Pubblicato il 11/12/2025

N. 09777/2025REG.PROV.COLL.

N. 05826/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5826 del 2023, proposto da
Casteldrione Energia Solare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Antonella Iannotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – SE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, 30 gennaio 2023, n. 1595, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del SE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il consigliere UC EM CC e uditi per le parti gli avvocati Antonella Iannotta, Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Gestore dei servizi energetici (SE S.p.A.) ha disposto il recupero delle somme erogate tra il 16 novembre 2007 e il 31 dicembre 2014 a titolo di rivalutazione ISTAT delle tariffe incentivanti relative all’impianto fotovoltaico “SAFAB San Severo” .

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- la società Casteldrione Energia Solare S.r.l. è titolare dell’impianto fotovoltaico denominato “SAFAB San Severo” , sito nel Comune di San Severo (FG), in quanto succeduta alla precedente titolare (e ricorrente in primo grado) Sagedil S.r.l.;

- l’impianto è stato ammesso alle tariffe incentivanti previste dal d.m. 28 luglio 2005 (c.d. “Primo Conto Energia”) – richieste con domanda presentata il 29 settembre 2005, dichiarata ammissibile dal Gestore in data 6 dicembre 2005 – ed è entrato in esercizio il 16 novembre 2007 (cfr. la Convenzione prot. G04C00844606 del 22 maggio 2008);

- l’art. 6, comma 6, del d.m. 28 luglio 2005, prevedeva l’aggiornamento annuale delle tariffe incentivanti, sulla base « del tasso di variazione annuo, riferito ai dodici mesi precedenti, dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati rilevati dall’Istat» ;

- il successivo d.m. 6 febbraio 2006 (cfr. artt. 4 e 8) ha escluso l’operatività di tale aggiornamento ISTAT per le tariffe incentivanti richieste successivamente all’entrata in vigore del d.m. 28 luglio 2005;

- con nota del 7 aprile 2015, il SE ha comunicato l’avvio del procedimento per la rideterminazione della tariffa spettante e per il recupero delle somme indebitamente erogate alla società, la quale – sin dall’avvio del rapporto convenzionale (16 novembre 2007) – aveva beneficiato dell’applicazione di una tariffa maggiorata annualmente della rivalutazione ISTAT;

- con provvedimento prot. SE/P20150087696 del 20 novembre 2015, il Gestore ha quantificato le somme indebitamente erogate in complessivi euro 535.015,60 e ne ha disposto il recupero mediante compensazione – da effettuarsi in rate semestrali, a decorrere da gennaio 2016 fino a luglio 2017 – con gli importi via via maturati a titolo di incentivi.

- con atto di citazione notificato al SE in data 26 gennaio 2016 la società Sagedil ha agito per la disapplicazione dell’atto innanzi al Tribunale ordinario di Roma;

- con ordinanza n. 29922 del 2017, le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo e, per l’effetto, il ricorso è stato riassunto davanti al Tribunale amministrativo reginale per il Lazio (n.r.g. 2844 del 2018);

3. La sentenza appellata – T.a.r. Lazio, sez. III- ter , n. 1593 del 30 gennaio 2023 – ha respinto il ricorso e condannato la società al pagamento delle spese di lite.

3.1. In particolare, il giudice di primo grado:

- ha riqualificato la domanda di disapplicazione del provvedimento – non proponibile innanzi al giudice amministrativo – come domanda di accertamento e condanna;

- ha richiamato l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, avallato da Cons. Stato, Ad. plen., 4 maggio 2012, n. 9, secondo cui il d.m. 6 febbraio 2006 ha natura meramente interpretativa dell’art. 6, comma 6, del d.m. 28 luglio 2005;

- ha ritenuto, conseguentemente, insussistenti sia la dedotta violazione dei principi di irretroattività, di legittimo affidamento e di buona fede, sia il preteso contrasto con la disciplina di fonte europea;

- ha qualificato le somme percepite dalla società a titolo di adeguamento ISTAT delle tariffe come indebito oggettivo ai sensi dell’art. 2033 c.c., con conseguente doverosità dell’attività di recupero da parte del SE;

- ha infine reputato legittima la compensazione c.d. “impropria”, quale operazione contabile di elisione tra partite di dare e avere, relative al medesimo rapporto convenzionale.

4. Avverso la predetta sentenza, la società ha interposto appello, affidato a tre motivi:

I. « Sull’erroneo ed illegittimo riconoscimento e accertamento della legittimità dei provvedimenti con i quali è stata disposta l’esclusione della rivalutazione Istat delle tariffe incentivanti »;

II. « Sull’erroneo ed illegittimo riconoscimento ed accertamento della legittimità del recupero da parte del SE degli importi, pari alla complessiva somma di € 535.015,60, versati da SE in favore di SAGEDIL, a titolo di rivalutazione Istat delle tariffe incentivanti negli anni 2008, 2009, 2010, 2011 e 2012 »;

III. « Sull’erroneo riconoscimento, nel caso di specie, dei presupposti della compensazione c.d. “impropria”, in presenza della contestazione giudiziale dei provvedimenti amministrativi del 7 aprile 2015 e del 20 novembre 2015 e della contestazione in sede giudiziale della pretesa del SE a procedere attraverso lo strumento della compensazione del suo preteso diritto alla restituzione delle somme versate a titolo di rivalutazione Istat con le somme che il Produttore avrebbe maturato a titolo di tariffa incentivante e sull’erronea statuizione circa l’irrilevanza della domanda di disapplicazione dei suddetti provvedimenti, su cui il TAR non ha, comunque, pronunciato ».

5. Si è costituito in giudizio il Gestore dei servizi energetici che, con memoria del 3 ottobre 2025, ha argomentato per il rigetto dell’appello.

6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 4 novembre 2025.

7. Deve preliminarmente dichiararsi l’inammissibilità della memoria di replica dall’appellante, in quanto depositata il 20 ottobre 2025, oltre il ventesimo giorno precedente l’udienza di discussione, fissata per il 4 novembre 2025.

7.1. Nel merito, l’appello è infondato.

8. Il primo motivo contesta la sentenza nella parte in cui ha negato il diritto della società a conseguire la tariffa incentivante in misura maggiorata della rivalutazione Istat. A fondamento della propria pretesa, l’appellante rappresenta:

- che la tesi della natura meramente interpretativa e non innovativa del d.m. 6 febbraio 2006 deve essere rimeditata, stante il significato chiaro e univoco dell’art. 6 del d.m. 28 luglio 2005, tale da non richiedere alcuna interpretazione;

- che sia la domanda di ammissione agli incentivi, sia il successivo provvedimento di accoglimento richiamavano espressamente l’art. 6 del d.m. 28 luglio 2005, con la conseguenza che tale disposizione è entrata a far parte del contenuto del rapporto convenzionale;

- che, pertanto, sussiste un legittimo affidamento alla conservazione delle somme percepite a titolo di aggiornamento ISTAT, anche in considerazione del fatto che il SE ha corrisposto la rivalutazione dal 2008 al 2012, inducendo la società a ritenere consolidato il relativo diritto;

- che l’eliminazione della rivalutazione ISTAT configura, altresì, un abuso di dipendenza economica, vietato dall’art. 9 della legge 18 giugno 1998, n. 192 – considerata la posizione di monopolio del SE quale unico soggetto erogatore degli incentivi – e una lesione dei diritti fondamentali della società, in violazione degli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – per la sua incidenza su beni già acquisiti e su libertà economiche tutelate a livello sovranazionale.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. La questione relativa alla natura dell’art. 4, comma 1, del d.m. 6 febbraio 2006 è stata definitivamente risolta dall’Adunanza plenaria 4 maggio 2012, n. 9, che ha riconosciuto alla disposizione portata meramente interpretativa. Le deduzioni dall’appellante non sono idonee a scalfire tale approdo ermeneutico, ormai consolidato nella giurisprudenza della Sezione (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. II, 12 febbraio 2025, n. 1147; 23 luglio 2024, n. 6651; 27 dicembre 2023, n. 11243).

