N. 09939/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 17/03/2026
N. 02241 /2026 REG.PROV.COLL. N. 09939/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9939 del 2023, proposto da RI MP
e RA LO IZ, rappresentati e difesi dall'avvocato Cristian Immovilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
contro
Comune di Reggiolo, Condominio Giglio, EN PA, AO BE, MA
Accorsi, RE IA, LA AS, TA EL e PA AT in qualità di erede di LI ON, nonché PA IS in qualità di erede di LI ON, non costituiti in giudizio
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, sezione staccata di Parma (Sezione Prima), n. 167/2023. N. 09939/2023 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore nella udienza straordinaria del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. Raffaello
ST e viste le conclusioni delle parti come in atti.;
FATTO e DIRITTO
1 – Gli appellanti impugnano la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, sezione staccata di Parma (Sezione Prima) n. 167/2023 e, per l'effetto, chiedono l'annullamento -del provvedimento del Comune di Reggiolo, prot.
N 10216 del 1° luglio 2019 con cui si ritiene sanata, con il pagamento della sanzione pecuniaria, la difformità rispetto alla concessione edilizia e alle norme applicabili dello stabile in cui si trova l'immobile di loro proprietà, nonché delle ordinanze di proroga del Comune di Reggiolo n. 89 del 2011 e n 92 e 191 del 2013 e della lettera prot n 6526 del 15 aprile 2019, notificata all'amministratore del Condominio “Giglio” con cui il Comune sollecita la presentazione di un elaborato grafico che evidenzi la porzione di area destinata a parcheggio nel cortile condominiale.
Gli stessi chiedono altresì l'accertamento dell'inerzia dell'amministrazione resistente ad assumere provvedimenti per contrastare la ritenuta violazione dell'art. 41 sexies della legge n.1150/1942 e, quindi, degli standard di parcheggi all'interno del cortile condominiale dello stabile sito in Reggiolo via Cantone n. 11-13, stante la ritenuta difformità rispetto alla concessione edilizia del fabbricato anche rispetto alla recinzione ed alla carenza di dotazioni di parcheggi; nonché la condanna dell'amministrazione comunale all'adozione dei provvedimenti conseguenti, ai sensi dell'art 34 D.P.R. 380/2001 e art. 15 L.R. Emilia Romagna 23/2004, anche in ottemperanza all'ordinanza n. 89 del 2011. N. 09939/2023 REG.RIC.
Gli appellanti hanno poi presentato memorie integrative e copiosa documentazione. Il
Comune di Reggiolo e il Condominio ed i condomini intimati non si sono costituiti in giudizio.
2 - Gli appellanti sono comproprietari di un'unità immobiliare sita nello stabile condominiale denominato “Giglio”, ubicato in Reggiolo (RE), via Cantone n. 11/A, acquistata nel 1998. Tale immobile è stato realizzato in forza di concessione edilizia n. 75 del 1996, rilasciata dal Comune di Reggiolo alla società costruttrice Edil Crea
Padana s.r.l., che prescriveva la realizzazione di 75 mq di parcheggi pertinenziali privati, oltre a 54 mq di verde, in conformità all'art. 41-sexies della legge n. 1150 del
1942 e alle norme di piano.
Secondo la prospettazione degli appellanti, in sede esecutiva il costruttore avrebbe, tuttavia, modificato il progetto originario, trasformando in area verde parte dell'area cortiliva destinata a parcheggio e arretrando la recinzione perimetrale in difformità del titolo edilizio, con l'effetto di ridurre la porzione di terreno di proprietà comune nel retro del fabbricato potenzialmente idonea alla realizzazione dei parcheggi prescritti.
3 - A seguito delle segnalazioni degli odierni appellanti, il Comune di Reggiolo ha adottato l'ordinanza n. 89/2011, con cui ha ordinato il ripristino dell'area a parcheggio o, in alternativa, la presentazione di un elaborato grafico conforme, e poi l'ordinanza n. 191/2013, con cui ha irrogato sanzioni pecuniarie per la difforme collocazione della recinzione (euro 1.000,00 per accertato scostamento da quanto rilevabile dagli elaborati tecnici) e per la diversa posizione del fabbricato (euro 1.000,00 a titolo di sanzione pecuniaria in alternativa alla demolizione ed alla rimessione in pristino), senza tuttavia adottare, narrano gli appellanti, misure ripristinatorie in relazione allo standard dei parcheggi.
