Pubblicato il 06/02/2026

N. 00963/2026REG.PROV.COLL.

N. 05292/2025 REG.RIC.

N. 06746/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5292 del 2025, proposto da
Comune di Piacenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Altavilla e Alberto Pizzoferrato, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

EN VE, rappresentata e difesa dagli avvocati Sandro Mainardi e Marco Sgroi, con domicilio digitale di pec come in atti;
Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Benedetto Ghezzi, con domicilio digitale di pec come in atti;

nei confronti

RB AM, CA SA, IA BR, LE CA, NR AR, OV NI, SI AN, ER NZ, TT NZ, IO PI AD, MI US e IG RI, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6746 del 2025, proposto da
Comune di Piacenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Altavilla e Alberto Pizzoferrato, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

EN VE, rappresentata e difesa dagli avvocati Sandro Mainardi e Marco Sgroi, con domicilio digitale di pec come in atti;
Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Benedetto Ghezzi, con domicilio digitale di pec come in atti;

nei confronti

IA BR, CA SA, RB AM, LE CA, NR AR, TT NZ, OV NI, KO US, IO PI AD, SI AN, IG RI e ER NZ, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum quanto al ricorso n. 6746 del 2025:
Associazione Nazionale Comuni Italiani - ANCI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvio Carloni, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Filippo Corridoni, n. 14;

per la riforma

quanto al ricorso n. 5292 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'IA – Romagna - Parma (sezione Prima) n. 00106/2025, resa tra le parti.

quanto al ricorso n. 6746 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'IA Romagna - Parma (sezione Prima) n. 00348/2025, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EN VE e di Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici;

Visto l’atto d’intervento ad adiuvandum proposto dall’Associazione Nazionale Comuni Italiani, nell’ambito del ricorso n. 6746 del 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. ND GG e uditi per le parti gli avvocati Altavilla, Pizzoferrato, Mainardi, Sgroi, anche in delega di Ghezzi e Carloni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con deliberazione 11/7/2024, n. 155, la Giunta municipale di Piacenza ha approvato la “ …revisione della macrostruttura e del funzionigramma dell’Ente… ”.

Per quanto qui rileva, col suddetto provvedimento organizzativo è stato disposto di istituire una nuova posizione dirigenziale, per il Settore “Prevenzione e Sicurezza” e di intervenire sull’organizzazione dell’Avvocatura civica sopprimendo la qualifica dirigenziale precedentemente prevista per l’avvocato coordinatore e istituendo, in luogo della stessa, un posto di dirigente amministrativo, con il compito di sbrigare esclusivamente gli affari non legali e un posto di coordinatore da affidare a un avvocato con posizione professionale “EQ” - Elevata Qualificazione.

Successivamente il comune, intendendo dar attuazione al principio di rotazione dei dirigenti, ha conferito all’avv. EN VE, già coordinatore dell’avvocatura civica e in possesso della qualifica dirigenziale, l’incarico di dirigente del Settore Prevenzione e Sicurezza e di dirigente di Unità di Progetto (decreto sindacale 24/7/2024 prot. n. 117670).

Tali provvedimenti sono stati impugnati dall’avv. VE, con ricorso al T.A.R. IA Romagna – Parma, col quale sono stati, inoltre, gravati i seguenti atti:

a) delibera di Giunta 23/7/2024, n. 163, avente ad oggetto “ Sistema dei ruoli di responsabilità dell’Ente. Assegnazione del personale in attuazione della revisione organizzativa ex delibera della Giunta comunale n. 155 dell’11.7.2024 ”;

b) avviso di indagine ricognitiva per il conferimento di n. 10 incarichi di Elevata Qualificazione;

c) determina del Dirigente del Settore Indirizzo e Controllo 30/7/2024, n. 3849, avente ad oggetto “ Approvazione avviso di indagine ricognitiva per il conferimento di n. 10 incarichi di Elevata Qualificazione ”;

d) deliberazione di Giunta 25/6/2024, n. 145, avente ad oggetto “ Modifiche alla Sezione 2.3 ‘Rischi corruttivi e trasparenza’ e relativi allegati del Piano Integrato di Attività e Organizzazione (P.I.A.O.) 2024/2026 ”;

e) deliberazione di Giunta 23/7/2024, n. 164, avente ad oggetto “ Presa d’atto della pesatura delle posizioni dirigenziali e degli incarichi di elevata qualificazione effettuata dal nucleo di valutazione e conseguente determinazione delle relative indennità diposizione ”;

f) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117662, nella parte in cui conferisce alla dott.ssa RB AM l’incarico di dirigente amministrativo dell’Avvocatura comunale.

