Pubblicato il 07/07/2025

N. 05837/2025REG.PROV.COLL.

N. 01089/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1089 del 2025, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’-OMISSIS-;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina e uditi per le parti l’avvocato Silvia -OMISSIS- e l'avvocato dello Stato Laura Paolucci.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente agisce per l’esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-, deducendo la presunta nullità degli atti adottati dall’-OMISSIS-, in esecuzione della medesima sentenza, concernenti la nuova motivazione e la conferma del provvedimento disciplinare della destituzione dal servizio senza perdita del diritto a pensioni ed assegni irrogato nei suoi confronti.

Con la sentenza per la cui ottemperanza è causa il Consiglio di Stato, dopo aver esaminato e ritenuto fondate le contestazioni disciplinari ha osservato: Passando alla congruità della sanzione, la giurisprudenza di questo Consiglio si è più volte espressa nel senso che la determinazione relativa all'entità della sanzione disciplinare costituisce manifestazione di una tipica “valutazione discrezionale della pubblica amministrazione datrice di lavoro, insindacabile di per sé dal giudice amministrativo - tranne nei casi in cui essa appaia manifestamente anomala o sproporzionata o particolarmente severa" (Cons. Stato, n. 2378/2019 cit.). Con particolare riferimento al sindacato sulla congruità della sanzione della destituzione, è stato precisato che "il giudice può verificare che l'atto sia sorretto da motivazione adeguata e basata su fatti manifestamente gravi e tali da indurla a considerare i fatti commessi incompatibili con la prosecuzione del rapporto di pubblico impiego; che il provvedimento punitivo è illegittimo se manca una sufficiente connessione logico-giuridica tra le responsabilità effettivamente accertate, la motivazione dell'atto e la sanzione adottata" (Cons. Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2002, n. 449, richiamata nell'ambito della menzionata sentenza n. 2378/2019). A proposito della congruità della motivazione di siffatto provvedimento, il Consiglio di Stato ha chiarito che il giudice, pur non potendo sostituire la propria valutazione a quella della p.a. che esercita il potere disciplinare, può verificare che l'atto sia sorretto da motivazione adeguata e basata su fatti manifestamente gravi e tali da indurla a considerare i fatti commessi incompatibili con la prosecuzione del rapporto di pubblico impiego e che il provvedimento punitivo è illegittimo se manca una sufficiente connessione logico giuridica tra le responsabilità effettivamente accertate, la motivazione dell'atto e la sanzione adottata, che, quando le mancanze disciplinari possono dar luogo all'irrogazione di diverse sanzioni, la pubblica amministrazione datrice di lavoro deve specificare adeguatamente le ragioni in virtù delle quali ritiene d'irrogarne una, piuttosto che l'altra, previo esame di tutti gli elementi, che, quindi, l'ordinamento impone che vi sia adeguatezza tra illecito ed irroganda sanzione (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2002 n. 449). Nel caso di specie, il provvedimento del CdA n. -OMISSIS- che irroga la sanzione, contiene una dettagliata motivazione in merito agli addebiti contestati al Prof. -OMISSIS-, ed è corredato dal verbale n.-OMISSIS- relativo alla seduta del 16 giugno 2022 del Collegio di Disciplina che riporta l’iter fattuale a sostegno dell’irrogazione della destituzione. Tuttavia il parere reso dal Consiglio di disciplina, non motiva se non genericamente sulle ragioni in base alle quali è stata scelta la sanzione massima espulsiva. Il parere si limita ad evidenziare “Alla luce di tutti gli elementi emersi che portano. ad affermare che la condotta del prof. -OMISSIS- non è rispettosa degli obblighi normativi sopra dettagliati, in applicazione del principio di proporzionalità e gradualità della sanzione disciplinare, ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 della Legge 30 dicembre 2010, n. 240, nonché dell’art. 87 del Regio Decreto 31 agosto 1933 n. 1592, il presente Collegio esprime il proprio parere proponendo di applicare al -OMISSIS--OMISSIS-, Professore Associato, afferente al -OMISSIS- la sanzione disciplinare della “destituzione senza perdita del diritto a pensione o ad assegni”. Il provvedimento non contiene alcuna motivazione circa l’adeguatezza tra illecito ed irroganda sanzione e perché si imponesse la sanzione massima espulsiva e perché non fosse sufficiente una sanzione disciplinare minore. In questo limitato ambito l’appello deve essere accolto e la sentenza riformata, con parziale accoglimento del ricorso di primo grado, fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione .

Espone il ricorrente che l’-OMISSIS-, in data 25 novembre 2024, gli comunicava che aveva provveduto a “riaprire” il procedimento disciplinare a suo carico, benché nella sola fase conclusiva, al fine di integrare la motivazione.

Il Collegio di Disciplina esprimeva il proprio parere nel verbale del 5 novembre 2024 confermando nuovamente l’applicazione della sanzione disciplinare della “ destituzione senza perdita del diritto a pensione o ad assegni ”, da un lato inserendo nuove motivazioni postume e nuove violazioni di legge non contemplate nel precedente provvedimento destitutorio e, dall’altro, non ottemperando a quanto richiesto dal Consiglio di Stato.

Lamenta che l’Ateneo aveva illegittimamente individuato nuovi illeciti a carico del Prof. -OMISSIS- contestando fatti mai eccepiti prima, non ottemperando alla sentenza nei termini esattamente richiesti.

Resiste l’-OMISSIS-.

All’udienza del 27 maggio 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1.Con il primo motivo di ricorso il ricorrente eccepisce la nullità del provvedimento per violazione e/o elusione del giudicato ai sensi dell’art. 21- septies della Legge 241 del 1990 e la violazione dell’art. 3 L. 241/1990.

Lamenta che l’amministrazione, illegittimamente, aveva esteso la propria valutazione ad altri aspetti, che non erano oggetto del rinvio e su cui non era stata richiesta alcuna nuova motivazione da parte dell’-OMISSIS-. Infatti l’Amministrazione, rispetto al precedente parere del Collegio di Disciplina e in assenza di una riedizione dell’istruttoria, aveva contestato non solo l’abituale irregolarità della condotta, già oggetto di valutazione nel precedente parere, ma anche: - la presunta "grave insubordinazione" (violazione dell’art. 89 del RD 1592 del 1933 lett a), in riferimento al mancato rispetto delle regole che disciplinano lo status dei docenti universitari, - nonché l’accusa secondo cui la condotta si configurerebbe come "un atto volto a ledere la dignità e l’onore dell’istituzione cui il docente appartiene" (violazione dell’art. 89 del RD 1592 del 1933 lett. d ) : contestazioni non presenti nel precedente parere.

2.Con il secondo motivo di censura deduce la nullità del provvedimento per violazione e/o elusione del giudicato ai sensi dell’art. 21- septies della Legge 241 del 1990; la violazione del contraddittorio ai sensi degli artt. 3 e ss. L. 241/1990; la violazione dell’art. 6 CEDU, la violazione degli artt. 3 e 97 Cost, la violazione dell’art. 89 RD 1592/1933.

Evidenzia che l’introduzione di nuove violazione di legge, ovvero dell’art. 89 del RD 1592 del 1933 lett a) e d) e non soltanto c, non supportate da un rinnovato approfondimento istruttorio, avevano compromesso i diritti di difesa del professor -OMISSIS- atteso che, come ha statuito la Corte europea dei diritti dell’uomo ai procedimenti amministrativi preordinati all’applicazione di sanzioni con valenza disciplinare, si applicano le garanzie consacrate all’art. 6, par. 1, della CEDU.

Le censure suscettibili di trattazione congiunta non sono fondate.

2.1.I fatti posti a fondamento della contestazione disciplinare, ritenuti fondati dal Consiglio di Stato non sono stati modificati.

In materia di immodificabilità o immutabilità del fatto contestato la Corte di Cassazione ha ripetutamente affermato che nel procedimento disciplinare a carico del lavoratore, l’essenziale elemento di garanzia in suo favore è dato dalla contestazione dell’addebito. È stato, in particolare, affermato che in virtù di detto principio, i fatti su cui si fonda il provvedimento sanzionatorio devono coincidere con quelli oggetto dell’avvenuta contestazione.

E’ stato, quindi, ribadito il principio per il quale il contraddittorio sul contenuto dell’addebito mosso al lavoratore può ritenersi violato (con conseguente illegittimità della sanzione, irrogata per causa diversa da quella enunciata nella contestazione) solo quando vi sia stata una sostanziale immutazione del fatto addebitato, inteso con riferimento alle modalità dell’episodio e al complesso degli elementi di fatto connessi all’azione del dipendente, ossia quando il quadro di riferimento sia talmente diverso da quello posto a fondamento della sanzione da menomare concretamente il diritto di difesa (cfr., tra le altre, Cass. n. 2935 del 2013).

Il principio della immutabilità della contestazione dell’addebito disciplinare attiene alla relazione tra i fatti contestati e quelli che motivano la sanzione e, pertanto, non riguarda la qualificazione giuridica dei fatti stessi, in relazione all’indicazione delle norme violate. Deve, pertanto, affermarsi che nella specie non sussiste una modifica della contestazione disciplinare in quanto il provvedimento sanzionatorio non presuppone circostanze di fatto nuove o diverse rispetto a quelle già contestate, avendo al più il datore di lavoro proceduto a un diverso apprezzamento e qualificazione dello stesso fatto.

Non sussiste, pertanto la lamentata violazione del diritto di difesa rispetto ai fatti contestati.

Come già evidenziato il principio di immutabilità della contestazione attiene al complesso degli elementi materiali connessi all’azione del dipendente e può dirsi violato solo ove venga adottato un provvedimento sanzionatorio che presupponga circostanze di fatto nuove o diverse rispetto a quelle contestate, così da determinare una concreta menomazione del diritto di difesa dell’incolpato, e non quando il datore di lavoro proceda a un diverso apprezzamento o a una diversa qualificazione del medesimo fatto contestato disciplinarmente.

3.Con il terzo e quarto motivo il ricorrente eccepisce la nullità del provvedimento per violazione e/o elusione del giudicato ai sensi dell’art. 21- septies della legge 241 del 1990.

Lamenta che avrebbe dovuto operarsi un diverso apprezzamento dei fatti e un’adeguata valorizzazione dell’avvenuta interruzione del rapporto professionale tra l’odierno ricorrente e l’Ateneo olandese, mentre la nuova motivazione aveva erroneamente valorizzato il profilo del dolo, atteso che tale elemento soggettivo non era mai stato contestato prima, essendo stata invece acclarata la buona fede del prof -OMISSIS-.

Inoltre il Collegio di disciplina nel verbale del 5 novembre 2024, aveva configurato, per la prima volta addirittura un dolo di protervia del prof. -OMISSIS-.

Le censure non sono fondate.

3.1. La sussistenza delle violazioni, così come la fondatezza degli addebiti – aspetti concernente l’ an della sanzione – sono stati accertati dal giudice amministrativo proprio con la decisione di cui oggi si chiede l’esecuzione.

Nel verbale del Collegio di Disciplina viene espressamente rilevato che alla buona fede del Prof. -OMISSIS- non poteva essere assegnato rilievo prevalente, atteso il preciso dovere di informazione che la legge impone in capo ai docenti in relazione ai limiti posti all’esercizio di attività extra didattiche istituzionali. Si tratta di rilievi già espressi nel primo provvedimento, comunque non consistenti in integrazioni postume esorbitanti da quanto disposto nel primo provvedimento di destituzione.

3.2. La sentenza è stata eseguita in modo non illegittimo.

Il provvedimento con cui è stata confermata la sanzione disciplinare contiene una compiuta motivazione circa l’adeguatezza tra illecito ed irroganda sanzione e perché si imponesse la sanzione massima espulsiva e perché non fosse sufficiente una sanzione disciplinare minore. In questo limitato ambito l’appello deve essere accolto e la sentenza riformata, con parziale accoglimento del ricorso di primo grado, fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, come prescritto nella sentenza da ottemperare.

Si legge nel parere del Collegio di Disciplina: -…. considerato che il Prof. -OMISSIS-, data la sua qualità di docente universitario, è depositario di conoscenze e competenze specialistiche che fanno presupporre una perfetta capacità di comprensione delle disposizioni normative che impongono ai docenti determinati obblighi e divieti i quali devono essere doverosamente noti a qualsiasi accademico; - ravvisato che quindi disconoscere tali cristallini dati normativi, che rappresentano la fisiologia e la genetica dello status di professore universitario a tempo pieno, significa, per il docente, versare in una situazione di patologica ed inescusabile ignoranza, dato che il Prof. -OMISSIS- appunto dispone di adeguata preparazione culturale per comprendere il significato delle norme e che, comunque, in caso di dubbi lo stesso avrebbe potuto/dovuto rivolgersi agli uffici competenti; - osservato che il Prof. -OMISSIS- era stato reso edotto dell’illegittimità della sua iscrizione all’Associazione professionale PERFORMA Architettura+Urbanistica, di cui il docente è socio fondatore, dato che, agli artt. 13 e 14, lo Statuto dell’associazione stabilisce che “possono essere ammessi in qualità di associati persone fisiche aventi i seguenti requisiti: […] esercizio della libera professione in forma esclusiva” e che “La qualità di socio si perde: […] per il venir meno del requisito dell’esercizio in forma esclusiva della professione […]”; - preso atto che, nonostante il docente fosse assolutamente consapevole dell’illegittimità della sua posizione, lo stesso ha comunque continuato a fare parte della sopradetta associazione professionale limitandosi solo a ridurre la sua quota di partecipazione dal 50% all’1% e non recedendo dalla stessa al fine di rimediare all’irregolarità a lui segnalata; - rilevato che il docente con tale comportamento ha clamorosamente disatteso il divieto di esercizio dell’attività libera professionale; - rilevato altresì che lo stesso ha esercitato il ruolo di docente a tempo pieno presso l-OMISSIS- in contemporanea con il suo ruolo di -OMISSIS- a tempo pieno presso l’-OMISSIS- per un lungo periodo di tempo (almeno 8 anni) nonostante ciò fosse a lui precluso, non dimostrando neppure la volontà di dimettersi durante il primo procedimento condotto dal Servizio Ispettivo dell’Ateneo; - riscontrato che quanto sopra riportato esclude in radice qualunque buona fede o affidamento incolpevole circa la liceità della propria condotta avendo egli coscientemente e volontariamente violato i divieti in materia di incompatibilità di incarichi;

rilevato che tale continuativo disattendere e aggirare le norme, secondo la costante giurisprudenza in materia, configura il cd. “dolo di protervia” consistente in una volontaria violazione delle norme giuridiche senza che, dato il ruolo prestigioso di docente da lui ricoperto, tale violazione possa essere ascrivibile ad un’eventuale ignoranza incolpevole; - osservato che dalla situazione sopra descritta emerge chiaramente come il Prof. -OMISSIS- abbia deliberatamente violato il formale impegno assunto nei confronti dell’Istituzione universitaria, disattendendo in mala fede gli obblighi istituzionali di correttezza, lealtà, diligenza; - preso atto che quindi la condotta del docente risulta incompatibile con il suo ruolo di professore universitario andando ad intaccarne lo status di elite intellettuale che i docenti universitari rivestono nella società e che li vincola a tenere una condotta irreprensibile ed esemplare, facendo aderire il loro comportamento ad un’etica che investe tutte le dimensioni del loro vivere individuale e non solo professionale; - ritenuto che l’atteggiamento del Prof. -OMISSIS- abbia altresì leso l’immagine e il decoro dell’Università dal momento che le conseguenze della sua condotta travalicano la sfera prettamente personale e privata dello stesso e, riversandosi sui rapporti con l’istituzione universitaria di appartenenza, impattano inevitabilmente anche sull’immagine di quest’ultima, minando la sua credibilità come ente pubblico garante dell’imparzialità e del rispetto delle regole; - visto l’art. 89 del Regio Decreto n. 1592/1933 che individua espressamente quattro situazioni che possono dar luogo all’applicazione di sanzioni disciplinari nei confronti dei docenti, e nello specifico: “a) grave insubordinazione; b) abituale mancanza ai doveri di ufficio; c) abituale irregolarità di condotta; d) atti in genere, che comunque ledano la dignità o l’onore del professore”, l’esistenza di uno solo dei quali è sufficiente per poter giustificare l’applicazione di una sanzione disciplinare, come espressamente dichiarato dal Consiglio di Stato nella sentenza relativa al Prof. -OMISSIS-; - ritenuto che il comportamento tenuto dal Prof. -OMISSIS- non solo integri, ai sensi dell’art. 89 del R.D. n. 1592/1933, l’abituale irregolarità della condotta (lett. c), ma denoti altresì una tendenza alla grave insubordinazione (lett. a) per quanto riguarda il rispetto delle regole che governano lo status dei docenti universitari dal momento che lo stesso ha di fatto rifiutato di omologarsi alle stesse, nonché si configuri come un atto volto a ledere la dignità e l’onore dell’istituzione cui il docente appartiene (lett. d); - preso atto che il comportamento del docente risulta particolarmente grave altresì alla luce della reiterazione dello stesso; - ritenuto che alla luce del comportamento tenuto dallo stesso docente a seguito della comunicazione ricevuta a conclusione del procedimento ispettivo emerge che, anche se fosse stata irrogata una sanzione più mite, la situazione di illegittimità sarebbe comunque persistita dal momento che il Prof. -OMISSIS- ha inequivocabilmente dimostrato di voler comunque continuare ad esercitare l’attività professionale, requisito necessario per continuare a far parte dell’associazione; - osservato quindi che la condotta del Prof. -OMISSIS- ha causato una lesione irreversibile del rapporto di fiducia che deve necessariamente intercorrere tra il docente e l’istituzione universitaria tale da rendere i fatti commessi incompatibili con la prosecuzione del rapporto di pubblico impiego- preso atto che pertanto l’Ateneo, di fronte alla reiterata situazione di consapevole e voluta illegittimità da parte del docente, non ha avuto elementi a favore da poter addure al fine di valorizzare positivamente la posizione del docente e comminare quindi una sanzione diversa; - ritenuto che, alla luce degli elementi fattuali sopra dettagliati e a fronte del disvalore della condotta tenuta dal Prof. -OMISSIS-, l’unica sanzione applicabile sia la destituzione, dal momento che la semplice sospensione, oltretutto per il limitato periodo massimo di un anno, sarebbe stata di fatto infruttuosa in quanto non avrebbe garantito la non reiterazione del comportamento in futuro, dal momento che il Prof. -OMISSIS- ha dimostrato con gli atti da lui posti in essere di voler continuare a far parte dell’associazione e quindi ad esercitare l’attività professionale.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza per la cui ottemperanza è causa aveva già chiarito che la giurisprudenza di questo Consiglio si è più volte espressa nel senso che la determinazione relativa all'entità della sanzione disciplinare costituisce manifestazione di una tipica “valutazione discrezionale della pubblica amministrazione datrice di lavoro, insindacabile di per sé dal giudice amministrativo - tranne nei casi in cui essa appaia manifestamente anomala o sproporzionata o particolarmente severa" (Cons. Stato, n. 2378/2019 cit.) e si era limitato a censurare il difetto motivazionale circa l’adeguatezza tra illecito ed irroganda sanzione e perché si imponesse la sanzione massima espulsiva e perché non fosse sufficiente una sanzione disciplinare minore.

Rieditando il potere con una adeguata motivazione l’Amministrazione ha ottemperato al decisum della sentenza in modo non viziato.

Il ricorso deve essere, pertanto, respinto.

In considerazione della particolarità della questione trattata e alla qualità delle parti, sussistono i presupposti per compensare tra le parti le spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), respinge il ricorso.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.