Narrano ancora gli appellanti che, nonostante reiterate sollecitazioni, corroborate da perizie tecniche georeferenziate attestanti l'insufficienza dell'area cortiliva e la persistente violazione dello standard urbanistico a parcheggio, il Comune, con nota N. 09939/2023 REG.RIC.
del 1° luglio 2019, ha ritenuto: per quanto concerne la difforme realizzazione della recinzione perimetrale, che il pagamento della sanzione pecuniaria avesse “sanato”
l'irregolarità edilizia e; per quanto riguarda l'area da destinare a parcheggio privato, che il Condominio avrebbe dovuto presentare una proposta finale che evidenziasse l'ubicazione “aliunde” della predetta area, pari a mq 75, precisando, altresì, che, in difetto di tale proposta, il l' ente locale avrebbe individuato d'ufficio le aree
“all'interno delle quali delimitare gli spazi destinati a parcheggio privato di che trattasi”.
4 - Con ricorso dinanzi al TAR per l'Emilia Romagna – Parma, Sez. I, gli appellanti hanno quindi agito per accertare l'inerzia del Comune di Reggiolo nell'esercizio dei poteri di vigilanza edilizia, domandando l'accertamento della persistente irregolarità dell'immobile rispetto a quanto prescritto sia dall'art. 41-sexies della legge n.
1150/1942 sia dalle norme di piano e chiedendo la condanna del Comune a provvedere.
5 - Il TAR con la sentenza n. 167/2023, emessa in data 25 gennaio 2023, ha respinto il ricorso, argomentando che il potere repressivo comunale rispetto alla recinzione perimetrale, di cui si è contestata la diversa realizzazione rispetto alla concessione edilizia, era stato già esercitato con l'emissione di una sanzione pecuniaria, l'ente locale non ha potuto esercitare nuovamente un diverso potere sanzionatorio ordinandone la rimozione; fra l'altro, l'ordinanza n. 191/2013 non è stata, a suo tempo, tempestivamente contestata dai ricorrenti in primo grado; inoltre, in base agli atti emessi nei vari anni da parte del Comune di Reggiolo, secondo il TAR l'area di mq
75 del Condominio, sebbene originariamente destinata a parcheggio privato, è stata poi trasformata in verde privato.
6 - Tale pronuncia é stata impugnata dagli appellanti riproponendo le medesime censure in chiave critica rispetto alla sentenza impugnata. Le ragioni addotte a sostegno della pretesa azionata sono state ulteriormente precisate nella memoria ex N. 09939/2023 REG.RIC.
art. 73 c.p.a. del 9 gennaio 2026. L'Amministrazione non si è costituita in giudizio.
Neppure i condomini del Condominio Giglio e il Condominio Giglio – controinteressati nella vicenda de qua - hanno resistito al ricorso.
7 – Le plurime complesse censure dedotte con l'appello si palesano in parte fondate, secondo le considerazioni che seguono.
7.1 – In primo luogo, infondato è il primo motivo con il quale la parte appellante contesta la sentenza per la parte in cui ha ritenuto che il pagamento della sanzione pecuniaria esaurisse il potere repressivo del Comune in materia edilizia, senza considerare, si deduce, che il pagamento della citata sanzione, alternativa alla demolizione, non integra un'ipotesi di sanatoria.
7.1.1 – Infatti, con riferimento alla censurata consumazione del potere sanzionatorio dell'Amministrazione, è principio consolidato che, in presenza di una difformità edilizia non essenziale, l'Amministrazione possa legittimamente esercitare il potere sanzionatorio pecuniario alternativo alla demolizione (art. 34, comma 2, d.P.R. n.
380/2001), con conseguente stabilizzazione dell'assetto urbanistico-edilizio.
7.1.2 - Nel caso di specie, l'ordinanza comunale n. 191/2013 ha espressamente qualificato la difformità della recinzione ed ha applicato la sanzione pecuniaria prevista dalla normativa regionale, inoltre il provvedimento non è stato impugnato nei termini di legge dagli odierni appellanti. Ne consegue che non può oggi essere riesercitato un potere repressivo più incisivo sul medesimo presupposto fattuale, né può il giudice ordinare all'Amministrazione, come richiesto, di adottare misure demolitorie ormai incompatibili con uno status quo ormai consolidato.
