Pubblicato il 13/02/2025

N. 01209/2025REG.PROV.COLL.

N. 05215/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5215 del 2024, proposto da
IA LL MA, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Ursini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Università e della Ricerca, Ufficio Scolastico Regionale Puglia, Conservatorio di Musica Tito Schipa Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

LL FI, rappresentata e difesa dall'avvocato Gabriele Salvago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sezione Seconda, n. 1450/2023 del 27 dicembre 2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Università e della Ricerca, dell’Ufficio Scolastico Regionale Puglia, del Conservatorio di Musica Tito Schipa Lecce e di LL FI;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la nota in data 18 gennaio 2025 con cui le amministrazioni erariali hanno chiesto il passaggio in decisione della causa senza preventiva discussione;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Marco Valentini e uditi per le parti gli avvocati Michele Ursini e Gabriele Salvago;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, l’originaria ricorrente, odierna appellante, ha chiesto l’annullamento:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

-del verbale del 09 gennaio 2021, con cui la Commissione costituita con nota n. 3961 del 15 dicembre 2020 presso il Conservatorio di Musica “Tito Schipa” di Lecce ha espresso parere definitivo negativo sull'equipollenza del titolo di studio “ examen federaux – solfege, instrument, chant piano ” conseguito dalla ricorrente presso la Federation IC de la SO , nonché tutti gli atti prodromici ed endoprocedimentali relativi al procedimento di riconoscimento del predetto titolo di studio, comprese le due note - prot. n. 3977 del 16 dicembre 2020 e prot. n. 156 del 14 gennaio 2021- con le quali il Conservatorio avrebbe comunicato il parere negativo all' Ambito territoriale di Lecce, nonché la nota dell'11 novembre 2020 con cui lo stesso Conservatorio invitava la ricorrente a presentare osservazioni nell'ambito del procedimento di riconoscimento del suo titolo;

-di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, tra cui il decreto prot. AOOUSPLE/0000561 del 15 gennaio 2021 con cui il Dirigente dell'USR Puglia, Ufficio VI, Ambito Territoriale per la Provincia di Lecce, ha disposto l'esclusione della ricorrente dalle graduatorie provinciali per le supplenze (GPS) di II fascia per le classi di concorso AJ55 – A053 – A064 – A030 – A029 – AJ56 per mancanza dei relativi titoli di accesso, nonché il decreto prot. n. 0000243 del 16 gennaio 2021 dell'I.C. Statale Polo 3 “Galileo Galilei” di NO (Le), con cui è stata disposta la revoca del contratto prot. n. 4832 del 26 ottobre 2020 stipulato dalla ricorrente, il decreto prot. n. 0000729 del 15 gennaio 2021 dell'I.I.S.S “E. Giannelli” di RA (Le) con cui è stata disposta la revoca del contratto prot. n. 13901 del 10 ottobre 2020 stipulato dalla ricorrente e la nota prot. AOOUSPLE/0001060 del 25 gennaio 2021 con cui il Dirigente dell'USR Puglia, Ufficio VI, Ambito Territoriale per la Provincia di Lecce ha conferito gli incarichi a tempo determinato in sostituzione della ricorrente alle docenti FI LL presso l'I.I.S.S. “E. Giannelli” di RA (Le) (scuola secondaria di II grado – classe di concorso AJ55) e ER NA presso l'I.C. Polo 3 “Galileo Galilei” di NO (Le) (scuola secondaria di I grado – posto di sostegno);

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 21 aprile 2021

- per l'annullamento della comunicazione n. 707 del 24 febbraio 2021 del Conservatorio di musica “Tito Schipa” di Lecce al Dipartimento della Funzione Pubblica e per conoscenza al MUR;

-del provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica – Ufficio per l'organizzazione ed il Lavoro Pubblico DFP0012781-P del 25 febbraio 2021; di ogni altro atto preordinato, collegato e conseguenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 29 luglio 2021

per l'annullamento del provvedimento del Ministero dell'Università e Ricerca – Segretariato Generale – Direzione Generale degli Ordinamenti della Formazione Superiore e del Diritto allo Studio del 04 maggio 2021 prot. n. 13236 con cui si rigetta l'istanza di equipollenza del titolo di studio della ricorrente;

- della nota del Conservatorio di musica di Lecce del 4 maggio 2021 n. 13103, con la quale quest'ultimo comunica al MUR il parere negativo relativo alla equipollenza del titolo di studio della ricorrente, nonché dello stesso parere del Conservatorio di Musica di Lecce emesso il 3 maggio 2021; -di ogni altro atto preordinato, collegato e conseguenziale.

Il primo giudice ha dichiarato inammissibile il ricorso principale per difetto di giurisdizione, declinata a favore del giudice ordinario, e rigettato i ricorsi per motivi aggiunti.

In particolare, ha argomentato il primo giudice che viene proposta azione di annullamento avverso un atto, il parere negativo espresso dalla commissione costituita presso Conservatorio di Musica “T. Schipa” di Lecce sull’equipollenza del titolo di studio “ examen federaux – solfege, instrument, chant piano ” che secondo l’orientamento di gran lunga prevalente nella giurisprudenza amministrativa, tanto di merito quanto di legittimità, quale atto endoprocedimentale, non spiega efficacia direttamente lesiva, e, pertanto, non è atto direttamente impugnabile.

Parimenti inammissibile, per il primo giudice, è il ricorso introduttivo nella misura in cui impugna il decreto con cui l’Ufficio scolastico regionale ha disposto l'esclusione della ricorrente dalle graduatorie provinciali per le supplenze (GPS) di II fascia per le classi di concorso AJ55 – A053 – A064 – A030 – A029 – AJ56 nonché i decreti con cui gli Istituti di istruzione secondaria superiore “G. Galilei” di NO e “E. Giannelli” di RA hanno disposto la revoca dei contratti medio tempore stipulati con la ricorrente rispettivamente in data 26 ottobre 2020 e 10 ottobre 2020 e le note di conferimento degli incarichi a tempo determinato in sostituzione della medesima ricorrente alle docenti LL FI e NA ER.

Secondo consolidata giurisprudenza, evidenzia il TAR, la materia è sottratta alla potestas iudicandi del giudice amministrativo giacché, vertendosi in ambito di pubblico impiego privatizzato, secondo quanto disposto dall’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 tutte le controversie che insorgono tra il lavoratore e la P.A. datrice di lavoro a valle della selezione pubblica e del relativo atto amministrativo di approvazione della graduatoria finale sono devolute alla giurisdizione dell’A.G.O. in funzione di giudice del lavoro.

Con riferimento, pertanto, agli atti sopra richiamati secondo il Tar la giurisdizione appartiene all’autorità giurisdizionale ordinaria.

Evidenzia poi il giudice di prime cure che il primo motivo di entrambi i ricorsi per motivi aggiunti anche non può essere scrutinato giacché la relativa cognizione appartiene alla potestas iudicandi del giudice ordinario.

Con il secondo motivo dei ricorsi per motivi aggiunti viene lamentata l’illegittimità dei provvedimenti impugnati e dei pareri negativi ad essi presupposti del Conservatorio “T. Schipa” di Lecce nella misura in cui questi ultimi risultano affetti da una errata interpretazione delle dichiarazioni consolari. I provvedimenti impugnati vengono inoltre censurati per essere incorsa l’amministrazione nella violazione del principio del legittimo affidamento e per manifesta irragionevolezza, avendo lo stesso Conservatorio considerato valido il titolo di studio conseguito in Francia dall’appellante ai fini della sua ammissione al percorso formativo per il conseguimento dei 24 CFA bandito nell’a.a. 2017/2018 ai sensi del d.m. n. 616/2017.

Secondo il TAR, dalla lettura dei pareri resi dal Conservatorio “T. Schipa” in ordine alla vicenda in esame emerge che le circostanze che la ricorrente invoca a fondamento della pretesa azionata in giudizio non risultano dalla medesima comprovate e prodotte nell’ambito dell’istruttoria procedimentale. Con riferimento, poi, alla documentazione ulteriormente prodotta in ordine ai piani di studio del Conservatorio d’Amiens relativi alla disciplina piano , i medesimi non contengono nessuna indicazione dalla quale poterli eventualmente riferire all’anno scolastico 2004/2005 né alcun diretto o indiretto riferimento alla persona dell’istante.

L’istituzione musicale ha ulteriormente rilevato che dalle dichiarazioni di valore del Consolato Generale d’Italia a Parigi, incluse quelle del 14 aprile 2021 rese ad istanza dell’interessata ad integrazione e sostituzione delle dichiarazioni del 20 luglio 2020, non risulta in alcun modo che il “ Diplôme de Fin d'études ” vecchio ordinamento rilasciato dalla Federation IC della SO sia titolo riconosciuto dal Ministero della Cultura francese, essendo tale condizione riferita esclusivamente al “ Diplôme d'études ICs ”, non conseguito quest’ultimo dalla ricorrente.

I pareri negativi dell’istituto resistente risultano, dunque, secondo il TAR, legittimamente fondati sulla carenza di elementi offerti all’autorità procedente in modo da consentirle di potersi positivamente esprimere in ordine all’accoglibilità delle istanze in argomento.

Non colgono nel segno, infine, ad avviso del primo giudice, le ulteriori doglianze relative alla violazione del principio del legittimo affidamento e alla manifesta irrazionalità dell’azione amministrativa in quanto con riferimento al primo profilo alcun legittimo affidamento poteva nutrirsi in merito alla positiva definizione delle istanze di cui al d. lgs n.165/2001 e alla l. n. 1563/1951 in ragione della precedente ammissione della ricorrente al percorso formativo per il conseguimento dei 24 CFA bandito nell’a.a. 2017/2018 ai sensi del D.M. 616/2017, avendo quest’ultimo requisiti, disciplina normativa e finalità del tutto differenti rispetto ai procedimenti di cui alle istanze sopra indicate.

Dalla diversità di disciplina e presupposti dei procedimenti deriva infine, per il TAR, l’insussistenza della denunziata irrazionalità manifesta dell’azione amministrativa.

Avverso la sentenza impugnata in data 27 giugno 2024 la ricorrente di primo grado ha proposto appello.

Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Università e della Ricerca, l’Ufficio Scolastico Regionale Puglia, il Conservatorio di Musica Tito Schipa Lecce e LL FI, chiedendo la reiezione del ricorso.

In data 19 dicembre 2024 hanno depositato memoria le amministrazioni erariali costituite in giudizio;

In data 31 dicembre 2024 ha depositato memoria di replica la parte appellante.

All’udienza pubblica del 21 gennaio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello è stato dedotto:

- Errores in iudicando. Violazione dell’art. art. 1, comma 107, legge n. 228/2012. Violazione della legge 12 dicembre 1951 n. 1563 (articolo unico); Violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990. Motivazione lacunosa e contraddittoria. Violazione della Direttiva Comunitaria 2005/36/Ce, recepita in Italia con il D.lgs. n. 206 del 6.11.2007, e della Direttiva Comunitaria 2013/55/Ue recepita in Italia con il D.lgs. n. 15/2016. Omesso esame di documentazione decisiva. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e segnatamente: illogicità 5 ed irrazionalità, ingiustizia manifesta, errata valutazione dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, disparità di trattamento, falsa presupposizione, sviamento .

Specifica l’appellante che il gravame è limitato alla parte della sentenza che ha rigettato i ricorsi per motivi aggiunti.

Argomenta al riguardo come il procedimento di equipollenza, finalizzato ad ottenere il riconoscimento di un titolo di studio estero ad un corrispondente titolo italiano, debba concludersi con il rilascio del decreto di equipollenza o, in caso contrario, con la comunicazione dei motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza ex art. 10 bis della legge n. 241/1990.

Nel caso di specie sarebbe mancata del tutto la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ai sensi del richiamato art. 10 bis della legge n. 241/1990.

In ragione di ciò, ad avviso dell’appellante, il ricorso andava accolto.

Inoltre, secondo l’appellante, sia il parere del Conservatorio di Musica di Lecce, sia il decreto del 25 febbraio 2021 della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica – Ufficio per l’organizzazione ed il Lavoro Pubblico – sarebbero entrambi illegittimi perché basati su una errata interpretazione delle dichiarazioni consolari.

A ciò si aggiunge che l’amministrazione non ha mai richiesto alla ricorrente la traduzione giurata del suo programma di studi e degli esami svolti, sicché anche a tal riguardo la sentenza impugnata sarebbe errata.

Infatti, ai sensi della Direttiva n. 36/2005 l’Amministrazione è tenuta a valutare che la formazione e il titolo conseguito in uno stato membro è di livello equivalente a quello previsto per il diritto interno per l’accesso alla medesima professione.

Avrebbe errato il primo giudice a non considerare che i provvedimenti impugnati contrastavano con la disciplina europea come ricostruita dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Sentenze n. 18, 19, 20, 21 e 22 del 2022).

Ne deriva che, in continuità ed in aderenza con gli arresti dell’Adunanza Plenaria, secondo l’appellante il gravame dovrebbe essere accolto, considerato che:

- la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla ‘professione regolamentata;

- in conformità con quanto statuito dalla Corte di Giustizia con Sentenza 8 luglio 2021, C-166/20, il Ministero era tenuto: ad esaminare l’insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli, posseduti dall’interessata ed a procedere, quindi, ad un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se sussistano o meno i requisiti per accedere alla professione regolamentata di insegnante, eventualmente previa imposizione delle misure compensative di cui al sopra richiamato art. 14 della direttiva.

I motivi di ricorso possono essere congiuntamente esaminati.

L’appello è fondato.

Rileva il Collegio, preliminarmente, che con ordinanza n.2936/2024 la Sezione ha accolto la domanda cautelare “(….) Considerato che, entro i limiti della sommaria delibazione propria della fase cautelare del giudizio, la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata si mostra assistita dal prescritto fumus boni iuris; Considerato, infatti, che i pareri negativi sull’istanza di equipollenza espressi dal Conservatorio di Musica “Tito Schipa” di Lecce – sui quali, ad onta di quanto sostiene la difesa erariale, appare basarsi l’impugnato diniego di equipollenza del titolo di studio – si mostrano, prima facie, fondati non tanto sul difetto dell’equipollenza stessa, quanto piuttosto su carenze documentali: queste ultime, tuttavia, avrebbero dovuto indurre la P.A. non a respingere l’istanza, ma a invitare l’interessata a produrre le necessarie integrazioni documentali, assegnandole un termine a tal fine; Considerato, inoltre, che la domanda cautelare si mostra assistita anche dal periculum in mora, atteso che il diniego di equipollenza del titolo di studio incide negativamente sulle possibilità lavorative dell’appellante; Ritenuta, per quanto detto, la sussistenza delle condizioni per sospendere l’esecutività della sentenza impugnata ai sensi dell’art. 98 c.p.a., ai fini di un riesame della fattispecie (….)”.

L’esame degli atti prodotti in sede di appello conferma quanto statuito in sede cautelare e la circostanza, dirimente, che l’impugnato diniego di equipollenza del titolo di studio appaia fondato non tanto sul difetto dell’equipollenza stessa, quanto piuttosto su carenze documentali che avrebbero dovuto indurre l’amministrazione ad invitare l’interessata a produrre le necessarie integrazioni documentali, assegnandole un termine.

Corretto appare pertanto il richiamo contenuto nel motivo dell’atto di appello alla citata giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 18 del 2022, dalla quale si evince l’obbligo per l’amministrazione di verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito, se del caso richiedendo l’integrazione della documentazione ritenuta necessaria, valutandola per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla professione regolamentata, tenuto conto anche di quanto attestato dal Consolato generale d’Italia a Parigi circa la riferibilità del diploma al vecchio ordinamento.

L’appello, pertanto, va accolto ai fini del riesame, previa rinnovazione dell’istruttoria nel contraddittorio con la ricorrente, che l’Amministrazione dovrà effettuare alla luce di quanto in motivazione e al fine di verificare se il percorso formativo seguito in Francia abbia il medesimo contenuto di quello richiesto in Italia per essere ammessi all’insegnamento delle materie oggetto della richiesta e se siano necessarie eventuali misure compensative.

Sussistono nondimeno peculiari motivi per la compensazione delle spese tra le parti della presente fase di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

accoglie l 'appello e, per l'effetto, accoglie il ricorso in primo grado nei sensi di cui in motivazione. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO