Pubblicato il 09/02/2026

N. 01002/2026REG.PROV.COLL.

N. 02423/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2423 del 2023, proposto da:
Azienda Agricola Montemassi S.S. Società Agricola, Società Agricola Matteo RS Frova S.S., Frutteti Frova S.S. Società Agricola, Impresa Individuale Sbano Tamburrino Raffaello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Barbara Randazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Gestore Servizi Energetici Gse s.p.a., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza Stralcio, n. 11404/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. FR MI;

Per le parti nessun difensore è presente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Con ricorso collettivo vari soggetti (titolari e responsabili di impianti fotovoltaici di potenza superiore a 200kw ammessi al riconoscimento della tariffa incentivante per l’energia elettrica prodotta sulla base di convenzioni di durata ventennale) contestavano dinanzi al T.a.r. Lazio la rimodulazione degli incentivi prevista dall’art. 26, commi 2 e 3, del decreto legge n. 91/2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116/2014 e dai decreti ministeriali attuativi ( i.e. D.M. 16 ottobre 2014, recante “ Approvazione delle modalità operative per l’erogazione da parte del Gestore Servizi Energetici s.p.a. delle tariffe incentivanti per l’energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici in attuazione dell’articolo 26, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 ”, e D.M. 17 ottobre 2014, recante “ Modalità per la rimodulazione delle tariffe incentivanti per l’energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici, in attuazione dell’articolo 26, comma 3, lett. b), del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 ”).

A sostegno del ricorso di primo grado ed avverso i gravati atti le parti ricorrenti articolavano i seguenti motivi di censura:

« I - Illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’art. 26 d.l. n. 91 del 2014 per violazione degli artt. 3 e 41 Cost.

II - Illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’art. 26 per violazione dell’art. 77 Cost.

III - Illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’art. 26 per violazione dell’art. 117, comma 1, Cost. in relazione all’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU e al Trattato sulla Carta europea dell’energia.

IV - Illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’art. 26 per violazione degli artt. 11 e 117, comma 1, della Costituzione in forza del contrasto con il diritto europeo comunitario (direttiva 2001/77/CE; direttiva 2009/28/CE; direttiva 2011/7/CE; Trattato sulla Carta europea dell’energia, principio di libera circolazione dei capitali e art. 63 TFUE, tutti interpretati anche alla luce della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea: artt. 16, 17 e 37).

V - In alternativa alle prospettate questioni di costituzionalità/compatibilità europea (comunitaria): la diretta disapplicazione dell’art. 26 del d.l. n. 91 del 2014 per contrasto con le norme self executing delle direttive già richiamate.

VI - Illegittimità per la tardiva emanazione del d.m. 17 ottobre 2014 e per incompletezza del quadro normativo e amministrativo nel cui ambito si sarebbe dovuta esercitare l’opzione imposta ai produttori fra le tre ipotesi di cui all’art. 26, comma 3, lettere a), b) e c). ».

2. - Si costituiva in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico.

3. - L’adito Tribunale con la sentenza segnata in oggetto respingeva il ricorso, ritenendo infondate le censure dedotte.

4. - Con rituale atto di appello le quattro ditte indicate in epigrafe chiedevano la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

«I. - Error in iudicando: violazione e falsa applicazione del diritto europeo (comunitario) primario, e in particolare dei principi generali di certezza del diritto e del legittimo affidamento, nonché degli artt. 16 e 17 CDFUE, come interpretati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza del 15 aprile 2021, cause riunite C-798/18 e C-799/18 - conseguente violazione e falsa applicazione dell’art. 26, commi 2 e 3, d.l. n. 91/2014 (mancata disapplicazione per incompatibilità con il predetto diritto europeo primario), con riguardo alla posizione dei titolari di convenzioni concernenti impianti fotovoltaici entrati in funzione anteriormente al 31 dicembre 2012, stipulate con SE s.p.a. sotto il regime del primo, secondo, terzo e quarto conto energia (in relazione al capo della sentenza gravata avente ad oggetto il rigetto del ricorso introduttivo del procedimento di primo grado) .

II. - Omessa espressa e specifica motivazione su un argomento decisivo - violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm., letto alla luce dell’art. 111 Cost. e dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 CEDU e all’art. 47 CDFUE, come interpretati dalla pertinente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (in relazione al capo della sentenza gravata avente ad oggetto il rigetto del ricorso introduttivo del procedimento di primo grado).

III. - Error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 26, comma 1, cod. proc. amm., in combinato disposto con gli artt. 91 e 92 cod. proc. civ., letti alla luce della sent. n. 77/2018 della Corte costituzionale - assenza di motivazione (in relazione al capo della sentenza gravata concernente la condanna delle ricorrenti al pagamento delle spese di lite relative al procedimento di primo grado). ».

5. - Si costituiva in giudizio il Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

6. - All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa passava in decisione.

7. - Va premesso che con sentenza non definitiva di primo grado n. 8669 del 24 giugno 2015 (resa nell’ambito del giudizio r.g. n. 15359/2014 avente ad oggetto analogo thema decidendum ) veniva affermata la giurisdizione del Giudice amministrativo sulla controversia in esame e dichiarata manifestamente infondata la questione relativa alla violazione degli artt. 11 e 117 della Costituzione in riferimento all’art. 10 del Trattato sulla Carta europea dell’energia, stipulato a Lisbona il 17 dicembre 1994, di cui è stata autorizzata la ratifica e disposta l’esecuzione con legge 10 novembre 1997, n. 415; veniva altresì deciso di sottoporre alla Corte costituzionale, con separata ordinanza, profili di illegittimità costituzionale dell’art. 26 del decreto legge n. 91/2014, disponendo la sospensione del giudizio.

Con ordinanza n. 8689 del 25 giugno 2015 il T.a.r. Lazio rimetteva alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26 del decreto legge n. 91/2014, in riferimento agli artt. 3, 41 e 77 della Costituzione, nonché in riferimento all’art. 117, comma 1, della Costituzione in relazione all’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU, al Trattato sulla Carta europea dell’energia; e alle norme di diritto euro - unitario di cui alle direttive nn. 2001/77/CE, 2009/28/CE e 2011/7/UE, al medesimo Trattato sulla Carte europea dell’energia sottoscritto anche dall’Unione europea, nonché al principio di libera circolazione dei capitali e all’art. 63 TFUE, agli artt. 16, 17 e 37 della Carta fondamentale dei diritti dell’UE, nonché ai principi euro-unitari di effettività, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.

A seguito dell’adozione della sentenza di rigetto della questione di legittimità costituzionale n. 16 del 24 gennaio 2017, i ricorrenti, in data 21 aprile 2017, riassumevano il menzionato giudizio r.g. n. 15359/2014.

Il T.a.r. Lazio, con la sentenza n. 9560 del 6 giugno 2023, definitivamente pronunciando sul ricorso r.g. n. 15359/2014, così disponeva:

«… Dichiara il giudizio in parte estinto per perenzione con riferimento ai 91 ricorrenti diversi da F.lli Pescarin Soc. Agricola, Azienda Agricola Duregon Simone, Agripadana S.S. di F.Pagnan & C., Azienda Agricola Ca’ Tiepolo, D’Autriche Este Martin, Agri Lux Soc. Agricola S.R.L., Azienda Agricola Giudici Giuseppe, Società Agricola Caruna s.s., lo rigetta con riferimento ai predetti ricorrenti. …».

Detta sentenza veniva appellata dinanzi a questo Consiglio di Stato, Sezione Seconda, appello respinto con sentenza del 26 novembre 2025 n. 9306 alle cui argomentazioni si rinvia ai sensi degli artt. 74 e 88, comma 2, lett. d) cod. proc. amm.

8. - Nel merito si osserva quanto segue.

Ritiene questo Collegio che l’appello sia infondato e debba, pertanto, essere respinto.

8.1. - Invero, con il primo motivo di appello le ditte interessate sostengono che:

- il T.a.r. avrebbe fatto erronea applicazione, nei riguardi delle aziende ricorrenti, dell’art. 26 del decreto legge n. 91/2014 e dei relativi decreti ministeriali attuativi, i quali, a loro volta, sarebbero in contrasto con il diritto euro - unitario (e in particolare con gli artt. 16 e 17 CDFUE e con i principi generali di certezza del diritto e del legittimo affidamento), così come interpretato nella sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea resa nelle cause riunite C-798/18 e C-799/18 (sez. V, 15 aprile 2021);

- la decisione del T.a.r. si sarebbe basata sulla menzionata sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea che, tuttavia, non avrebbe fornito una risposta univoca e definitiva in ordine alla compatibilità della disciplina interna con il diritto UE;

- solo con riguardo alle convenzioni concluse sulla base del quinto conto energia (ma in questa sede non rilevanti, considerato che nessuna delle odierne ricorrenti ne risultava titolare) la Corte di Giustizia avrebbe ritenuto la non incompatibilità con il diritto europeo delle misure censurate (e ciò sulla base di quanto affermato nel punto 61 in riferimento all’art. 16 CDFUE);

- la Corte di Giustizia avrebbe rimesso, invece, al Giudice del rinvio la verifica in concreto della compatibilità con i principi enunciati delle misure censurate in riferimento alle convenzioni stipulate prima del 31 dicembre 2012, sulla base cioè della disciplina recata dal decreto legislativo n. 387/2003 e dei primi quattro conti energia, le cui convenzioni non recherebbero clausole idonee a radicare la modificabilità unilaterale degli accordi;

- secondo le indicazioni interpretative della Corte di Giustizia, sarebbe decisivo, al fine di verificare la sussistenza di un legittimo affidamento dei titolari degli impianti fotovoltaici alla percezione degli incentivi originariamente pattuiti con il SE, il contenuto delle convenzioni, e in particolare l’assenza di una precipua previsione al loro interno di un’apposita clausola contrattuale volta a riservare alla parte pubblica la facoltà di apportare modifiche unilaterali alle convenzioni medesime (cfr. in particolare i punti 53, 60 e 64 della sentenza della Corte di Giustizia): assetto, questo, che avrebbe, in tesi, dovuto condurre il T.a.r. a valorizzare il contenuto delle convenzioni inter partes - le quali avrebbero previsto solo accordi di modifica espressi, a pena di nullità - e a disapplicare le norme interne;

- gli operatori economici operanti nel settore del fotovoltaico avrebbero effettuato una scelta di investimento, facendo affidamento (qui asseritamente violato da una modifica retroattiva con effetti sul passato) non soltanto sulla normativa nazionale, primaria e secondaria allora in vigore, ma soprattutto su una precisa obbligazione - di (ritenuto) rango contrattuale - a erogare gli incentivi in un certo ammontare per un dato periodo di tempo.

