesta di variante urbanistica secondo la procedura di cui all’art. 5 del d.P.R. n. 447/1998.

Nel corso di quest’ultimo procedimento il Comune riceveva segnalazioni, da parte di imprese terze, a seguito delle quali accertava che gli interventi in progetto erano, in realtà, già stati realizzati abusivamente senza titolo insieme ad altre opere non previste nel progetto, tra cui quella oggetto del presente giudizio, consistente in un manufatto chiuso, ad uso portineria, sul fronte del lotto 83, delle dimensioni di mt 4,20 x 3,00, in area di proprietà del Comune di Fano (foglio 102 particella 445).

Di conseguenza il Comune adottava l’ordinanza di demolizione n. 401 del 23 dicembre 2008 oggetto del ricorso di primo grado r.g. n. 180/2009.

Con distinto ricorso r.g. n. 652/2009 le tre società ricorrenti contestavano il silenzio rigetto formatosi sull’istanza di accertamento di conformità presentata in data 6 marzo 2009 in relazione a tutti gli abusi sopra citati, fatta eccezione per il manufatto (E2) ad uso portineria.

Il T.a.r. Marche con la sentenza n. 615/2022, previa riunione dei ricorsi r.g. n. 180/2009 e r.g. n. 652/2009, li respingeva.

In relazione all’abuso oggetto del presente giudizio ( i.e. manufatto chiuso ad uso portineria) veniva presentata sempre in data 6 marzo 2009 una seconda domanda di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

2. - L’Amministrazione comunale non si è tuttavia pronunciata con riferimento a detta seconda istanza e con il ricorso r.g. n. 653/2009 veniva impugnato dinanzi al T.a.r. Marche il provvedimento tacito di diniego, articolando le seguenti doglianze:

« I - Eccesso di potere per difetto di motivazione.

II - Violazione e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 36 del dpr 6.6.2001 n. 380.

III - Violazione e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 36 del dpr 6.6.2001 n. 380 (altro profilo).

A) Conformità al momento della realizzazione dell’intervento.

B) Conformità al momento della presentazione della domanda.

IV - Violazione e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 36 del dpr 6.6.201 n. 380. ».

3. - Si costituiva in primo grado il Comune di Fano per resistere al gravame, chiedendone il rigetto.

4. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimata Amministrazione comunale, con la sentenza segnata in epigrafe n. 616/2022, respingeva il ricorso, ritenendo infondate le censure sollevate.

5. - Con rituale atto di appello le società Profilglass s.p.a., Alfa Immobiliare s.r.l. e Tecnometalli s.r.l. chiedevano la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

«- Error in judicando - difetto di motivazione .».

6. - Resisteva al gravame il Comune di Fano, chiedendone il rigetto.

7. - All’udienza pubblica del 21 ottobre 2025 la causa passava in decisione.

8. - L’appello è infondato.

8.1. - Le ricorrenti hanno depositato in data 9 settembre 2025 un’istanza di rinvio della trattazione del ricorso, adducendo l’esistenza di un procedimento in corso finalizzato alla approvazione definitiva di una variante al PRG, onde consentire di intavolare interlocuzioni con l’Amministrazione alla luce delle suddette intervenute circostanze ed al fine di verificare la possibilità di addivenire ad una soluzione della vicenda contenziosa.

Nel corso dell’udienza pubblica il difensore delle ricorrenti ha insistito sull’istanza di rinvio.

Ciò premesso, la richiesta di rinvio non può essere accolta, dal momento che non è stata addotta la ricorrenza di situazioni eccezionali ai sensi dell’art. 73, comma 1- bis , cod. proc. amm., che sole possono giustificarla; peraltro l’esistenza di “ interlocuzioni ” è stata soltanto affermata, ma neppure provata.

8.2. - Nel merito si osserva quanto segue.

Le società appellanti (cfr. pag. 9 dell’atto di appello) sostengono che “… Il presente motivo è finalizzato a criticare il capo 3, ed i paragrafi 3.1, 3.2 e 3.3, della decisione (pp. 3/5), che ha esaminato e rigettato la seconda censura del ricorso di primo grado, con cui, in buona sostanza, è stato evidenziato che per il locale ad uso portineria oggetto della domanda di accertamento di conformità del 6.3.2009 sussisteva il requisito della doppia conformità sia al momento della realizzazione dell’intervento che a quello della presentazione della domanda. …”.

Il motivo va disatteso.

Va osservato al riguardo che nel caso di specie - come correttamente evidenziato dal primo Giudice - non sussiste il requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (necessario ai fini del conseguimento dell’accertamento di conformità) il cui onere dimostrativo incombeva sulla parte interessata (onere dalla stessa non adempiuto).

Le ricorrenti nell’atto di appello sostengono che la prova della doppia conformità con la disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione delle opere, sia al momento della presentazione dell’istanza di accertamento di conformità fosse desumibile dalla relazione del tecnico incaricato.

Da essa tuttavia non è dato desumere alcunché; di seguito si riporta il testo:

«… Viene richiesta l’autorizzazione in sanatoria per un manufatto ad uso portineria, al servizio del complesso industriale della Ditta Profilglass S.p.A., in località Bellocchi.

Il manufatto, realizzato con struttura metallica, ha dimensioni esterne di ml 4,20 x 3,00, con copertura piana e pareti costituite da pannelli prefabbricati ed infissi in alluminio. Esso insiste su area distinta a Catasto Terreni al Fogliol02 - mappale 445, di proprietà del Comune di Fano. Per tale terreno, facendo seguito ad apposita richiesta della Ditta Profilglass, il Comune di Fano, tramite il Settore 3° - Unità operativa Patrimonio, in data 04.02.2008, con lettera P.G. 7610, aveva espresso parere favorevole alla concessione in diritto di superficie (ALLEGATO A) . …».

Inoltre, le società interessate (cfr. pagg. 14 e 15 dell’atto di appello) sostengono che una volta decaduto il vincolo finalizzato all’esproprio il terreno per cui è causa riacquista la sua naturale capacità edificatoria e non è soggetto alla disciplina delle cd. zone bianche diversamente da quanto affermato dal primo Giudice.

Detta affermazione non è però condivisibile.

Infatti, come correttamente evidenziato dal T.a.r. (cfr. pag. 4 della sentenza appellata), “… l’invocata decadenza del vincolo preordinato all’esproprio non imprimerebbe al terreno la destinazione urbanistica delle aree circostanti (D3), ma soltanto l’assoggettamento alle stringenti regole della c.d. “zona bianca” . …”.

Ciò è espressamente previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 (recante “ Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica (legge n. 10 del 1977, art. 4, ultimo comma; legge n. 457 del 1978, art. 27, ultimo comma) ”) secondo cui:

« 1. Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali e nel rispetto delle norme previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti:

a) gli interventi previsti dalle lettere a), b), e c) del primo comma dell’articolo 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse;

b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà.

2. Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell’articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell’interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo. ».

Sul tema Cons. Stato, Sez. IV, 24 agosto 2016, n. 3684 ha osservato:

«… 3.1. Sebbene tale statuizione abbia efficacia troncante, per completezza si rileva che parimenti esatta era la seconda parte del ragionamento del Tar, in quanto costituisce jus receptum il principio per cui ove decada un vincolo espropriativo (quale comunque, si ripete, non era quello per cui si controverte) per inutile decorso del tempo non si verifica alcuna reviviscenza della pregressa destinazione: si è detto infatti, ancora di recente (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 16 luglio 2015, n. 1754) che la natura espropriativa del vincolo essendo esso preordinato all’esproprio, ne implica la sua temporaneità: l’inutile decorso di un quinquennio, in difetto di una legittima reiterazione, ne comporta, la decadenza ma l’area già vincolata, tuttavia, non riacquista automaticamente la propria antecedente destinazione urbanistica, ma si configura come area non urbanisticamente disciplinata, ossia come c.d. zona bianca. Rispetto a tali zone, allorché cessino gli effetti dei preesistenti vincoli, l’amministrazione comunale deve esercitare la discrezionale propria potestà urbanistica, attribuendo agli stessi una congrua destinazione . …».

Analogamente Cons. Stato, Sez. IV, 7 febbraio 2023, n. 1322 ha evidenziato:

«… 8.1. Gli appellanti sostengono che sulla restante parte del lotto, circa 1/3 dello stesso, gravava un vincolo espropriativo da ritenersi oggi decaduto per il decorso infruttuoso del termine. Tale decorso del tempo, affermano, non penalizzerebbe lo ius aedificandi, bensì, comporterebbe l’immediata cessazione di efficacia del vincolo, e non della sua mera esecutorietà, con la conseguenza della necessaria ri-espansione delle ordinarie facoltà dominicali di utilizzazione del bene da parte del proprietario e del diritto al rilascio del p.d.c. secondo i generali criteri dettati dalle leggi urbanistiche, come se il vincolo non fosse mai esistito. Il notevole lasso di tempo comporterebbe, altresì, la cessazione del suo assoggettamento al regime delle zone bianche, con il conseguente passaggio dal regime di transitorietà alla disciplina ordinaria. La mancata realizzazione della strada di collegamento (prevista su tale porzione di lotto, in funzione della quale era stato apposto il vincolo) non è mai stata realizzata e neppure avrebbe più ragione di esserlo in quanto il previsto collegamento sarebbe stato realizzato da altra strada parallela.

9. La censura è infondata.

10. L’amministrazione ha fatto corretta applicazione di norme inderogabili, nella specie dell’ art. 9, t.u. edilizia.

10.1. L’edificazione, nella zona in cui ricade l’area degli appellanti (B1 di completamento) è assoggettata alla previa redazione di apposito strumento urbanistico attuativo.

10.2. L’art. 9 cit. dispone, al comma 2, che “Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell’articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse”.

10.3. Ebbene, tra gli interventi consentiti dalla legislazione nazionale non rientra, per tabulas, la tipologia di edificazione postulata dagli appellanti . …».

Ne discende che, se l’assunto delle ditte appellanti finalizzato a dimostrare la conformità dell’intervento edilizio alla disciplina urbanistica vigente al momento della loro realizzazione consiste nel sostenere la riemersione automatica - con la decadenza del vincolo preordinato all’esproprio contenuto nel Piano Particolareggiato Zona Industriale Bellocchi - della edificabilità dell’area de qua con la stessa destinazione di zona, si deve escludere che le ricorrenti abbiamo dimostrato la compatibilità di ogni singolo intervento con la disciplina urbanistico - edilizia vigente al momento della realizzazione, così come richiesto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

Peraltro, l’affermazione contenuta a pag. 12 dell’atto di appello (“… una volta scaduto il piano attuativo e verificato che la strada pubblica non era stata realizzata, era stato così invocato il principio, peraltro affermato in svariate decisioni di Codesto Ecc.mo Consiglio di Stato (e si citava, in particolare, la decisione della Quinta Sezione del 20 marzo 2008 n. 1216), secondo cui, in caso di scadenza di un piano attuativo (nel caso di specie, dal 19.7.2000), l’area - su cui gravava un vincolo espropriativo previsto dallo stesso piano attuativo e non realizzato - riacquistava la sua naturale capacità edificatoria, come desunta dalle previsioni dello strumento urbanistico generale, ossia il PRG approvato con delibera di Giunta Provinciale n. 316/1998 …”) non può essere condivisa poiché la richiamata sentenza della Sezione Quinta 20 marzo 2008, n. 1216 non fa altro che confermare che in ipotesi di scadenza dei vincoli espropriativi (fattispecie ricorrente nel caso in esame) l’area diviene priva di regolamentazione urbanistica e quindi cd. zona bianca:

«… in caso di scadenza del termine di efficacia di un piano particolareggiato, non possono trovare applicazione i ristretti limiti di edificabilità previsti dall’art. 4, u.c., della legge n. 10 del 1977, atteso che il decorso del termine per l’esecuzione del piano, diversamente da quanto accade in caso di scadenza dei vincoli espropriativi ex art. 2 della legge n. 1187/68, non rende l’area priva di regolamentazione urbanistica (c.d. zona bianca) (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 dicembre 1996, n. 1491; id., Sez. IV, 14 ottobre 2005, n. 5801) . …».

