Pubblicato il 12/03/2026

N. 02037/2026REG.PROV.COLL.

N. 02445/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2445 del 2025, proposto da
Floris S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Allodi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Ministero della Cultura, Presidente Regione Campania Commissario Straordinario ex Art 11 Co 18 L 887 84, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli, Regione Campania, Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Napoli, non costituiti in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 7103 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, del Presidente della Regione Campania quale Commissario Straordinario ex art 11 Co 18 L 887 84 e della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. ZI AN e uditi per le parti gli avvocati;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l'impugnazione, da parte della società Floris S.r.l., della nota prot. n.761 del 9 aprile 2020, emessa dal Presidente della Regione Campania, in qualità di Commissario Straordinario ex art.11, comma 18, l. n. 887 del 1984, a mezzo della quale il competente Responsabile Unico del Procedimento dava atto della conclusione positiva della Conferenza di Servizi decisoria riguardante l’approvazione del progetto definitivo dell'intervento denominato “Piano Intermodale dell'Area Flegrea – interventi connessi al piano di allontanamento in caso di emergenza vulcanica – I° fase –– sottopasso via Domitiana”.

2. Riferisce la società appellante di essere titolare di un permesso di costruire, rilasciato dal Comune di Pozzuoli in data 29 gennaio 2019, per la realizzazione di un parcheggio interrato su due livelli sito alla via Domitiana del medesimo Comune.

3. Nel dicembre 2019, la società veniva a conoscenza di una potenziale interferenza tra il proprio progetto e le opere di riorganizzazione dell’incrocio tra via Domitiana e via Olivetti del Comune di Pozzuoli, previste nell’ambito del Piano intermodale summenzionato, a seguito di comunicazione ricevuta dall’odierna controinteressata Copin Due s.p.a.

4. Successivamente, nel febbraio 2021, la Copin Due s.p.a., in qualità di contraente generale del Commissario Straordinario per l’attuazione del predetto Piano, comunicava l'avvio del procedimento per l'approvazione del progetto definitivo e l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio.

5. A seguito di un accesso agli atti esperito in data 14 ottobre 2021, la Floris S.r.l. acquisiva piena conoscenza dei verbali della conferenza di servizi e dell'atto di determinazione della positiva conclusione della stessa.

6. La società appellante ha, quindi, impugnato i predetti provvedimenti innanzi al T.a.r. per la Campania che, con sentenza n. 7103 del 2024, ha respinto il ricorso.

6.1. In primo luogo, il T.a.r. ha statuito la piena vigenza della gestione commissariale alla data di indizione della conferenza di servizi e per tutto lo svolgimento di questa. Secondo il primo giudice, sebbene il d.P.C.M. dell'8 febbraio 2017 avesse previsto la soppressione della contabilità speciale c.s. 3209 ex l. n. 887/84, tale procedura non si è mai conclusa. Al contrario, il successivo d.P.C.M. del 13 febbraio 2020 ha espressamente escluso tale contabilità dalla procedura di soppressione, dichiarandola vigente per consentire il completamento dei lavori di adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone bradisismiche. Tale vigenza risulterebbe, inoltre, confermata dal d.l. n. 140/2023 (conv. in l. n. 183/2023), che impone al Commissario di riferire al Governo e alle Camere sullo stato di attuazione del programma di adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal fenomeno bradisismico.

6.2. In secondo luogo, il T.a.r. ha rilevato l'omessa impugnazione dell’Accordo di Programma tra i Ministeri dell’Economia e delle Finanze e dell’Ambiente ed il Presidente della Regione Campania del 29 novembre 2006; atto ritenuto dall’appellante illegittimo nella parte in cui ha disposto il trasferimento dei rapporti attivi e passivi alla gestione commissariale. In merito al precedente giudicato citato dalla appellante (sentenza T.a.r. n. 5829/2015), il Tribunale ne ha circoscritto l'efficacia alle sole parti in causa, escludendo effetti per la Floris S.r.l. che non ha preso parte a tale giudizio.

6.3. Infine, quanto alle censure riguardanti la preclusione partecipativa, il T.a.r. ha ritenuto sfornita di prova la lesione contestata, rilevando che l'atto conclusivo della conferenza di servizi non menzionava l'apposizione del vincolo espropriativo sui suoli della ricorrente e che, in ogni caso, risultava dagli atti che la società avesse interloquito sul progetto prima della sua approvazione.

7. La Floris S.r.l. ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

1) Error in judicando et in procedendo. Omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione. Travisamento dei fatti . Violazione e falsa applicazione del D.P.C.M. del 22/4/1994 e successive proroghe. Violazione e falsa applicazione del D.P.C.M. del 3 febbraio 2005. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 co.2 del d.P.C.M. 8/2/2017. Violazione e falsa applicazione dell’art.2 d.P.C.M. 13/2/2020. Violazione falsa applicazione del D.L. 140/2023 convertito in legge 183/2023 .

Si contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui ha rilevato l’omessa impugnazione dell’Accordo di Programma tra i Ministeri dell’Economia e delle Finanze e dell’Ambiente ed il Presidente della Regione Campania del 29 novembre 2006. Secondo l’appellante tale mancata impugnazione sarebbe irrilevante ai fini della decisione e la società non avrebbe infatti alcun interesse a impugnare il predetto accordo. Dalle premesse dell’accordo e dai D.P.C.M. richiamati emerge che la struttura commissariale, istituita ai sensi della legge n. 887/1984 e prorogata fino al 31 dicembre 2008, era autorizzata esclusivamente al completamento delle opere già in corso di esecuzione alla data delle proroghe (in particolare quella del 3 febbraio 2005). Ne consegue che l’accordo di programma del 2006 non estendeva i poteri del Commissario a nuovi interventi, ma solo a quelli già avviati. Pertanto, la struttura commissariale era priva di potere in relazione all’intervento oggetto di causa, poiché tale opera non era in corso di esecuzione alle date rilevanti, essendo il progetto stato approvato soltanto nel 2019.

II. Segue .

In continuità con il primo motivo di appello, la difesa sottolinea come l’accordo di programma del 2006, richiamato dal T.a.r., si riferisse esclusivamente al completamento di opere in cui non era ricompreso l'intervento in questione. Conseguentemente, né la normativa sulla contabilità speciale né il d.l. n. 140/2023 riguardano la censura dell’appellante in merito alla mancanza di potere della struttura commissariale su un progetto nuovo e mai precedentemente approvato. L’appellante precisa, inoltre, di non aver mai eccepito la violazione del giudicato della sentenza n. 5829/2015, ma di averla citata quale precedente interpretativo conforme.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 16 del d.P.R. n.327 del 2001 e ss.mm.ii. Error in judicando . Omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione .

Si contesta la ricostruzione del T.a.r. in ordine alla partecipazione procedimentale. In particolare il T.a.r. avrebbe erroneamente affermato che l’atto conclusivo della conferenza di servizi non menzionasse l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sui suoli di proprietà della società e che la stessa abbia interloquito sul progetto definitivo prima della sua approvazione. L’appellante afferma che l’unica interlocuzione preliminare menzionata nei verbali della conferenza ( 24 giugno 2019) sarebbe in contrasto con la nota della Copin Due del dicembre 2019, posteriore alla chiusura della conferenza, con la quale si invitava la società a un incontro solo allora.

8. Il Ministero della Cultura, il Presidente della Regione Campania, quale Commissario Straordinario ex art 11 co. 18 l. n. 887 del 1984 e la Città Metropolitana di Napoli si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

9. Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Tanto premesso in punto di fatto l’appello è infondato per le ragioni di seguito specificate.

11. Con il primo motivo di appello la società appellante contesta la carenza di potere della struttura commissariale relativamente all’intervento in oggetto, denominato “ Piano Intermodale dell’Area Flegrea. Interventi connessi a piano di allontanamento in caso di emergenza vulcanica – I fase. Riqualificazione innesti via Domitiana e variante Solfatara ”.

11.1. Detto intervento, infatti, non solo non era in corso di esecuzione alle date sopra indicate ma non era – e tuttora non è - neppure approvato.

11.2. In particolare, secondo parte appellante, dall’art. 8 dell’accordo di programma prot. RGS IGED IV n.158809 del 29.11.2006 tra il Presidente della Regione Campania ex art.11, comma 18, legge n. 887/1984 nella qualità di Commissario Liquidatore della Gestione fuori bilancio ex D.P.C.M. 22/4/1994 e successive proroghe, il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato IGED, il Ministero dell’Ambiente, del Territorio e del Mare, “ Alla data del 31 dicembre 2006 (n.d.r., anziché del 31.12.2008, in virtù del sopra richiamato D.P.C.M. 3.02.2005) cessa l’attività del Commissario liquidatore della gestione fuori bilancio di cui al d.PCM 22 aprile 1994, più volte prorogato e da ultimo con Dpcm in data 3 febbraio 2005 ”.

11.3. Inoltre, il successivo art. 9, che ha disposto il trasferimento di tutti i rapporti attivi e passivi alla gestione commissariale ex legge 887/1984, a condizione della riconosciuta necessità, al precedente art. 3, del completamento e della realizzazione, entro il 31.12.2010, delle opere e attività ivi incluse.

12. Ritiene il Collegio che tale ricostruzione del quadro normativo non sia condivisibile.

Risolutiva, ai fini della reiezione del primo motivo di appello, è la circostanza che il potere del Commissario Straordinario deriva direttamente dall’art. 11, comma 18 della legge del 22 dicembre 1984, n. 887, che riconosce al Presidente della giunta regionale della Campania, quale commissario straordinario di Governo, di esercitare i poteri di cui all'articolo 84 della legge 14 maggio 1981, n. 219, al fine di consentire l'adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal fenomeno bradisismico.

12.1. Tale potere non è però stato soppresso dall’art. 3 co. 2 del d.P.C.M. 8/2/2017 che aveva disposto la soppressione definitiva (tra le altre) della contabilità speciale del Commissario ex l. n. 887/84 (C.S. n. 3209), ma condizionandola alla circostanza che con “ uno o più successivi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri è individuata la data entro la quale è operata la soppressione delle contabilità speciali di cui alla lista B e indicata la destinazione delle eventuali disponibilità residue ”.

12.2. La suindicata procedura pacificamente non è mai stata conclusa, anzi con successivo d.P.C.M. 13/2/2020, all’art. 2, si è disposto: “1. Le contabilità speciali nn. 1386, 1683, 1923, 3209, 5142, 5148, 5262, 5340, 5390, 5437, 5447 e 5622, di cui alla lista B dell'allegato 3 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri dell'8 febbraio 2017, per le motivazioni citate in premessa, sono escluse dalla procedura di soppressione prevista dal citato decreto e devono intendersi, pertanto, vigenti ”.

12.3. Come correttamente precisato dal T.a.r., la vigenza della struttura ha trovato conferma nel d.l. n. 140/23 (Misure urgenti di prevenzione del rischio sismico connesso al fenomeno bradisismico nell'area dei Campi Flegrei) che all’art. 5 co. bis (aggiunto in sede di conversione ex l. n. 183/2023) ha disposto: “ Il commissario straordinario di cui all'articolo 11, diciottesimo comma, della legge 22 dicembre 1984, n. 887, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, trasmette al Governo e alle Camere una relazione sullo stato di attuazione del programma di adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal fenomeno bradisismico, comprendente l'indicazione delle risorse disponibili, impegnate ed erogate, anche al fine di individuare eventuali ulteriori misure di accelerazione e semplificazione da applicare ai relativi interventi di adeguamento ”.

12.4. Da ultimo, il Ministero della Cultura, con memoria depositata in data 29 dicembre 2025, ha, peraltro, evidenziato che con legge del 28.02.2025 n. 50, di conversione del d.l. 31.12.2024 n. 208, art. 3, comma 2 ter , a modifica della norma di cui all’art. 9 ter introdotta dalla L. 111/2024 (di conversione in legge del d.l. n. 76 del 2024), il termine finale di soppressione della Struttura di supporto del Commissario straordinario ex comma 18, art. 11 L. 887/1984 n. 887 - rimasto in vita per le attività di cui ai commi 12 e 13, lettera b), del D.L. 76/2024 - è stato posposto al 30.06.2025, ferma l’abrogazione della norma di investitura di detto Commissario Straordinario ex comma 18, art. 11 L. 887/84.

12.5. Ne consegue, pertanto, che non sussiste la dedotta carenza di potere, in quanto il Commissario aveva il potere di adottare gli atti finalizzati alla realizzazione del “Piano intermodale dell’Area Flegrea – interventi connessi al piano di allontanamento in caso di emergenza vulcanica – 1 fase – sottopasso via Domitiana”, che rientra pacificamente nell’ambito degli interventi previsti dall’art. 11, comma 18, della l. n. 887 del 1984.

13. Infondata è, peraltro, la contestazione, più volte reiterata da parte appellante, che il commissario avrebbe potuto solo completare gli interventi in corso di svolgimento, ma non quelli non ancora in corso di svolgimento o non ancora approvati, in quanto, come emerge dalla nota n. 6698 del 31 marzo 2022 del Commissario Straordinario (depositato nel giudizio di primo grado in data 2 agosto 2022), “ l’intervento in questione è la riproposizione dell’intervento denominato C4 – Sottopasso via Arco Felica, oggetto di affidamento con la conv. 9 rep. Del 26 novembre 2006. Atto applicativo della conv. 6/06, la cui esecuzione fu sospesa in quanto la progettazione esclusiva non rientrava nel finanziamento disponibile ”.

Ne consegue, dunque, che l’intervento oggetto di contestazione in realtà non può essere formalisticamente ritenuto escluso dagli interventi in corso di esecuzione, dovendosi guardare lo sviluppo complessivo della vicenda che non va considerata in senso atomistico, in quanto l’intervento in argomento, o comunque una sua parte, era già stato, comunque, oggetto di affidamento con la convenzione del 26 novembre 2006 e la sua esecuzione era stata sospesa perché la progettazione esclusiva non rientrava nel finanziamento disponibile. Peraltro, parte appellante non ha contestato la citata nota n. 6698 del 31 marzo 2022 del Commissario Straordinario.

13. Da tanto deriva che sono anche infondate le doglianze di parte appellante tese a ritenere il provvedimento impugnato in primo grado in contrasto con l’accordo di programma prot. RGS IGED IV n.158809 del 29.11.2006, in quanto l’intervento in contestazione rientra nell’ambito del citato accordo di programma.

14. Anche i restanti motivi di appello, volti a contestare la mancata partecipazione al procedimento volto all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, sono infondati, in quanto è emerso in maniera sostanzialmente incontestata (pag. 15 dell’atto di appello) che la parte ricorrente ha, comunque, interloquito con l’amministrazione anche se successivamente alla chiusura della conferenza di servizi, avvenuta nel luglio 2019. In seguito a tale interlocuzione, l’amministrazione avrebbe potuto certamente riaprire il procedimento indicendo nuovamente la conferenza di servizi se avesse ritenuto efficaci le osservazioni di parte appellante.

Peraltro, è risolutiva ai fini della reiezione anche di tale motivo di appello, la circostanza che parte appellante si è limitata ad una censura meramente formale, ma non ha nel merito, comunque, evidenziato che incidenza avrebbe avuto la mancata partecipazione sulla scelta adottata poi dall’amministrazione.

L’appello è, pertanto, infondato.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti del presente grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI ON, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

ZI AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI AN	GI ON

IL SEGRETARIO