Ciò premesso, le censure articolate dalle appellanti non sono meritevoli di positivo apprezzamento, come già evidenziato dal Consiglio di Stato, Sez. VI, con sentenza n. 9111 del 13 novembre 2024, con la quale sono state respinte identiche censure.

Come rilevato dal Giudice di primo grado (cfr. pagg. 6 e ss. della pronuncia appellata), la Corte costituzionale, con sentenza n. 16/2017, ha ritenuto immune da profili di incostituzionalità l’art. 26, comma 3, del decreto legge n. 91/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 116/2014.

In sintesi, la Corte costituzionale (cfr. par. 8.2) ha dichiarato che tale disposizione non è contraria alla Costituzione, rilevando che essa costituisce un intervento rispondente a un interesse pubblico, in termini di equo bilanciamento degli opposti interessi in gioco, volto a coniugare la politica di supporto alla produzione di energia da fonte rinnovabile con la maggiore sostenibilità dei costi correlativi a carico degli utenti finali dell’energia elettrica (cfr. par. 16 della sentenza della Corte di Giustizia del 15 aprile 2021).

La stessa Corte costituzionale (par. 9) ha, inoltre, dichiarato che la modifica del regime di incentivi di cui ai procedimenti principali non è stata imprevedibile, né improvvisa, per cui un operatore economico prudente e accorto avrebbe potuto tener conto della possibile evoluzione legislativa, considerate le caratteristiche di temporaneità e mutevolezza dei regimi di sostegno (cfr. par. 16 della sentenza della Corte di Giustizia del 15 aprile 2021).

In particolare, è stato osservato che:

- « La garanzia di costanza dell’incentivo per tutto il periodo di diritto non implica però, come necessaria conseguenza, che la correlativa misura debba rimanere, per venti anni, immutata e del tutto impermeabile alle variazioni proprie dei rapporti di durata. Ciò ancor più ove si consideri che le convenzioni stipulate con il Gestore non sono riducibili a contratti finalizzati ad esclusivo profitto dell’operatore - che dovrebbe vedere ferme le condizioni iniziali, per vent’anni, anche ove le condizioni tecnologiche mutino profondamente - ma costituiscono strumenti di regolazione, volti a raggiungere l’obiettivo dell’incentivazione di certe fonti energetiche nell’equilibrio con le altre fonti di energia rinnovabili, e con il minimo sacrificio per gli utenti che pure ne sopportano l’onere economico » (cfr. par. 8.3 della sentenza della Corte costituzionale n. 16/2017 e par. 8.3 di Cons. Stato, Sez. VI, 13 novembre 2024, n. 9111);

- la rimodulazione degli incentivi attivata dalla disposizione impugnata non presenta « gli asseriti caratteri di “imprevedibilità”, risultando la stessa anzi, in qualche modo, preannunciata e finalizzata proprio ad assicurare la “stabilità” presa in considerazione dalle leggi istitutive degli incentivi al fotovoltaico, come caratteristica dell’intero sistema e non del singolo incentivo; oltre a costituire (nel quadro di un mercato “regolato” di settore, come quello di cui si discute) un elemento fisiologicamente riconducibile al rischio normativo di impresa » (cfr. par. 8.3 della sentenza della Corte costituzionale n. 16/2017 e par. 8.3 di Cons. Stato, Sez. VI, 13 novembre 2024, n. 9111);

- « il principio di “protezione della proprietà”, esteso ai diritti di credito, di cui al citato art. 1 del Protocollo CEDU, non è di ostacolo infatti, ad interferenze da parte della pubblica autorità in presenza di un interesse generale (Corte EDU, sentenza 14 febbraio 2012, Arras e altri c. Italia) e, al fine della verifica di sussistenza di un tale interesse e della congruità delle sue modalità attuative, è riconosciuto, a ciascuno Stato membro, un ampio margine di apprezzamento (Corte EDU, sentenza della Grande Camera, 29 marzo 2010, Depalle c. Francia; Corte EDU, sentenza della Grande Camera, 26 giugno 2012, Herrmann c. Germania) » (cfr. par. 9 della sentenza della Corte costituzionale n. 16/2017 e par. 8.3 di Cons. Stato, Sez. VI, 13 novembre 2024, n. 9111);

- « A prescindere dalla accessorietà di detti “negozi” a provvedimenti di concessione dell’incentivo, viene, infatti, nel caso in esame, in rilievo il principio - più volte ribadito nella giurisprudenza di questa Corte - per cui non è configurabile una lesione della libertà d’iniziativa economica allorché l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale, come sancito dall’art. 41, secondo comma, Cost., purché, per un verso, l’individuazione di quest’ultima non appaia arbitraria e, per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue (ex plurimis, sentenze n. 203 del 2016, n. 56 del 2015, n. 247, n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009). Condizioni, queste, che, per quanto dimostrato, risultano entrambe rispettate dall’intervento di riduzione e rimodulazione degli incentivi qui scrutinato » (cfr. par. 11 della sentenza della Corte costituzionale n. 16/2017 e par. 8.3 di Cons. Stato, Sez. VI, 13 novembre 2024, n. 9111).