Inoltre, la sentenza del Consiglio di Stato menzionata a pag. 15 dell’atto di appello (Cons. Stato, Sez. II, 18 giugno 2020, n. 3909) presuppone la differenziazione tra l’ipotesi di scadenza del termine di efficacia della pianificazione particolareggiata (nel qual caso opera il principio di ultrattività) e l’ipotesi (rilevante nel caso di specie) di scadenza dei vincoli espropriativi (nel qual caso non vi è alcuna riespansione della precedente destinazione di zona, bensì la creazione di una cd. zona bianca).

Al tal proposito si richiama Cons. Stato, Sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10972:

«… La cd. “zona bianca” è una zona priva di una specifica destinazione urbanistica per quale operano esclusivamente gli standard urbanistici. La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che diventa “zona bianca” anche quella che si determina a seguito della decadenza dei vincoli preordinati all’espropriazione ovvero dell’annullamento giurisdizionale della previgente destinazione (Cons. Stato, sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 3; Cons. Stato sez. IV, 21 maggio 2021, n. 3948).

L’art. 17, comma 3, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 disciplina la cd. ultrattività residuale dei piani particolareggiati decaduti per decorso del tempo, stabilendo che: i) «decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione»; ii) «fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso».

Il Consiglio di Stato, con orientamento cui si intende dare continuità, ha affermato che con tale disposizione si è inteso chiarire che «l’intervenuta decadenza del piano (per il decorso del tempo fissato ex lege per la sua attuazione) non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree oggetto della pianificazione ed il conseguente blocco di ogni attività nella zona, dovendosi ritenere consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso di realizzazione e l’edificazione, in conformità alle prescrizioni urbanistiche di zona (cioè secondo gli indici di edificabilità praticati secondo il piano) nelle aree già lottizzate e dotate delle opere di urbanizzazione» (Cons. Stato, sez. 23 agosto 2021, n. 6012).

La ragione di ciò risiede nell’esigenza di evitare che l’assetto urbanistico della zona resti, a causa della decadenza del P.i.p., in uno stato di permanente disordine e che la pianificazione resti parzialmente inattuata e l’edificazione incompleta rispetto alle previsioni.

Il suddetto art. 17 «ha la duplice funzione di precludere - per un verso - la proroga sine die di piani attuativi mai avviati (o rimasti inattuati o quasi del tutto inattuati) ed ormai scaduti (e presumibilmente obsoleti in quanto non più conformi alle mutate esigenze urbanistiche), e di salvare - per altro verso - le opere già realizzate, consentendo comunque (al fine di evitare un “danno urbanistico/ambientale” maggiore rispetto a quello cagionato dalla visione della incompiutezza delle opere) il completamento urbanistico delle aree nelle quali la pianificazione sia stata correttamente avviata, consentendo, cioè, la ultimazione delle opere di urbanizzazione in corso e la ordinata edificazione, in conformità agli indici praticati nella zona secondo le disposizioni del piano stesso» (Cons. Stato, sez. VI, n. 6012 del 2021, cit.). …».

Pertanto, sulla base delle considerazioni in precedenza esposte si deve escludere la sussistenza del requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 con particolare riferimento alla conformità delle opere per cui è causa alla disciplina urbanistica vigente al momento della loro realizzazione.

9. - In conclusione, alla stregua delle argomentazioni svolte l’appello deve essere respinto.

10. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN ZA, Presidente

Cecilia Altavista, Consigliere

CO Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

CO IL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO IL	AN ZA

IL SEGRETARIO