8.3. Quanto, in particolare, all’assunto secondo cui l’art. 6, comma 6, del d.m. 28 luglio 2005 avrebbe avuto ab origine un « significato chiaro e univoco » – nel senso di imporre l’aggiornamento annuale delle tariffe – tale da non lasciare spazio ad alcuna attività interpretativa, la Plenaria ha affermato esattamente l’opposto, con argomentazioni puntuali e decisive con le quali l’appellante neppure si confronta.

8.4. Secondo la sentenza 9 del 2012 (par. 3), infatti, « la norma presenta oggettive incertezze interpretative generate dall’ambiguità del testo. Difatti, la previsione dell’aggiornamento dal primo gennaio di ogni anno può essere riferita sia (…) alle tariffe fissate negli anni precedenti sia (…) alla determinazione iniziale della tariffa. Non può dunque ritenersi incompatibile con il testo della norma una interpretazione secondo cui l’aggiornamento con il tasso di inflazione sia da applicare solo in sede di definizione delle tariffe da riconoscere agli impianti realizzati successivamente al 2006, ma che poi (quindi anche per gli impianti realizzati a partire dal 2007), una volta che si è riconosciuta la tariffa, questa debba rimanere nominalmente fissa per 20 anni» .

8.5. La Plenaria ha inoltre evidenziato che tale interpretazione è coerente con l’art. 7, comma 2, lett. d), del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, il quale impone che la tariffa incentivante sia “decrescente” nel tempo, risultato che si realizza mantenendola costante in termini nominali e decrescente in termini reali.

8.6. A fronte di ciò, anche l’eventuale richiamo al d.m. 28 luglio 2005 contenuto nel provvedimento di ammissione agli incentivi non può che riferirsi al significato delle disposizioni quale è stato ricostruito dal successivo decreto interpretativo. Non ha invece alcun fondamento la pretesa dell’appellante di “cristallizzare” il contenuto dell’art. 6, comma 6 del decreto – e del rapporto avente ad oggetto l’erogazione delle tariffe – al significato che essa le aveva attribuito al momento dell’avvio del rapporto, quand’anche tale interpretazione fosse stata in quel momento “condivisa” dal SE (il quale, alla pari degli operatori del settore energetico, è tenuto al rispetto della normativa vigente).

8.7. Conseguentemente, non è configurabile alcuna violazione dei principi di irretroattività o di tutela del legittimo affidamento rispetto ad una pretesa contrastante con « «una interpretazione del testo del d.m. del 2005 obiettivamente già in atto individuabile, prioritaria in ragione della sua diretta rispondenza alla norma di legge, di conseguenza, di certo riconoscibile da parte di operatori esperti del settore » (cfr. Ad. plen. 9/2012, par. 4).

8.8. Si osserva, peraltro, che l’impianto ha iniziato la produzione di energia incentivata solo in data 16 novembre 2007, come risulta dalla Convenzione con il SE n. G04C00844606 del 22 maggio 2008. Il rapporto con il SE – e la correlata erogazione delle tariffe incentivanti – si è dunque svolto integralmente in epoca successiva all’entrata in vigore del d.m. 6 febbraio 2006, quando già era stata chiarita la corretta interpretazione delle disposizioni qui rilevanti. Ciò impedisce, sotto ulteriore profilo, di configurare in capo all’appellante un legittimo affidamento alla conservazione della rivalutazione ISTAT.

8.9. Per le ragioni che precedono, non sussiste il paventato contrasto con diritti costituzionalmente garantiti né con la disciplina europea, non potendo configurarsi la sopravvenuta lesione di una situazione giuridica soggettiva di vantaggio – il preteso diritto a percepire incentivi rivalutati – che era ab origine insussistente. Ne consegue che la controversia può essere definita senza necessità di investire la Corte di Giustizia, atteso che l’assenza del prospettato contrasto tra la normativa interna e gli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea si impone con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbi (cfr. Cons. St., ord., sez. VI, 23 novembre 2021, n. 7839).