7.1.3 - Ciò in quanto l'ente ha, dapprima, valutato la gravità dell'abuso per cui è causa, tenendo anche conto della sua incidenza sul connesso assetto pertinenziale; quindi, in sede di esercizio del potere repressivo, ha reputato il carattere non essenziale della difformità edilizia; infine, ha deciso di adottare, in luogo del più gravoso rimedio demolitorio/ripristinatorio, la sanzione consistente nel pagamento di una somma N. 09939/2023 REG.RIC.
pecuniaria alternativa, suscettibile di ripristinare integralmente e in via definitiva il violato parametro di legittimità dell'intervento edilizio.
7.1.4 - D'altra parte, a voler diversamente ragionare, si incorrerebbe in una palese violazione dei principi del ne bis in idem e della proporzionalità amministrativa. Di qui l'impossibilità di giustificare una nuova riedizione del potere repressivo. La giurisprudenza amministrativa conferma che l'opzione pecuniaria, una volta esercitata, preclude l'imposizione della sanzione ripristinatoria, trattandosi di scelte alternative e non cumulative per il medesimo fatto (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, sent.,
24 novembre 2025, n. 9163). Neppure può condurre ad un esito contrario l'Adunanza
Plenaria n. 16/2023, invocata dagli appellanti, che statuisce l'imprescrittibilità del potere repressivo in assenza di un previo esercizio dello stesso, mentre nel caso in esame il potere è stato già esercitato con un provvedimento divenuto definitivo.
7.2 – Tuttavia le predette considerazioni incontrano un limite in relazione al secondo motivo, che è invece fondato, e che contesta la pronuncia impugnata nella parte in cui il TAR ha avallato la richiesta dell'Amministrazione di individuare l'area in esame mediante un "elaborato grafico" alternativo a quello originario, in violazione del disposto di cui all'art. 41-sexies della legge n. 1150/1942, secondo il quale per consolidata giurisprudenza qualsiasi modifica alla originaria concessione edilizia richiede un titolo idoneo in variante.
7.2.1 - L'art. 41-sexies della legge urbanistica n. 1150/1942 è, infatti, una norma imperativa di ordine pubblico che impone l'obbligo inderogabile di dotazione minima di spazi destinati a parcheggio, configurando uno standard urbanistico posto a tutela di interessi pubblici primari, quali la vivibilità urbana, la sicurezza della circolazione e il corretto carico urbanistico delle opere.
Secondo un orientamento consolidato, tale disposizione "...opera come norma di relazione nei rapporti privatistici e come norma di azione nel rapporto pubblicistico con la p.a., non potendo quest'ultima autorizzare nuove costruzioni che non siano N. 09939/2023 REG.RIC.
corredate di dette aree, giacché l'osservanza della norma costituisce condizione di legittimità della concessione edilizia, e spettando esclusivamente alla stessa p.a.
l'accertamento della conformità degli spazi alla misura proporzionale stabilita dalla legge e della idoneità a parcheggio delle aree, con la conseguenza che il trasferimento del vincolo di destinazione su aree diverse da quelle originarie può avvenire soltanto mediante il rilascio di una concessione in variante " (Cass. civ., sez. II, 13 gennaio
2010, n. 378, come richiamata da Cons. Stato, sez. IV, 5 novembre 2014, n. 5444).
7.2.3 - Con la medesima censura gli appellanti ribadiscono, altresì, che gli spazi per parcheggio avrebbero dovuto essere individuati e realizzati in conformità alle normative tecniche, comprese quelle relative alle distanze, agli spazi di manovra, alla sicurezza pedonale e alle disposizioni contenute nel titolo edilizio.
Infatti, la medesima giurisprudenza ha anche chiarito che gli obblighi inerenti i cc.dd.
'standard a parcheggio' non si esauriscono in un dato meramente quantitativo, ma richiedono una concreta possibilità di utilizzo degli spazi destinati a parcheggio (cfr.
Cons. Stato, Sez. IV, sent., 28 maggio 2013, n. 2916)
In un precedente – al quale il Collegio intende prestare specifica adesione – questo
Consiglio di Stato ha negato la sufficienza di un parcheggio collocato in area non fruibile in base non a valutazioni normative, ma fattuali, poiché il "terreno pertinenziale destinato a parcheggio deve ragionevolmente intendersi come condizione necessaria per la migliore fruizione del parcheggio medesimo da parte di tutti coloro che intendono comodamente accedervi con i propri mezzi di locomozione”
(Consiglio di Stato, sez. V, 25 giugno 2010 n. 4059); sono stati altresì evidenziati i pericoli legati alla 'smaterializzazione' degli standard evidenziando come "la monetizzazione degli standard urbanistici non può essere considerata alla stregua di una vicenda di carattere unicamente patrimoniale e rilevante solo sul piano dei rapporti tra l'ente pubblico e il privato che realizzerà l'opera, e ciò perché (…) così facendo N. 09939/2023 REG.RIC.
(…) si nega tutela giuridica agli interessi concretamente lesi degli abitanti dell'area"
(cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 4 febbraio 2013 n. 644).
Ne consegue che il rispetto dello standard non può essere ridotto ad una verifica aritmetica della superficie, dovendo l'area risultare concretamente idonea allo stazionamento dei veicoli e alle manovre di accesso ed uscita in condizioni di sicurezza.
7.2.4 - In questo senso, non è corretta l'argomentazione del TAR che fa discendere la capienza dell'area cortiliva destinata ad accogliere i posti auto dalla sola ordinanza n.
89 del 2011, senza esaminare la documentazione peritale prodotta in giudizio che evidenzia una carenza sostanziale della superficie utile e l'impossibilità tecnica di ricavare, all'interno dell'attuale cortile, i parcheggi previsti dal titolo edilizio e dalla normativa urbanistica.
7.2.5 – In altri termini, se è vero che l'annosa vicenda contenziosa attiene ad una micro-conflittualità al livello condominiale, risulta altrettanto vero che, nonostante le tre ordinanze comunali adottate fra il 2011 e il 2013, la questione sostanziale
(ripristino degli standard a parcheggio ex lege 1150/1942, art. 41-sexies) non è stata ancora risolta, indipendentemente dalle vicende (allargamento dell'area a verde e realizzazione in altra posizione della recinzione esterna del condominio) che vi hanno dato origine. Inoltre, è pur vero che il Comune (da ultimo, con l'ordinanza 191/2013) ha irrogato la sanzione pecuniaria per il non corretto posizionamento della recinzione esterna sanando la relativa irregolarità, ma ciò non risolve il problema sostanziale del mancato rispetto gli standard a parcheggio.
7.2.6 - Alla luce di ciò, il comportamento dell'Amministrazione – che, nel caso concreto, pur avendo preso atto della difformità ha prospettato soluzioni meramente grafiche e sostitutive dello standard originario, in assenza di un idoneo titolo edilizio in variante - si risolve in una illegittima elusione della disciplina vincolistica, in N. 09939/2023 REG.RIC.
contrasto con l'obbligo giuridico di esercizio del potere di vigilanza (Cons. Stato, Ad.
Plen., n. 16/2023).
7.2.7 - Per le stesse ragioni non è necessario accogliere l'istanza di verificazione riproposta dagli appellanti, potendo la controversia essere definita sulla base del solo dato normativo e documentale già acquisito agli atti.
8 – In conclusione l'appello deve essere accolto in parte, conseguendone non solo l'annullamento degli atti impugnati (in particolare, per aver dichiarato che con l'adozione dell'ordinanza sanzionatoria del 2013 l'abuso fosse stato in sostanza sanato) bensì anche l'accertamento dell'obbligo per il Comune resistente di svolgere senza indugio, con la partecipazione di tutti gli interessati, le necessarie indagini istruttorie e di ordinare al Condominio e ai singoli comproprietari l'adozione delle misure necessarie al rispetto dello standard urbanistico relativo ai parcheggi per cui è causa, tenendo conto delle reali condizioni morfologiche e dimensionali del sito, indipendentemente dalla oramai riconosciuta legittimità della recinzione.
9 - Nulla per le spese in ragione della mancata costituzione in giudizio del Comune di
Reggiolo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati: N. 09939/2023 REG.RIC.
UD SA, Presidente
Raffaello ST, Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere
L'ESTENSORE
Raffaello ST
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
UD SA