In linea con le citate considerazioni, si è espressa anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, affermando con la richiamata sentenza del 15 aprile 2021 n. 798 che la normativa nazionale non è in contrasto con i principi euro - unitari della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento.

In primo luogo, i Giudici europei hanno sottolineato che, come emerge dalla formulazione dell’art. 3, par. 3, lett. a), della direttiva n. 2009/28 e, in particolare, dal termine « possono », gli Stati membri non sono affatto obbligati ad adottare regimi di sostegno, al fine di promuovere l’uso dell’energia da fonti rinnovabili (cfr. par. 28 della sentenza del 15 aprile 2021).

Si tratta, quindi, di una possibilità ma non di un obbligo, dal momento che gli Stati membri sono titolari di un potere discrezionale consistente nella libertà di “ adottare, modificare o sopprimere regimi di sostegno ”, purché, naturalmente, questo non impedisca o contrasti il raggiungimento degli obiettivi in materia indicati dalla direttiva medesima (cfr. sempre par. 28 della sentenza del 15 aprile 2021).

Per tale ragione, la Corte di Giustizia ha ritenuto che l’art. 3, par. 3, lett. a), della direttiva n. 2009/28 non osta a una normativa nazionale, quale l’art. 26, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 91/2014, che modifica un regime di sostegno riducendo le tariffe e modifica le modalità di pagamento di incentivi alla produzione di energia elettrica da impianti fotovoltaici, purché tale normativa rispetti detti principi.

Per quanto concerne l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in tema di “ Diritto di proprietà ”), la Corte di Giustizia ha in primis osservato che affinché il diritto alla percezione di incentivi come quelli oggetto dei procedimenti principali possa rientrare nella tutela ivi offerta, occorre esaminare se tale diritto costituisca una posizione giuridica acquisita (cfr. par. 38 della sentenza del 15 aprile 2021).

La Corte di Giustizia ha, in particolare, ricordato che dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa all’art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali risulta che un reddito futuro può essere considerato un “ bene ”, che può godere della tutela del menzionato art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea solo se è stato già percepito, se è stato oggetto di un credito certo oppure in presenza di circostanze specifiche che possono fondare, in capo all’interessato, il legittimo affidamento di conseguirne il valore patrimoniale (cfr. par. 39 della sentenza del 15 aprile 2021).

Sulla base dell’esposta premessa, la Corte di Giustizia ha osservato che dall’art. 7, comma 2, del decreto legislativo n. 387/2003, che ha istituito il regime di incentivi alla produzione di energia da impianti solari fotovoltaici in Italia, trasponendo la direttiva 2001/77, risulta che, relativamente all’energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici, i decreti ministeriali di attuazione del suddetto decreto legislativo hanno istituito una tariffa incentivante specifica di importo decrescente e di una durata che consente di garantire un equo compenso dei costi d’investimento. Tali decreti hanno altresì fissato un limite massimo della potenza elettrica cumulativa di tutti gli impianti che possono beneficiare dell’incentivo (cfr. par. 45 della sentenza del 15 aprile 2021).

La Corte ha, pertanto, ritenuto che, fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio effettuare, la formulazione stessa del citato art. 7 indichi a un operatore economico prudente e avveduto che gli incentivi in questione non erano garantiti a tutti gli operatori interessati per un periodo determinato, tenuto conto, in particolare, del riferimento a un importo decrescente delle tariffe incentivanti, nonché alla durata limitata dell’incentivo e della fissazione di un limite massimo di potenza elettrica cumulata ammissibile all’incentivo medesimo (cfr. par. 46 della sentenza del 15 aprile 2021).

Per quanto riguarda, poi, il decreto legislativo n. 28/2011, che ha abrogato il decreto legislativo n. 387/2003, la Corte ha rinviato alle considerazioni svolte al punto 44 della sentenza dell’11 luglio 2019, NE e GN UE (C-180/18, C-286/18 e C-287/18, EU:C:2019:605), ove è stato affermato che le disposizioni di diritto nazionale adottate a titolo di tale decreto erano tali da indicare sin dall’inizio a operatori economici prudenti e avveduti che il regime di incentivi applicabile agli impianti solari fotovoltaici poteva essere adattato, o addirittura soppresso, dalle autorità nazionali per tener conto dell’evoluzione di determinate circostanze (cfr. par. 47 della sentenza del 15 aprile 2021).

Infatti, il decreto legislativo n. 28/2011 disponeva, al suo art. 25, che l’incentivo alla produzione di energia elettrica da impianti fotovoltaici è disciplinato da un decreto ministeriale che fissa un limite annuale della potenza elettrica cumulata di simili impianti ammissibili a beneficiare delle tariffe incentivanti e che prevede tali tariffe, tenendo conto della riduzione del costo delle tecnologie e degli impianti, nonché delle misure incentivanti applicate negli altri Stati membri e della natura del sito degli impianti (cfr. par. 48 della sentenza del 15 aprile 2021).

Per quanto riguarda, infine, le convenzioni concluse con il SE, la Corte di Giustizia ha evidenziato che le convenzioni concluse con i proprietari degli impianti fotovoltaici interessati entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012 si limitavano a prevedere le condizioni pratiche dell’erogazione degli incentivi, assegnati sotto forma di una precedente decisione amministrativa adottata dal SE (cfr. par. 49 della sentenza del 15 aprile 2021).

Si trattava, dunque, di contratti di diritto pubblico facenti seguito a un atto amministrativo.

In relazione agli incentivi per gli impianti entrati in esercizio successivamente al 31 dicembre 2012, la Corte di Giustizia ha osservato che tali incentivi erano « assegnati », come risulta dalla formulazione dell’art. 24, comma 2, lett. d), del decreto legislativo n. 28/2011, mediante contratti di diritto privato stipulati tra il SE e gli enti responsabili degli impianti interessati, sulla base di un contratto-tipo definito dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (cfr. par. 50 della sentenza del 15 aprile 2021).

Di conseguenza, la Corte di Giustizia ha rilevato che le convenzioni concluse tra i gestori di impianti fotovoltaici interessati e il SE erano firmate sulla base di contratti-tipo, che esse non assegnavano, di per sé, incentivi agli impianti stessi, ma fissavano unicamente le modalità della loro erogazione, e che, quanto meno per quanto riguarda le convenzioni concluse dopo il 31 dicembre 2012, il SE si riservava il diritto di modificare unilateralmente le condizioni di queste ultime a seguito di eventuali sviluppi normativi, come espressamente indicato in tali convenzioni. Detti elementi costituivano, quindi, un’indicazione sufficientemente chiara per gli operatori economici nel senso che gli incentivi in questione potevano essere modificati o soppressi (cfr. par. 51 della sentenza del 15 aprile 2021).

Alla luce delle predette considerazioni, la Corte di Giustizia ha ritenuto che le misure previste dall’art. 26, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 91/2014 non sono retroattive, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti nei procedimenti principali, in quanto non incidono sugli incentivi già erogati, ma sono applicabili unicamente a decorrere dall’entrata in vigore di tale decreto-legge e unicamente agli incentivi previsti, ma non ancora dovuti (cfr. par. 52 della sentenza del 15 aprile 2021).

Pertanto, secondo la Corte di Giustizia il diritto fatto valere dai gestori di impianti fotovoltaici interessati di beneficiare degli incentivi di cui ai procedimenti principali in modo immutato per l’intera durata delle convenzioni da essi concluse con il SE non costituisce una posizione giuridica acquisita e non rientra nella tutela prevista all’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ragion per cui la modifica degli importi di tali incentivi o delle modalità della loro erogazione, effettuata da una disposizione nazionale quale l’art. 26 del decreto-legge n. 91/2014, non può essere assimilata a un pregiudizio del diritto di proprietà come riconosciuto al suddetto art. 17 (cfr. par. 54 della sentenza del 15 aprile 2021).

Per quanto riguarda l’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in tema di “ Libertà d’impresa ”), la Corte di Giustizia ha osservato che non risulta che l’art. 26 del decreto-legge n. 91/2014 abbia ristretto il diritto dei gestori degli impianti fotovoltaici interessati di utilizzare liberamente risorse di cui dispongono, dal momento che le tariffe incentivanti, quali assegnate dagli atti amministrativi e fissate nelle convenzioni concluse tra i gestori stessi e il SE, non possono essere considerate risorse di tal genere, in quanto si tratta solo di incentivi previsti ma non ancora dovuti, e tali gestori non possono far valere un legittimo affidamento sul fatto che essi beneficeranno di tali incentivi in modo invariato (cfr. par. 64 della sentenza del 15 aprile 2021).

Pertanto, la Corte di Giustizia ha ritenuto che una disposizione nazionale quale l’art. 26 del decreto-legge n. 91/2014 non può essere considerata una violazione della libertà d’impresa sancita dall’art. 16 della Carta (cfr. par. 66 della sentenza del 15 aprile 2021).

Infine, per quanto riguarda l’art. 10 della Carta dell’energia, la Corte di Giustizia ha osservato che non risulta che uno o più investitori interessati siano investitori delle altre parti contraenti ai sensi del citato art. 10 o che essi abbiano dedotto una violazione di tale articolo in tale qualità di investitore. Di conseguenza, la Corte di Giustizia ha ritenuto inapplicabile l’art. 10 della Carta dell’energia ai procedimenti principali (cfr. par. 70 della sentenza del 15 aprile 2021).

