Pubblicato il 02/07/2025

N. 05698/2025REG.PROV.COLL.

N. 08274/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8274 del 2024, proposto da
PA CA, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323;

contro

Comune di Pozzuoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pasquale Verde e Annalisa Cuccaro, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Sindaco del Comune di Pozzuoli in qualità di Ufficiale di Governo, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Mauriello e Maurizio Massimo Marsico, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sez.V, n. 2946 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli, del Sindaco del Comune di Pozzuoli quale Ufficiale di Governo e della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Stefano Fantini; viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-Il sig. PA CA ha interposto appello nei confronti della sentenza 6 maggio 2024, n. 2946 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, Sez. V, che ha respinto il suo ricorso avverso l’ordinanza contingibile e urgente n. 50 in data 24 gennaio 2018, notificata solo il 4 giugno 2022, con cui il Sindaco del Comune di Pozzuoli gli ha imposto di provvedere, entro cinque giorni, alla rimozione dei pericoli riferiti alle condizioni di instabilità superficiale del fondo acclivato di sua proprietà, incombente sulla strada pubblica provinciale denominata “Pianura” o via “Montagna Spaccata”, mediante opere provvisionali e indifferibili finalizzate ad evitare la caduta di massi o di altro materiale.

2. – Con il ricorso in primo grado il sig. PA ha impugnato l’ordinanza contingibile ed urgente del Sindaco di Pozzuoli, deducendone l’illegittimità nell’assunto della mancanza dei presupposti per l’esercizio del potere extra ordinem , sia con riguardo al requisito dell’urgenza a fronte di un pericolo imminente (come confermato dallo iato temporale tra l’adozione e la comunicazione della stessa ordinanza), sia con riguardo a quello della contingibilità, intesa quale situazione imprevedibile ed eccezionale cui non può farsi fronte con i mezzi ordinari previsti dall’ordinamento, oltre che del difetto di istruttoria e del vizio motivazionale, avendo il ricorrente allegato e dimostrato con relazione tecnica che il dissesto paventato sarebbe responsabilità esclusiva dell’amministrazione provinciale che ha realizzato l’allargamento della strada negli anni ’70, a seguito di espropriazione di parte del fondo del ricorrente, senza però realizzare opere di contenimento dei costoni e di irregimentazione idraulica.

3. - La sentenza appellata, esperita la verificazione tecnica, depositata in data 17 novembre 2023, ha respinto il ricorso, nell’assunto che anche la potenzialità di un pericolo grave per l’incolumità pubblica, ancorché noto da tempo, purché attuale al momento dell’adozione del provvedimento, è sufficiente a giustificare il ricorso all’ordinanza contingibile ed urgente. Ha rilevato la sentenza che anche all’esito della disposta verificazione è emersa l’effettiva sussistenza di una perdurante condizione di pericolo derivante dal fronte acclivato.

4.- Con il ricorso in appello il sig. PA ha dedotto l’erroneità della sentenza di prime cure, essenzialmente reiterando, alla stregua di motivi di critica della sentenza, le censure di primo grado, ed in particolare quella di violazione dell’art. 54 del t.u.e.l. e quella di assenza del nesso eziologico tra la condotta ascrivibile al privato e la condizione di pericolo ritenuta sussistente dal Comune, con conseguente difetto di legittimazione passiva del proprietario del fondo rispetto ad un vasto fenomeno di dissesto, non fronteggiabile con gli ordinari strumenti.

5. - Si sono costituiti in resistenza il Sindaco del Comune di Pozzuoli in qualità di ufficiale di Governo, il Comune di Pozzuoli e la Città metropolitana di Napoli chiedendo la reiezione del ricorso in appello (la Città Metropolitana eccependo altresì il proprio difetto di legittimazione passiva).

6. - All’udienza del 3 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 – Con il primo motivo il sig. PA critica la statuizione di primo grado che ha ritenuto sussistenti i requisiti dell’ordinanza di cui all’art. 54 del t.u.e.l., contestando anzitutto la ravvisabilità di quello dell’urgenza, come testimoniato dal tempo intercorso tra l’emanazione (24 gennaio 2018) e la comunicazione del provvedimento (4 giugno 2022), avvenuta a distanza di circa quattro anni. Deduce l’appellante come erroneamente la sentenza abbia ritenuto idoneo a giustificare il potere di ordinanza il potenziale pericolo, comunque negato dal decorso del tempo, condizione, questa, che dimostra anche la carenza del requisito della contingibilità, atteso che ciò che poteva ritenersi imprevedibile al momento dell’accertamento (4 dicembre 2017) certo non lo era più a distanza di quattro anni, arco temporale nel quale il Comune di Pozzuoli bene avrebbe potuto intervenire per fronteggiare il pericolo di frana con i mezzi ordinari previsti dall’ordinamento, provvedendo finanche al consolidamento definitivo del costone; ciò anche in considerazione del fatto che il verificatore in primo grado ha ritenuto che si sia verificato un franamento molto modesto.

Con il motivo 1.2 l’appellante deduce poi che non sarebbe dimostrata, dal punto di vista fattuale, la sussistenza del rischio e dell’urgenza; tale condizione non emergerebbe neppure dalla relazione di verificazione. L’ordinanza gravata peraltro non indica quali debbano essere gli interventi di immediata rimozione del pericolo di smottamento, a tale scopo non risultando di certo utile la costruzione di muri paramassi ovvero di reti di contenimento, come ritenuto anche dal verificatore, che ha evidenziato la necessità di un’indagine geologica.

I motivi, che, in quanto connessi e complementari possono essere trattati congiuntamente, sono infondati.

Giova anzitutto premettere che la verificazione tecnica, disposta in primo grado, ha concluso nel senso che « l’ordinanza n. 50 emessa nel 2018 constata una effettiva condizione di pericolo visibile dalle documentazioni fotografiche allegate ai sopralluoghi effettuati. L’area presenta delle reali condizioni di instabilità. Ci troviamo in area classificata a rischio R3, secondo il PSAI 2010, come area ad elevata suscettibilità di allagamento nel Piano Stralcio per la Tutela del Suolo e delle Risorse Idriche » (pag. 19).

Non appare dunque fondato l’assunto dell’insussistenza del presupposto fattuale della caduta del materiale terrigeno per effetto di dilavamento, seppure la verificazione abbia sollecitato uno studio approfondito sulla consistenza del suolo e sulle tecniche più idonee per il contenimento (pag. 22).

Ciò premesso, ritiene il Collegio che sussisteva il presupposto dell’ordinanza contingibile e urgente, costituito del pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, ravvisato dall’ordinanza n. 50 del 2018 nei pericoli derivanti da dissesti sulla pubblica via in conseguenza della instabilità di un fronte di costone posto lungo la via provinciale Pianura, di proprietà del sig. PA, tale da comportare un rischio per la sicurezza della viabilità, “ esposta a non escludibili ulteriori franamenti provenienti dal costone […] che risulta acclivato e privo di qualsiasi opera di tenuta dei possibili franamenti al suolo ”.

Né appare ostativa al ricorso al potere di ordinanza la circostanza dello iato temporale dei circa quattro anni intercedente tra l’adozione la comunicazione dell’ordinanza in questione, atteso che rileva la sussistenza (intrinseca) della necessità e della urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità che dalla imputabilità a terzi o alla stessa amministrazione della situazione di pericolo che il provvedimento è destinato a rimuovere; ciò significa che il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza in quanto ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio. In qualche modo, la circostanza per cui la situazione di pericolo perduri da tempo può addirittura aggravare la situazione di pericolo (Cons. Stato, II, 22 luglio 2019, n. 5150). Ciò viene postulato in genere con riguardo al rapporto tra il momento di accertamento della situazione di pericolo e quello di adozione dell’ordinanza, ma può egualmente essere valutato anche nella differente prospettiva (del rapporto) tra l’adozione e la comunicazione del provvedimento stesso.

La rilevanza che assume il presupposto del pericolo irreparabile ed imminente dà anche evidenza al fatto che a fondamento di un’ordinanza contingibile e urgente è sufficiente la potenzialità del pericolo grave per l’incolumità pubblica, dal momento che il ritardo nell’agire potrebbe sempre aggravare la situazione.

2. – Il secondo motivo deduce che la sentenza non avrebbe tenuto conto che la via Montagna Spaccata è stata realizzata mediante espropriazione di fondi di proprietà del ricorrente e che la proprietà della strada appartiene alla Città metropolitana di Napoli, cui competeva di garantire la condizioni di sicurezza, non potendosi traslare sui proprietari dei suoli prospicienti la strada detta attività manutentiva di contenimento degli smottamenti e frane, come si desumerebbe anche dall’art. 30, comma 4, del d.lgs. n. 285 del 1995. Il motivo sub 2.1 deduce poi l’omessa motivazione sulla censura volta a contestare la mancanza del nesso eziologico tra la condotta dell’appellante ed i fenomeni di pericolo ravvisati nell’ordinanza impugnata.

I due motivi, da trattare congiuntamente in quanto complementari, sono infondati.

Va osservato, al riguardo, che dal combinato disposto degli artt. 30, comma 4, e 31, comma 1, del codice della strada si evince, in tema di rapporti tra proprietari dei fondi finitimi ed enti proprietari delle strade, che gravano sui primi gli oneri della manutenzione delle ripe dei fondi laterali ovvero la realizzazione delle relative opere di mantenimento, così da impedire e prevenire situazioni di pericolo connesse a franamento e scoscendimenti del terreno ovvero alla caduta di massi o altro materiale sulla strada (Cons. Stato, V, 2 ottobre 2024, n. 7919; V, 8 gennaio 2025, n. 125).

In aggiunta a quanto esposto occorre considerare che l’ordinanza ha imposto all’appellante di provvedere alla rimozione dei pericoli riferibili alle condizioni di instabilità superficiale del fronte acclivato della proprietà incombente sulla pubblica via, precisando peraltro che le opere eseguibili “ sono solo quelle aventi esclusivamente il carattere della provvisionalità ”, il che vale ovviamente ad attenuare significativamente la portata dell’imposizione degli oneri di manutenzione, finalizzati alla rimozione del pericolo alla incolumità pubblica.

3.- Infondato è poi il terzo motivo di appello, con cui, denunciandosi l’omessa pronuncia, si deduce la mancata comunicazione di avvio del procedimento, in violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

Ed infatti, per costante giurisprudenza, ai sensi dell’art. 7, comma 1, della legge n. 241 del 1990, in presenza di una situazione di particolare urgenza e celerità, deve ritenersi legittima l’ordinanza sindacale contingibile e urgente anche se non preceduta da apposita comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato, V, 5 dicembre 2014, n. 5996). Del resto, è sistematicamente coerente affermare che il rispetto delle regole sulla partecipazione procedimentale sia incompatibile con l’urgenza del provvedere, in ragione anche della perdurante attualità dello stato di pericolo.

4. – Infondato, se non anche inammissibile in quanto ipotetico oltre che del tutto generico, è infine il quarto motivo con cui si lamenta l’omessa pronuncia sulla domanda di risarcimento del danno correlato all’evenienza in cui l’appellante sia chiamato a sostenere costi per le spese tecniche sostenute in esecuzione dell’ordinanza sindacale.

5. - Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

La complessità della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO