Pubblicato il 24/11/2025

N. 09163/2025REG.PROV.COLL.

N. 07266/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7266 del 2023, proposto da CRA s.r.l. (Costruzioni Residenziali Alberghiere), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;
Ministero della cultura, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione seconda) n. 2317/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e del Ministero della cultura;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il consigliere AB FR, sulle istanze di passaggio in decisione delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante indicata in intestazione è proprietaria dell’immobile a destinazione alberghiera sito in Roma, via Gioberti n. 20, gestito sotto l’insegna “hotel Gioberti”, ed in tale qualità agisce nel presente giudizio contro il provvedimento di Roma Capitale con il quale le è stato ingiunto il pagamento della somma di euro 25.000, per un intervento di ristrutturazione realizzato senza titolo (determinazione dirigenziale del 29 luglio 2014, n. 3224).

2. La sanzione era applicata ai sensi degli artt. 33 del testo unico dell’edilizia, di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e 16 della legge regionale del Lazio 11 agosto 2008, n. ( Vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia ), dopo l’accertamento che l’abuso, ricadente in zona omogenea A dello strumento urbanistico generale, era stato rimosso dalla società utilizzatrice della struttura alberghiera.

3. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma la società proprietaria dell’immobile deduceva l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio perché erroneamente fondato sul presupposto che in base alle citate disposizioni di legge la realizzazione senza titolo di opere di ristrutturazione in zona omogenea A, ma su immobili non vincolati, sarebbero soggette ad un regime sanzionatorio caratterizzato dal cumulo tra sanzioni ripristinatorie e sanzioni pecuniarie, come invece nel (solo) caso di abusi in aree vincolate.

4. L’assunto era respinto dall’adito Tribunale amministrativo con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione ed è riproposto dall’originaria ricorrente a mezzo del presente appello, in resistenza del quale si è costituita Roma Capitale.

DIRITTO

1. L’appello ripropone la tesi dell’alternatività tra sanzione ripristinatoria e sanzione pecuniaria per gli interventi in aree non vincolate (ovvero, ai fini che qui rilevano, su immobili non vincolati) ma incluse nelle zone omogenee A dello strumento urbanistico.

Si sottolinea che l’art. 33 del testo unico dell’edilizia « distingue nettamente » la disciplina sanzionatoria applicabile alle due diverse ipotesi. In questa direzione viene sottolineato che il comma 2 della disposizione ora citata riguarda gli abusi in area vincolata e prevede che l’autorità preposta al vincolo « ordina la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell’abuso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio, ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 5.164 euro »; mentre per la diversa ipotesi di abusi in zona A, non sottoposta a disciplina vincolistica, il comma 4 assegna all’autorità preposta al vincolo la funzione consultiva sulla sanzione alternativa da applicare da parte dell’amministrazione locale, con effetto devolutivo a quest’ultima in caso di mancato rispetto del termine di 90 giorni: « il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all'amministrazione competente alla tutela dei beni culturali ed ambientali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al precedente comma. Qualora il parere non venga reso entro novanta giorni dalla richiesta il dirigente o il responsabile provvede autonomamente ».

2. Il descritto sistema sanzionatorio sarebbe quindi riprodotto dalla legislazione regionale laziale, all’art. 16, commi 4 e 5, della legge regionale 11 agosto 2008, n. 15. Sul punto viene evidenziato che l’ora citato comma 5 prevede che il dirigente comunale competente « decide l’applicazione delle sanzioni previste al comma 4 previa acquisizione del parere di cui all’articolo 33, comma 4, del D.P.R. 380/2001 e successive modifiche, fermo restando quanto ivi stabilito nell'ipotesi di mancato rilascio dello stesso ». Secondo l’interpretazione letterale della norma, nella quale il potere di decisione è testualmente correlato alle « sanzioni previste al comma 4 previa acquisizione del parere di cui all'articolo 33, comma 4, del D.P.R. 380/2001 », il richiamo alla disciplina nazione renderebbe palese che anche in sede regionale si applichi il regime di alternatività tra sanzione ripristinatoria e sanzione pecuniaria. Anche sul piano logico - si aggiunge - la previsione del parere all’autorità preposta al vincolo in tanto può essere spiegata in quanto essa postuli una valutazione sulla natura dell’intervento repressivo, in relazione alle esigenze di « tutela del patrimonio edilizio del centro storico ». Nella medesima direzione si sottolinea la maggiore gravità dell’abuso edilizio commesso in area vincolata rispetto a quello ricadente nel centro storico, collocato nella zona omogenea A, per il quale si sostiene che « la demolizione non è necessariamente preferibile alla irrogazione della sanzione pecuniaria ».

3. Le censure sono fondate.

4. Il regime di alternatività di sanzioni applicabili alla ristrutturazione edilizia senza titolo realizzata in zona omogenea A è stato affermato, con specifico riferimento alla legislazione regionale laziale, da questo Consiglio di Stato, sezione VI, con le sentenze - richiamate nell’appello - del 4 maggio 2018, n. 2649, e del 4 marzo 2021, n. 1860.

5. Per quanto di interesse nel presente giudizio, i precedenti ora richiamati hanno posto in rilievo che la facoltà di scelta prevista dall’art. 16, comma 5, della legge regionale 11 agosto 2008, n. 15, presuppone un rapporto di alternatività tra sanzione ripristinatoria e quella pecuniaria; e che, inoltre, il differente trattamento sanzionatorio rispetto agli abusi in area vincolata, in cui le sanzioni sono invece applicate cumulativamente, si giustifica per la maggiore gravità di quest’ultimo illecito rispetto a quello realizzato nei centri storici delle città, in zone tipizzate come A dallo strumento urbanistico generale.

6. Sotto quest’ultimo profilo, la più recente delle pronunce richiamate ha sottolineato che per ragioni di tutela di immobili sottoposti a regime vincolistico ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, si impone in massimo grado l’esigenza di « ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato da interventi di ristrutturazione edilizia non autorizzati », esclusa pertanto la possibilità di « svolgere in concreto valutazioni di opportunità in ordine al mantenimento della res abusiva o alla sua demolizione ». Per contro, nelle zone omogenee A si richiede di verificare se la rimozione dell’abuso possa comportare un danno maggiore dell’abuso stesso.

7. Tutto ciò premesso, i principi espressi dall’indirizzo di giurisprudenza in esame, palesano la fondatezza delle censure, il cui accoglimento può dunque essere basato ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm., sui precedenti di cui esso si compone.

8. L’appello deve conseguentemente essere accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado la sanzione pecuniaria impugnata va annullata.

Le spese del doppio grado di giudizio possono tuttavia essere compensate per la peculiarità della questione controversa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso ed annulla gli atti con esso impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IO CO, Presidente

AB FR, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB FR	IO CO

IL SEGRETARIO