Sulla base delle esposte coordinate ermeneutiche deve, quindi, ritenersi immune dai vizi logico giuridici dedotti la sentenza appellata (cfr. pagg. 8 e ss.), per aver ritenuto, nel richiamare i par. 49, 50 e 51 della sentenza della Corte di Giustizia del 15 aprile 2021, che:

«… 9. - Va poi osservato che, come ben noto alle ricorrenti - che ciò malgrado hanno insistito per la decisione del ricorso - la Corte di Giustizia UE ha dichiarato la compatibilità comunitaria della suddetta normativa interna, (cause riunite C-798/18 e C-799/18) con sentenza del 15 aprile 2021, affermando che “il diritto, fatto valere dai gestori di impianti fotovoltaici interessati, di beneficiare degli incentivi di cui ai procedimenti principali in modo immutato per l’intera durata delle convenzioni da essi concluse con il SE non costituisce una posizione giuridica acquisita e non rientra nella tutela prevista all’articolo 17 della Carta, ragion per cui la modifica degli importi di tali incentivi o delle modalità della loro erogazione, effettuata da una disposizione nazionale quale l’articolo 26 del decreto-legge n. 91/2014, non può essere assimilata a un pregiudizio del diritto di proprietà come riconosciuto al suddetto articolo 17.

Al riguardo va osservato che, pur non avendo depositato memorie, le ricorrenti hanno sostenuto nel corso della discussione orale che la suddetta sentenza del Giudice comunitario imporrebbe al Giudice nazionale di verificare se ciascuna delle convenzioni sottoscritte dalle medesime ricorrenti (circa centoventi per questo ricorso) consentano, o non, le modifiche imposte dai provvedimenti gravati.

Tali deduzioni non meritano di essere condivise, in quanto, oltre a non essere supportate da alcuna evidenza concreta (che sarebbe stato onere delle ricorrenti fornire) che alcune delle convenzioni in atti non sarebbero suscettibili di essere codificate, non tengono conto della decisiva circostanza per cui la Corte di Giustizia, nella sentenza su richiamata, non ha affatto affermato il principio della differenza tra convenzioni che prevedano e convenzioni che non prevedano la facoltà di modifica unilaterale, bensì ha affermato principi generali applicabili indistintamente a tutti i soggetti convenzionati (quali si sono esposti sopra e si esporranno di seguito); limitandosi a rilevare che le convezioni anteriori al 31 dicembre 2012 erano state qualificate dalla Corte costituzionale come contratti di diritto pubblico accessivi a provvedimento, mentre quelli successivi a tale data come contratti di diritto privato, ma non operando distinzioni reali tra tali due categorie in relazione alla possibilità di modifica successiva.

La Corte si è infatti espressa come segue:

“Per quanto riguarda, infine, le convenzioni concluse con il SE, dagli atti sottoposti alla Corte risulta che, da un lato, le convenzioni concluse con i proprietari degli impianti fotovoltaici interessati entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012 si limitavano a prevedere le condizioni pratiche dell’erogazione degli incentivi, assegnati sotto forma di una precedente decisione amministrativa adottata dal SE. Secondo il governo italiano, tali convenzioni sono state qualificate dalla Corte costituzionale come contratti di diritto pubblico facenti seguito a un atto amministrativo.

50 Dall’altro lato, per quanto riguarda gli incentivi per gli impianti entrati in esercizio successivamente al 31 dicembre 2012, tali incentivi erano «assegnati», come risulta dalla formulazione dell’articolo 24, comma 2, lettera d), del decreto legislativo n. 28/2011, mediante contratti di diritto privato stipulati tra il SE e gli enti responsabili degli impianti interessati, sulla base di un contratto-tipo definito dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

51 Di conseguenza, come rilevato dal governo italiano nelle proprie osservazioni scritte, risulta che le convenzioni concluse tra i gestori di impianti fotovoltaici interessati e il SE erano firmate sulla base di contratti-tipo, che esse non assegnavano, di per sé, incentivi agli impianti stessi, ma fissavano unicamente le modalità della loro erogazione, e che, quanto meno per quanto riguarda le convenzioni concluse dopo il 31 dicembre 2012, il SE si riservava il diritto di modificare unilateralmente le condizioni di queste ultime a seguito di eventuali sviluppi normativi, come espressamente indicato in tali convenzioni. Detti elementi costituivano, quindi, un’indicazione sufficientemente chiara per gli operatori economici nel senso che gli incentivi in questione potevano essere modificati o soppressi”.

In altri termini, sia per le convenzioni sottoscritte prima del 31 dicembre 2012, che per quelle sottoscritte dopo tale data, l’entrata in vigore dei provvedimenti gravati non ha costituito violazione del principio dell’affidamento.

Il che, peraltro, è coerente con il tradizionale principio per cui la riconosciuta e peculiare natura pubblicistica consente di annoverare la revoca di un provvedimento concessorio tra i motivi estintivi della concessione, tanto che è pacifico come l'estinzione del provvedimento autoritario travolga automaticamente il conseguente rapporto negoziale accessivo; l'art. 21 quinques L. n. 241/1990 prevede e disciplina una potestà generale dell'amministrazione e, conseguentemente, del concedente, o comunque del titolare la potestà, di revocare un precedente provvedimento che può adottarsi anche in difetto di esplicite previsioni contrattuali. …».