8.10. Quanto, infine, al dedotto contrasto tra l’esclusione della rivalutazione ISTAT e le disposizioni che vietano l’abuso di dipendenza economica, la censura è priva di fondamento. L’istituto di cui all’art. 9 della l. 18 giugno 1998, n. 192 è riferibile a rapporti tra imprese, caratterizzati da autonomia negoziale e dalla conseguente possibilità, per la parte commercialmente più forte, di sfruttare a proprio vantaggio le particolari condizioni del mercato. Il rapporto intercorrente tra il produttore e il SE ha, per converso, natura pubblicistica ed è regolato da una convenzione le cui previsioni sono rigidamente predeterminate dalla normativa primaria e secondaria. In tale contesto, non è configurabile, neppure in astratto, lo “sfruttamento” di una posizione di supremazia contrattuale: il SE non dispone di alcun margine di discrezionalità nella determinazione del contenuto del rapporto, essendo tenuto ad applicare la disciplina vigente – che, nel caso di specie, lo obbliga ad escludere la rivalutazione ISTAT e a recuperare le somme non dovute.

9. Il secondo motivo è diretto a confutare le argomentazioni della sentenza di prime cure circa l’esistenza di un diritto del SE ad ottenere la restituzione degli importi versati a titolo di rivalutazione ISTAT. In particolare, l’appellante rappresenta:

- che la disciplina dell’obbligazione restitutoria riconducibile all’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., quand’anche tale fattispecie fosse configurabile, non esclude la rilevanza dell’affidamento e della buona fede del percipiente;

- che la pretesa al mantenimento di un’utilità percepita per effetto di un provvedimento della pubblica autorità è tutelata dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, il quale garantisce il rispetto dei beni acquisiti e impone un controllo di proporzionalità sulle misure ablative o restitutorie;

- che sussistevano, nel caso concreto plurime circostanze idonee a ingenerare un affidamento incolpevole della società, quali il richiamo al d.m. 28 luglio 2005 negli atti del procedimento di ammissione agli incentivi, la percezione degli incentivi in misura maggiorata delle rivalutazioni ISTAT per circa un quinquennio, l’assunzione di scelte imprenditoriali condizionate dalla convinzione di avere diritto alla rivalutazione;

- che la restituzione degli importi percepiti violerebbe altresì il diritto alla libertà di impresa e il diritto di proprietà, incidendo sullo svolgimento di un’attività economica avviata confidando nella stabilità di un determinato quadro regolatorio e convenzionale.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. Le censure svolte dall’appellante a sostegno dell’asserita insussistenza del diritto del SE a ottenere la restituzione delle somme – anziché, come nel primo motivo, del preteso diritto della società a trattenerle – si risolvono nella sostanziale riproposizione delle medesime argomentazioni già esaminate e disattese in relazione al motivo precedente. Alle relative considerazioni può farsi pertanto rinvio.

9.3. Occorre, comunque, evidenziare che nella disciplina codicistica dell’indebito oggettivo (art. 2033 e ss. c.c.), la condizione soggettiva dell’ accipiens rileva ai soli fini della restituzione dei frutti e degli interessi, mentre non può fondare alcuna pretesa al trattenimento delle somme indebitamente percepite ( ex multis, Cass. civ., sez. I, 26 ottobre 2020, n. 23448; Cass. civ., sez. lav., 20 febbraio 2017, n. 4323).

9.4. Nel caso di specie, come si è già rilevato, non è comunque configurabile alcun legittimo affidamento in ordine alla spettanza della rivalutazione ISTAT, essendo ciò impedito:

- dalla natura meramente interpretativa della fonte sopravvenuta, che ha chiarito un significato già desumibile dalla disposizione originaria (cfr. Ad. plen. 9/2012);

- dall’integrale svolgimento del rapporto di incentivazione sotto l’ombrello di un quadro normativo già definito, nella sua esatta portata, dalla norma di interpretazione autentica (cfr. la Convenzione G04C00844606, i cui effetti decorrevano dal 16 novembre 2007).

9.5. Neppure può individuarsi una violazione della libertà di impresa (tutelata dalle fonti sovranazionali) e iniziativa economica privata (di cui all’art. 41 della Costituzione), atteso che (cfr. Cons. Stato, sez. II, 12 febbraio 2025, n. 1156):

- la necessità, sul piano della sostenibilità economico-finanziaria dell’attività esercitata dall’appellante, di un meccanismo di indicizzazione degli incentivi all’inflazione non è stata dimostrata;

- l’assenza di rischio inflattivo non è affatto connaturata all’attività d’impresa, che implica fisiologicamente la sopportazione di oscillazioni economiche e di mercato;

- lo stesso art. 41 Cost. impone di considerare anche gli interessi delle imprese utilizzatrici dell’energia elettrica, le quali hanno un evidente interesse alla riduzione del relativo prezzo;

- l’apposizione di limiti all’esercizio dell’iniziativa economica è legittima quando persegua un’utilità sociale e non si traduca in scelte arbitrarie o manifestamente incongrue (cfr. Corte cost., 24 febbraio 2017, n. 16, intervenuta proprio in materia di rimodulazione delle tariffe incentivanti per impianti fotovoltaici);

- la previsione di una tariffa incentivante di importo decrescente è conforme all’utilità sociale, rispondendo alla finalità, perseguita dal legislatore delegante, di stimolare la riduzione dei costi di produzione dell’energia fotovoltaica e favorire economie di scala, con effetti positivi che si riflettono sui prezzi dell’energia a beneficio degli utilizzatori finali.

9.6. Quanto, infine, alla dedotta violazione della disciplina CEDU a tutela della proprietà e dei beni, la censura non coglie nel segno. La tutela riconosciuta dalla Convenzione riguarda, infatti, situazioni giuridiche soggettive già acquisite al patrimonio dell’interessato e non mere aspettative di fatto. Nel caso di specie, il preteso diritto della società a percepire una tariffa incentivante rivalutata annualmente non è mai venuto ad esistenza: l’appellante non è stata quindi privata di un bene già acquisito, ma ha visto semplicemente applicate le condizioni economiche normativamente previste sin dal momento dell’instaurazione del rapporto convenzionale con il SE.

10. Con il terzo motivo, la società contesta la sentenza nella parte in cui ha ritenuto ammissibile il ricorso alla c.d. “compensazione impropria”. Secondo l’appellante, l’operatività di tale meccanismo sarebbe invece preclusa dalla mancanza del requisito della “certezza” del credito vantato dal SE, atteso che il provvedimento di rideterminazione tariffaria è stato oggetto di contestazione giudiziale.

10.1. Si osserva, in primo luogo, che la censura non appare sorretta da alcun interesse attuale, a fronte del definitivo accertamento del credito restitutorio del SE, conseguente al rigetto dei primi due motivi di appello.

10.2. Il motivo risulta, in ogni caso, infondato nel merito. Il credito vantato dal SE non è infatti equiparabile al credito di una parte privata, essendo consacrato in un provvedimento amministrativo. La certezza del credito discende, pertanto, dall’esistenza dell’atto che lo accerta, dotato dei caratteri di imperatività, esecutorietà e immediata efficacia esecutiva (cfr. artt. 21- bis , 21- ter e 21- quater della l. n. 241 del 1990).

10.3. Tale provvedimento è idoneo a conformare autoritativamente le situazioni giuridiche soggettive su cui interviene, indipendentemente dalla sua contestazione in sede giurisdizionale – che può incidere sugli effetti dell’atto soltanto ove ne sia disposta la sospensione cautelare o ne venga pronunciato l’annullamento – e legittima, quindi, l’operatività della compensazione (in termini, Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2592).

11. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

11.1. Le spese del grado seguono la soccombenza e sono quindi liquidate a carico della società appellante e a favore del SE, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al SE le spese del grado, che si liquidano in € 5.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

UI IL IN, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

UC EM CC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC EM CC	UI IL IN

IL SEGRETARIO