Con motivi aggiunti, depositati in data 17/9/2024, l’impugnazione è stata estesa ai seguenti atti:

g) deliberazione di Giunta 3/9/2024, n. 192, avente ad oggetto “ Nomina di nuovi difensori del Comune di Piacenza nelle cause pendenti ”;

h) deliberazione di Giunta 3/9/2024, n. 193, avente ad oggetto “ Indirizzo per la nomina dei difensori del Comune di Piacenza nel contenzioso in carico all’Avvocatura Comunale ”;

i) determinazione del Dirigente dell’Avvocatura comunale del 4/9/2024, n. 2365 avente ad oggetto « Conferimento dell’incarico di elevata qualificazione del settore Avvocatura all’Avv. IA BR ”;

l) deliberazione di Giunta 10/9/2024, n. 200, avente ad oggetto << Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) 2024-2026 approvato con deliberazione di Giunta Comunale n. 17 del 30/01/2024. Variazione sezione 2.2.2 “Obiettivi di performance organizzativa delle strutture dirigenziali” >>.

Con nuovi motivi aggiunti, depositati in data 4/11/2024, sono stati, inoltre, gravati i sottoelencati atti:

m) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117655, di conferimento al dott. LE CA dell’incarico di dirigente del Settore Marketing Territoriale;

n) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117656, di conferimento all’ing. NR AR dell’incarico di dirigente del Settore Sviluppo del Patrimonio;

o) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117650 di conferimento alla dott.ssa TT NZ dell’incarico di dirigente del Settore Piacenza per il Cittadino e Servizio Staff del Sindaco;

p) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117652, di conferimento all’ing. OV NI dell’incarico di dirigente del Settore Infrastrutture e Smart City;

q) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117657, di conferimento al dott. KO US dell’incarico di Comandante del Corpo di Polizia Locale;

r) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117659, di conferimento all’arch. IO PI AD dell’incarico di dirigente del Settore Piacenza 2030;

s) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117664, di conferimento al dott. SI AN dell’incarico di dirigente del Settore Pianificazione Strategica;

t) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117666, di conferimento al dott. IG RI dell’incarico di dirigente del Settore Promozione della Collettività;

u) decreto sindacale 24/7/2024, n. 117668, di conferimento alla dott.ssa ER NZ dell’incarico di dirigente del Settore Entrate.

Con ordinanza cautelare 10/10/2024, n. 151, l’adito Tribunale ha sospeso

i provvedimenti gravati limitatamente alla parte con cui, nell’ambito dell’avvocatura civica, è stata introdotta la figura di un dirigente amministrativo, così provocando l'assenza di una diretta connessione gerarchico/funzionale tra avvocato coordinatore e vertice comunale.

In considerazione della suddetta misura cautelare, il comune ha adottato la delibera di Giunta 31/10/2024, n. 251, con la quale ha eliminato, dalla pianta organica dell’avvocatura comunale, la figura del dirigente amministrativo.

Avverso tale ultima delibera l’avv. Vezzali ha proposto ulteriori motivi aggiunti depositati in data 27/12/2024 con i quali sono stati, altresì, impugnati gli atti di cui sotto:

v) decreto sindacale 31/10/2024, n. 174226 avente ad oggetto “ Conferimento dell’incarico di elevata qualificazione – Coordinatore Avvocato del Settore Avvocatura all’Avv. IA BR ”;

z) deliberazione di Giunta 5/11/2024, n. 260, avente ad oggetto “ Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) 2024-2026 approvato con Deliberazione di Giunta Comunale n. 17 del 30/01/2024 e pesatura anno 2024 obiettivi di performance organizzativa delle strutture dirigenziali ai sensi del sistema di misurazione e valutazione della performance vigente. Variazione novembre2024 ”;

aa) deliberazione di Giunta 17/7/2024, n. 317, avente ad oggetto “ Approvazione del Regolamento per la disciplina interna dell’Avvocatura e dei compensi professionali spettanti agli avvocati di ruolo presso l’Avvocatura ”.

Il gravame è stato definito con sentenza 14/3/2025, n. 106, con la quale il giudice di prime cure ha così statuito:

a) ha dichiarato il difetto di giurisdizione in relazione alle delibere di Giunta nn. 164/2024 e 192/2024 e a tutti gli atti impugnati coi motivi aggiunti depositati in data 4/11/2024;

b) ha in parte, dichiarato improcedibile, in parte dichiaro inammissibile e in parte accolto la domanda impugnatoria, ritenendo, in sintesi, che l’ufficio dovesse essere diretto da un avvocato in possesso della qualifica dirigenziale.

Il comune ha, quindi, dato esecuzione alla sentenza adottando svariate determinazioni.

Ritenendo queste ultime in contrasto col giudicato l’avv. VE ha proposto ricorso in ottemperanza, definito, con esito a lei favorevole, con sentenza 4/8/2025, n. 348.

Nelle more del giudizio di ottemperanza il comune ha appellato la sentenza n. 106/2025 con ricorso rubricato al n. di r.g. 5292/2025 e successivamente ha impugnato la sentenza n. 348/2025 con ricorso r.g. n. 6746/2025.

Per resistere ad entrambi i ricorsi si sono costituite in giudizio l’avv. VE e l’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici.

In relazione al ricorso n. 6746/2025 è, inoltre, intervenuta ad adiuvandum

l’Associazione Nazionale Comuni Italiani – ANCI.

Con successive memorie, depositate in entrambi i giudizi, tutte le parti, a eccezione dell’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, in quello di cui al ricorso n. 6746/2025, hanno ulteriormente argomentato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 13/1/2026 la causa è passata in decisione.

Data l’evidente connessione oggettiva e soggettiva, i due gravami vanno riuniti onde definirli con unica sentenza.

Per conseguenza, va disposta, ex art. 32, comma 1, c.p.a., la conversione del rito, da camerale a ordinario, relativamente al giudizio introdotto col ricorso n. 6746/2025 (Cons. Stato, Sez. VI, 14/1/2021, n. 453).

Assume carattere prioritario l’esame del ricorso n. 5292/2025.

Col primo motivo si denuncia l’errore commesso dal Tribunale nell’escludere il difetto di giurisdizione rispetto all’impugnazione dell’atto di macro-organizzazione con cui l’amministrazione comunale ha stabilito di sopprimere la qualifica dirigenziale per il vertice dell’avvocatura civica.

Difatti, col ricorso, l’avv. VE avrebbe inteso tutelare non l’interesse a che l’avvocatura sia coordinata da un avvocato con qualifica dirigenziale, ma il suo asserito diritto a conservare il posto di avvocato coordinatore, situazione, questa, tutelabile davanti al Giudice del Lavoro, il quale, laddove ritenga fondata la pretesa, può disapplicare l’atto di macro-organizzazione. L’impugnazione di quest’ultimo, in definitiva, sarebbe solo strumentale al riconoscimento del diritto al posto, considerato anche che, essendo, al momento, l’appellata inquadrata in altro settore, non avrebbe interesse a contestare l’organizzazione dell’avvocatura civica.

In ogni caso, sarebbe sopraggiunta la carenza d’interesse al ricorso con riguardo all’impugnazione della delibera n. 155/2024 e del decreto sindacale n. 117662/2024 rispettivamente annullati, con la delibera 21/1/2025 n. 8 e col decreto sindacale in data 22/1/2025, la prima nella parte in cui aveva previsto la possibilità di nominare un dirigente amministrativo per il disbrigo degli affari non legali dell'Avvocatura,

il secondo, in relazione alla nomina del suddetto dirigente.