Analogamente il precedente di cui a Cons. Stato, 26 novembre 2025, n. 9306 ha evidenziato:

«… Sulla base delle esposte coordinate ermeneutiche deve, quindi, ritenersi immune dai vizi logico giuridici dedotti la sentenza appellata (cfr. pagg. 19 e ss.), per aver ritenuto, richiamando anche l’ordinanza della Corte di Giustizia n. 306/2022 (Corte giustizia UE, Sez. X, 1° marzo 2022, n. 306 pronunciata nelle cause riunite C-306/19, C-512/19, C-595/19 e da C-608/20 a C-611/20), che:

«… le convenzioni concluse con i proprietari degli impianti fotovoltaici interessati entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012 si limitavano a prevedere le condizioni pratiche dell’erogazione degli incentivi, assegnati sotto forma di una precedente decisione amministrativa adottata dal SE. Da ciò deriva che se tali convenzioni erano meramente esecutive di provvedimenti amministrativi, di cui fissavano dettagli “pratici”, ben potevano essere rimodulate in funzione della modifica del quadro normativo frattanto intervenuta (e giudicata legittima dalle supreme Corti), che ha inciso negativamente sui provvedimenti amministrativi ampliativi in precedenza emanati.

A fronte della nuova disciplina, il G.S.E. si è limitato a dare esecuzione ad una norma di legge c.d. autoapplicativa (in senso conforme, questa Sezione, sentenza n. 8620/2015), senza esercitare alcun tipo di potere autoritativo discrezionale, al fine di quantificare in concreto l’ammontare della riduzione dell’incentivo, discendente in via imperativa esclusivamente dalla norma, giudicata immune da criticità costituzionali ed eurounitarie.

[…]

La circostanza che tali convenzioni, a differenza di quelle concluse dopo il 31 dicembre 2012, non recassero l’espressa riserva da parte del G.S.E. di modificarne unilateralmente le condizioni a seguito di eventuali sviluppi normativi, non costituisce, tuttavia, elemento che possa condurre all’emersione di un affidamento tale da ritenerne violata la tutela assicurata dal quadro costituzionale ed eurounitario come coniugata con il principio di certezza del diritto, di cui il primo costituisce corollario.

[…].

L’assenza di un’espressa clausola di modifica unilaterale, non riveste, quindi, rilievo determinante – quanto a valenza di non prevedibilità in ordine a modifiche peggiorative della misura degli incentivi precedentemente concessi – dovendo la disamina rimessa al giudice del rinvio tener conto di tutti gli elementi che caratterizzano la fattispecie e di tutti gli altri indici interpretativi, non potendo il contenuto concreto delle convenzioni essere considerato isolatamente in una visione parcellizzata con omessa considerazione del complessivo quadro di principi enucleato al riguardo, né rivestire valenza tale da rendere recessivi e superare gli ulteriori profili sopra illustrati quanto a ratio e natura delle misure di sostegno alla produzione di energia da fonti rinnovabili, alle finalità sottese alla nuova disciplina normativa, al contenuto concreto della opzioni esercitabili dagli operatori e alla relativa incidenza (cui si affianca l’assenza di concreti riscontri in ordine alla stessa), alle mutate condizioni economiche del contesto di riferimento, nonché all’obbligo, per gli Stati membri, di controllare i costi e l’efficacia dei regimi di sostegno, il cui uso improprio si risolve in un danno per i consumatori di energia elettrica, con danno anche alla produttività ed alla concorrenza.

Tali profili, nelle loro interconnessioni tra principi generali in materia di regimi di sostegno e posizioni dei titolari degli incentivi, sotto lo spettro della tutela alle stesse riconosciute, rendono recessivo e comunque non determinante l’unico elemento, costituito dal contenuto delle convenzioni, non essendo il carattere di prevedibilità delle eventuali modifiche l’unico elemento di valutazione, e non essendo tale elemento, comunque, estrapolabile unicamente dal contenuto concreto delle convenzioni, dovendo la modifica alle tariffe precedentemente riconosciute essere ricondotta, più a monte e in generale, al complessivo sistema e ratio dei sistemi incentivanti, non obbligatori e sempre modificabili secondo l’interpretazione della Corte di Giustizia, soggetti ad evoluzione legislativa coerentemente alle caratteristiche di mutevolezza e temporaneità proprie dei regimi di sostegno, che si inseriscono in un sistema europeo non armonizzato, e rispetto ai quali si pone l’imprescindibile necessità di controllarne gli effetti e i relativi costi ed impatti al fine di garantirne il corretto funzionamento, anche in relazione alla sostenibilità complessiva della politica di supporto alle energie rinnovabili, rispetto alla quale si impongono scelte volte a perseguire un equo bilanciamento degli opposti interessi, tenuto conto che i rapporti di durata sono di per sé suscettibili di modifiche - purché non irrazionali e rispondenti a ragioni di interesse pubblico o di utilità sociale - e che le modifiche introdotte si sostanziano, attraverso le relative più convenienti opzioni, in una riduzione degli incentivi a fronte di un prolungamento del periodo di durata della convenzione, o nella riduzione degli importi per determinate annualità compensata da un aumento degli importi per il periodo successivo, con previsione comunque di un conguaglio in relazione alla produzione effettiva; elementi che, nel bilanciamento rispetto alle finalità perseguite e della ratio dei regimi di sostegno, non integrano una ingiustificata compressione delle posizioni dei titolari delle convenzioni, non essendo peraltro stata specificata la misura concreta della lesione derivante dalle contestate modifiche rispetto alle singole posizioni dei ricorrenti al fine di verificare l’effettiva vanificazione della regola dell’equa remunerazione e il non giustificato sacrificio delle posizioni individuali.

[...].

L’analisi, quindi, del contenuto delle disposizioni normative modificative delle convenzioni, delle finalità e dell’economia delle disposizioni, come rimessa al giudice del rinvio dalla Corte di Giustizia, porta a ritenere che le contestate previsioni non siano affette dai denunciati profili di illegittimità, neanche con riferimento alle convenzioni stipulate anteriormente al 31 dicembre 2012, con conseguente rigetto sia della richiesta di disapplicazione delle stesse che di un ulteriore rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, non residuando incertezze interpretative. …».

La richiamata ordinanza della Corte di Giustizia n. 306/2022 conferma la statuizione secondo cui:

« Fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio effettuare tenendo conto di tutti gli elementi rilevanti, l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, e gli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, letti alla luce dei principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che prevede la riduzione o il rinvio del pagamento degli incentivi per l’energia prodotta dagli impianti solari fotovoltaici, incentivi precedentemente concessi mediante decisioni amministrative e confermati da apposite convenzioni concluse tra gli operatori di tali impianti e una società pubblica, qualora tale normativa riguardi gli incentivi già previsti, ma non ancora dovuti .».

In conclusione, ritiene questo Collegio non rilevante la mancata previsione della clausola di modifica unilaterale nelle convenzioni anteriori al 2012, in quanto, dette convenzioni ben potevano subire - alla luce della richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di Giustizia dell’Unione europea - gli effetti, anche temporali, della modifica legislativa, sul rapporto complessivamente inteso, il cui contenuto era comunque modulabile dal legislatore nazionale in ragione di esigenze di interesse generale, al di là della presenza o meno di atti di rilevanza negoziale.

A tal riguardo si richiama quanto osservato da Cons. Stato, Sez. VI, 13 novembre 2024, n. 9111 e da Cons. Stato, 26 novembre 2025, n. 9306 (su controversia relativa a convenzioni antecedenti al 31 dicembre 2012, come nel caso oggetto del presente giudizio).

8.2. - Con il secondo motivo di ricorso (pagg. 31 e ss. dell’atto di appello) le ditte appellanti rilevano che “… La sentenza impugnata appare illegittima in ogni caso perché non reca alcuna sostanziale motivazione in ordine a un argomento decisivo fatto valere dalle aziende ricorrenti, le quali avevano richiesto al giudice di prime cure di procedere alle verifiche in concreto richiesto dalla sentenza della Corte di Giustizia sia nelle difese scritte (istanza del 16 giugno 2021) sia in quelle orali (udienza dell’8 luglio 2022: si v. supra, § I.F). …”. In altri termini il Giudice di primo grado avrebbe reso una motivazione apparente.

La censura va disattesa.

Invero, alla luce delle considerazioni esposte al par. 8.1 è evidente come il Giudice di primo grado abbia effettuato tutte le verifiche richieste dalla sentenza della Corte di Giustizia del 15 aprile 2021 con congrua motivazione sul punto.

8.3. - Con il terzo motivo di ricorso (pagg. 32 e ss. dell’atto di appello) le ditte appellanti rilevano che “… La sentenza gravata è comunque illegittima nella parte in cui il giudice di prime cure ha condannato le aziende ricorrenti nel giudizio di primo grado al pagamento delle spese di lite secondo il principio della soccombenza sancito dall’art. 91 cod. proc. civ., anziché procedere alla compensazione per intero delle stesse fra le parti ai sensi dell’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., applicabile nel processo amministrativo in virtù del rinvio operato dall’art. 26 cod. proc. amm. …”.

Anche questa doglianza non è meritevole di positivo apprezzamento.

Come evidenziato da Cass. civ., Sez. III, 29 agosto 2025, n. 24197, «… In definitiva, l’omessa compensazione delle spese non è censurabile per cassazione, come statuito già vent’anni fa dalle Sezioni unite di questa Corte nella sentenza n. 14989/2005, alla cui stregua "la facoltà di disporne la compensazione tra le parti rientra nel potere discrezionale del giudice di merito, il quale non è tenuto a dare ragione con una espressa motivazione del mancato uso di tale sua facoltà, con la conseguenza che la pronuncia di condanna alle spese, anche se adottata senza prendere in esame l’eventualità di una compensazione, non può essere censurata in cassazione, neppure sotto il profilo della mancanza di motivazione" (conformi, successivamente, Cass., n. 28492/2005; Cass., n. 7607/2006; Cass., n. 11329/2019) . …».

Nel senso del riconoscimento di ampi poteri discrezionali in capo al Giudice amministrativo in ordine alla statuizione sulle spese di lite si era espresso in precedenza Cons. Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2019, n. 8769.

9. - In conclusione, dalle argomentazioni in precedenza espresse discende la reiezione dell’appello.

10. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AN LE, Presidente

FR Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

FR MI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR MI	AN LE

IL SEGRETARIO