Sussisterebbe, inoltre, carenza d’interesse a impugnare in relazione ai seguenti atti, in quanto non incidenti, in alcun modo, sulla posizione dell’avv. VE:

- delibera di Giunta n. 163/2024, riguardante il solo personale non dirigenziale;

- determina dirigenziale 3949/2024 e relativo avviso pubblico per il conferimento di 10 incarichi di elevata qualificazione;

- deliberazione di Giunta, n. 145/2024 avente a oggetto la modifica del PIAO che ha esteso la rotazione dei dirigenti al triennio anteriore al pensionamento;

- deliberazione di Giunta n. 164/2024, non censurata, sulla nuova pesatura delle posizioni dirigenziali, che peraltro avrebbe assegnato al posto ricoperto dall’avv. VE un peso superiore a quello dell’avvocatura;

- deliberazione di Giunta n. 317/2024 recante il regolamento interno dell’avvocatura civica.

La doglianza è fondata solo in parte.

Nello specifico non merita accoglimento laddove è rivolta a contestare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine all’impugnazione della delibera n. 155/2024, come modificata dalla delibera n. 251/2024, nella parte in cui, in relazione al posto di avvocato coordinatore dell’Avvocatura civica, ha soppresso la qualifica dirigenziale sostituendola con una posizione EQ.

E invero, con tale delibera il comune ha compiuto scelte incidenti sull’assetto organizzativo dei propri uffici, si tratta, quindi, di atto di macro-organizzazione, come tale pacificamente devoluto alla cognizione del giudice amministrativo (Cons. Stato, Sez. V, 14/10/2024, n. 8222; 6/9/2024, n. 7482; Cass. Civ., SS. UU., 27/2/2017, n. 4881).

E’ stato affermato che “ rientrano nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie nelle quali, pur chiedendosi la rimozione del provvedimento di conferimento di un incarico dirigenziale (e del relativo contratto di lavoro), previa disapplicazione degli atti presupposti, la contestazione operata dal ricorrente investa direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo, che si assume non essere conforme a legge perché non lo sono gli atti di macro organizzazione mediante i quali le amministrazioni pubbliche definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e i modi di conferimento della titolarità degli stessi. [...] in tal caso non può operare il potere di disapplicazione previsto dall'art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165/01, conformemente all'istituto generale di cui all'art. 5, all. E, legge n. 2248/1865 [...]. Al contrario, deve osservarsi che il potere di disapplicazione presuppone che sia dedotto in causa un diritto soggettivo su cui incida un provvedimento amministrativo ritenuto illegittimo, mentre nel caso in esame si deduce una situazione giuridica suscettibile di assumere la consistenza di diritto soggettivo soltanto all'esito della rimozione del provvedimento di macro organizzazione. [...]. Del resto, un'interpretazione che, estendendo il potere di disapplicazione del giudice ordinario, nel contempo gli affidasse la giurisdizione pur in assenza di diritti soggettivi già sorti finirebbe inesorabilmente con il collidere con l'art. 103, comma 1, Cost. e con la stessa formulazione dell'art. 63, comma 1, d.lgs. n. 165/01, nella parte in cui, pur attribuendo al giudice ordinario la cognizione delle controversie "relative ai rapporti di lavoro", nondimeno stabilisce che "l'impugnazione davanti al giudice amministrativo dell'atto amministrativo rilevante nella controversia non è causa di sospensione del processo", così sottolineando la diversità tra il giudizio concernente l'impugnazione di atti autoritativi e quello sul rapporto di lavoro e i diritti soggettivi >> (citato Cons. Stato, Sez. V, n. 7482/2024).

D’altra parte, diversamente da quanto sostiene il comune appellante, l’avv. VE ha un indubbio interesse all’immediata impugnazione dell’atto in questione, in quanto fintantoché permane l’assetto organizzativo col medesimo delineato, ella non potrà aspirare a riacquistare il posto di avvocato coordinatore, nemmeno laddove dovesse risultare vittoriosa nel giudizio, instaurato davanti al Giudice del Lavoro, per contestare il proprio trasferimento dall’ufficio dell’Avvocatura civica al Settore Prevenzione e Sicurezza.

La censura è, invece, fondata nella parte in cui deduce il difetto d’interesse a ricorrere nei confronti dei seguenti atti:

i) delibera di Giunta n. 163/2024, nonché determina dirigenziale n. 3949/2024 e relativo avviso pubblico per il conferimento di 10 incarichi di elevata qualificazione, in quanto atti riguardanti personale non dirigenziale, in relazione ai quali non risulta evidenziato quale lesione possa dagli stessi derivare alla posizione dell’odierna appellata;

ii) deliberazione di Giunta, n. 145/2024, avente a oggetto la modifica del PIAO, con la quale il principio della rotazione dei dirigenti è stato esteso al triennio anteriore al pensionamento ed è stato previsto un avvicendamento nel coordinamento della Avvocatura ogni cinque anni trattandosi di un atto privo, per l’avv. VE, di lesività immediata;

iii) deliberazione di Giunta n. 317/2024, recante il regolamento interno dell’avvocatura civica e deliberazione 3/9/2024, n. 193 avente a oggetto “ Indirizzo per la nomina dei difensori del Comune nel contenzioso in carico all’avvocatura Comunale ”, non avendo, allo stato, l’appellata alcun interesse alla contestazione di provvedimenti che riguardano un ufficio diverso da quello a cui la stessa è assegnata e comunque attività che in alcun modo posso arrecarle pregiudizio.

Col secondo motivo si critica l’appellata sentenza nella parte in cui non ha delibato l’eccezione, che viene qui riproposta, con la quale era stata dedotta l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum dell’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, in ragione del fatto che gli enti associativi disporrebbero di una legittimazione limitata alla tutela dell’interesse collettivo del gruppo rappresentato, mentre, nel caso di specie, l’intervento sarebbe stato spiegato esclusivamente a salvaguardia della posizione lavorativa dell’avv. VE, che non coinvolgerebbe interessi di categoria e che, tra l’altro, confliggerebbe con quella degli altri avvocati dell’ufficio e in particolare con quella del legale nominato coordinatore.

La doglianza è fondata.

Per pacifica giurisprudenza, nel processo amministrativo le associazioni rappresentative di interessi collettivi possono intervenire in giudizio solo se gli effetti del provvedimento abbiano leso in modo diretto il loro scopo istituzionale e se l'interesse tutelato sia comune a tutti gli associati, non potendo l’intervento essere spiegato esclusivamente a tutela di posizioni soggettive proprie di una sola parte di essi, dato che ciò potrebbe dar luogo a conflitti interni all’ente esponenziale con il conseguente difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio (Cons. Stato, A.P., 2/11/2015, n. 9).

Nel caso di specie, come si ricava dall’atto d’intervento spiegato in primo grado, l’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici ha agito unicamente a sostegno delle ragioni dell’avv. VE con conseguente inammissibilità dell’intervento.

Col terzo motivo si critica la sentenza appellata nella parte in cui, in pretesa continuità con l’orientamento espresso da questo Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 23/11/2023, n. 10049, ha ritenuto che il posto di vertice dell’Avvocatura civica non possa essere assegnato a un avvocato in possesso della posizione di EQ, in quanto ciò lederebbe il principio di autonomia e indipendenza degli avvocati pubblici fissato dall’art. 23 della L. 31/12/2012, n. 247.

Il Tribunale avrebbe, però, omesso di considerare che, nel caso di specie, a differenza di quello deciso con la citata sentenza, il vertice dell’Avvocatura comunale, a seguito della modifica introdotta con la delibera giuntale n. 251/2024, dipende funzionalmente solo dal Sindaco, così che autonomia e indipendenza dell’avvocatura risulterebbero pienamente garantite.

Il giudice di prime cure avrebbe, inoltre, erroneamente sminuito il parere dell’ANAC, rilasciato proprio su richiesta del comune appellante, circa l’applicabilità o meno del principio di rotazione degli incarichi al vertice dell’Avvocatura comunale.

Da tale parere, infatti, deriverebbe l’obbligo per il comune di attuare il principio di rotazione nei confronti dell’avv. VE.

Il primo giudice avrebbe, infine, errato a sostenere che, nella fattispecie, i principi di autonomia e indipendenza dell’Avvocatura civica verrebbero violati dall’aver assegnato all’avvocato coordinatore alcuni compiti che non avrebbe il potere di esercitare e dal fatto che, in alcune ipotesi, egli sarebbe soggetto al controllo di un dirigente amministrativo, giungendo, in definitiva, a contestare, in via generale, la stessa possibilità di porre un avvocato con posizione EQ a capo dell’ufficio in questione.

Nello specifico, secondo il Tribunale, la lesione dell’autonomia e indipendenza dell’avvocatura comunale deriverebbe: i) dalla mancanza

una procura generale alle liti in capo all’avvocato coordinatore; ii) da alcune circostanze che dimostrerebbero che la posizione EQ non garantisce autonomia e indipendenza. In particolare: 1) la posizione EQ potrebbe avere incarichi dirigenziali, ex art. 19 del CCNL funzioni locali, solo in assenza di personale dirigenziale; 2) il conferimento dell’incarico di coordinatore avvocato sarebbe illegittimo in quanto assegnato dal Sindaco che sarebbe privo di poteri; 3) una posizione EQ non potrebbe assumere atti impegnativi per l’amministrazione e non potrebbe svolgere attività amministrativa; 4) in base al regolamento comunale i funzionari EQ dovrebbero dipendere da un dirigente; 5) secondo il regolamento sui compensi dell’Avvocatura l’avvocato in posizione EQ eserciterebbe competenze tipicamente dirigenziali; 6) il conferimento dell’incarico di avvocato coordinatore sarebbe inficiato da errori procedurali; 7) l’avvocato con posizione EQ non potrebbe sottoscrivere pareri di regolarità tecnica né determinazioni dirigenziali; 8) la determina di liquidazione dei compensi gli avvocati sarebbe adottata dal Segretario comunale.

Le conclusioni cui l’organo giudicante è giunto non sarebbero, tuttavia, condivisibili.

Infatti:

1) le funzioni dirigenziali potrebbero essere pacificamente svolte anche da personale con posizione di EQ come si ricaverebbe tra l’altro, dagli artt. 109, comma 2, del TUEL, 16 del CCNL Funzioni locali e 33 del regolamento di organizzazione del Comune di Piacenza, anche in enti in cui sia presente personale di qualifica dirigenziale;

2) eventuali difetti del provvedimento di nomina dell’avvocato coordinatore, peraltro nella specie insussistenti, non sarebbero idonei a incidere sul principio di autonomia e indipendenza dell’avvocatura civica

e, in ogni caso, l’avv. VE non avrebbe interesse a fare valere tali vizi;

3) diversamente da quanto dedotto dall’appellata l’avvocato titolare di posizione EQ sarebbe legittimato a firmare determinazioni dirigenziali dato che l’art. 33 del regolamento di organizzazione prevederebbe espressamente che i poteri di cui al precedente art. 22 possano essere esercitati da una posizione EQ; 4) il fatto che la determina di liquidazione dei compensi debba essere adottata dal Segretario comunale sarebbe del tutto irrilevante ai fini di causa trattandosi di prescrizione, peraltro volta ad assicurare un controllo meramente formale, che riguarda il funzionamento dell’avvocatura a cui la ricorrente è estranea.

In conclusione non esisterebbe alcuna norma, e tanto meno l’art. 23 della L. n. 247/2012, che imporrebbe agli enti locali di affidare la responsabilità dell’avvocatura civica a un avvocato con qualifica dirigenziale.

La doglianza così sinteticamente riassunta merita accoglimento.

In via preliminare occorre rilevare che, come correttamente dedotto dal comune appellante, l’avv. VE, non vanta alcun interesse in ordine alle censure che riguardano l’organizzazione interna dell’avvocatura civica, la nomina dell’avvocato coordinatore e i suoi poteri, dato che i relativi atti non sono in grado di incidere in alcun modo sulla sfera giuridica della stessa.

L’interesse della ricorrente di primo grado deve, quindi, ritenersi limitato alla contestazione della scelta dell’ente di sopprimere, in relazione al posto di avvocato coordinatore, la qualifica dirigenziale.

Orbene, l’art. 23 della L. n. 247/2012 prevede, al primo comma, che gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, ai quali deve essere “ assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all'albo. L'iscrizione nell'elenco è obbligatoria per compiere le prestazioni indicate nell'articolo 2 ”.

A tal riguardo, il secondo comma del medesimo articolo, precisa che " Per l'iscrizione nell'elenco gli interessati presentano la deliberazione dell'ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell'ente stesso e l'appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni; la responsabilità dell'ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale ”.

Dal combinato disposto delle norme richiamate discende che è eccezionalmente ammessa l'assunzione, quali lavoratori subordinati, di avvocati iscritti al relativo albo professionale, a condizione che gli stessi vengano posti alle dirette ed esclusive dipendenze di una pubblica amministrazione, la quale attribuisca loro, in via parimenti esclusiva, la trattazione dei propri affari legali.

Tale esclusività si giustifica in virtù del particolare vincolo fiduciario che caratterizza il rapporto di servizio con la pubblica amministrazione, cui si ricollega, altresì, il principio dell'immedesimazione organica, non previsto, invece, negli ordinari rapporti tra soggetti privati.

Principi, quelli appena richiamati, che eccezionalmente consentono di derogare al generale divieto di subordinazione del professionista legale, la cui ratio risiede nella fondamentale esigenza di assicurarne, in ragione della sua responsabilità professionale, autonomia di giudizio e libertà di orientamento, in ragione del rilievo - che attinge aspetti di rilevante interesse pubblico - dell'attività professionale svolta.

L'autonomia e l'indipendenza nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali costituiscono, per la legge, un requisito della professione, come si ricava dall'art. 3 della richiamata L. n. 247 del 2012 che così recita: " l'esercizio dell'attività di avvocato deve essere fondato sull'autonomia e sulla indipendenza dell'azione professionale e del giudizio intellettuale ", laddove " la professione forense deve essere esercitata con indipendenza, lealtà, probità, dignità, decoro, diligenza e competenza, tenendo conto del rilievo sociale della difesa ".

La scelta di un ente pubblico di dotarsi di un proprio ufficio legale determina, quindi, l'insorgenza di una struttura che necessariamente deve essere differenzia da ogni altro centro operativo e postula una diretta connessione gerarchico/funzionale unicamente con il vertice decisionale dell'ente stesso, al di fuori, quindi, di ogni altra intermediazione (Cons. Stato, Sez. V, 23/11/2023, n. 10049; 16/9/2004, n. 6023; 4/9/2000, n. 4663).

Al fine di garantire la suddetta autonomia e indipendenza degli avvocati adibiti all’ufficio legale dell’ente, non occorre, invece, che all’avvocato che ha la responsabilità del detto ufficio venga riconosciuta la qualifica dirigenziale, dato che nessuna norma o principio pone una tale condizione. L'avvocatura comunale può essere, dunque, formata da dirigenti, da funzionari o da entrambi a seconda delle scelte discrezionali che l'ente compie (Cass. Civ. Sez. Lav., 31/5/2024, n. 15320).

Nel caso di specie, le condizioni di autonomia e indipendenza dell’avvocatura civica e dei legali ad essa addetti sono assicurate dalla diretta e immediata dipendenza degli stessi dal vertice decisionale dell'ente (ovvero dal Sindaco), al di fuori, quindi, di ogni intermediazione con la struttura burocratica dell’amministrazione.

Tanto basta a determinare l’accoglimento della doglianza.

Vanno ora affrontate le censure non esaminate in primo grado e qui riproposte dall’avv. VE con la memoria di costituzione.

Si deduce che i provvedimenti impugnati sarebbero inficiati da:

i) sviamento di potere; ii) violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti e per travisamento con riguardo alla delibera n. 193/2024 che avrebbe alterato i meccanismi stabiliti dalla legge e dal regolamento comunale a tutela dell’autonomia e della professionalità dell’Avvocatura comunale e degli avvocati che la compongono; iii) violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti e per travisamento con riguardo alla determinazione dirigenziale n. 2365 del 4/9/2024 e al decreto sindacale 31/10/2024, n.174226, di nomina dell’avv. BR, in quanto la stessa non soddisferebbe i requisiti per il conferimento di n. 10 incarichi di EQ; iv) violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti e per travisamento con riguardo al decreto sindacale 31/10/2024 n. 174226 di nomina dell’avv. BR che sarebbe in contrasto con la delibera di Giunta n. 128/2023 e con il CCNL di comparto; v) violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti e per travisamento con riguardo alla delibera n. 251/2024 in quanto avrebbe indebitamente invocato l’art. 109 del D. Lgs. 18/8/2000, n. 267; vi) violazione di legge, eccesso di potere per errore sui presupposti e per travisamento, nonché difetto di istruttoria e di motivazione in quanto gli atti impugnati avrebbero concretamente destrutturato un ufficio, eliminando il precedente livello dirigenziale e assegnandogliene uno non dirigenziale, evenienza questa possibile soltanto in virtù di una parallela

derubricazione delle funzioni e delle attività assegnate alla struttura, tale da rendere non più necessario che il vertice dell’ufficio eserciti funzioni dirigenziali.

Nessuna delle doglianze riproposte dall’avv. VE merita accoglimento.

Non è ravvisabile nell’agire amministrativo il dedotto vizio di sviamento di potere.

E invero, in base a un consolidato orientamento giurisprudenziale, che il Collegio condivide, affinché la censura di sviamento di potere possa ritenersi fondata, occorre che gli elementi emersi rivelino in modo indubbio il dissimulato scopo dell'atto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 4/2/2026, n. 915; 3/6/2024, n. 4942; 5/2/2018, n. 725; 28/2/2017, n. 930; 28/6/2016, n. 2912; 13 febbraio 1993, n. 245; Sez. VI, 29/7/2022, n. 6681; Sez. IV, 14 luglio 2015, n. 4392 e 27 aprile 2005, n. 1947), condizione questa, che nella specie, non si rinviene.

I motivi dedotti sub lett. ii), iii) e iv), sono inammissibili per difetto d’interesse ad agire, atteso che tali atti non incidono in alcun modo sulla sfera giuridica dell’odierna appellata, allo stato non incardinata nell’ufficio legale dell’ente.

Il motivo sub v) è infondato, atteso che la circostanza che un provvedimento amministrativo faccia eventualmente riferimento a un errato parametro normativo, non dà luogo, automaticamente, a un vizio dell’atto.

Il motivo sub vi) è, infine, inammissibile per genericità, non avendo l’appellata specificato, nella memoria di costituzione in appello, a quale dei tanti atti gravati in primo grado la doglianza si riferisca.

L’appello relativo al ricorso n. 5292/2025 va, in definitiva, accolto, con conseguente annullamento della sentenza n. 106/2025.

Dall’accoglimento dell’appello di cui sopra discende, de plano , l’improcedibilità di quello rubricato al n. 6746/2025, rivolto contro la sentenza n. 348/2025 che ha definito, accogliendolo, il ricorso proposto per l’esecuzione della citata sentenza n. 106/2025.

Sussistono eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli n. 202505292 e n. 6746/2025, come in epigrafe proposti, così dispone:

a) riunisce i suddetti appelli;

b) accoglie l’appello n. 202505292 e, per l’effetto, in riforma della gravata sentenza n. 106/2025, respinge il ricorso di primo grado con la stessa definito;

c) dichiara improcedibile l’appello n. 6746/2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA OV CO TT, Presidente

ND GG, Consigliere, Estensore

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

EN Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND GG	PA OV CO TT

IL SEGRETARIO