Pubblicato il 17/02/2026

N. 01264/2026REG.PROV.COLL.

N. 00462/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 462 del 2024, proposto da
AN EL De AR, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Vernola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mottola, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Misserini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 915/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Mottola;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. DE PO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto d’appello notificato in data 9/1/2024 e depositato il 18/1/2024 il sig. De AR AN EL ha impugnato la sentenza del Tar Puglia – Lecce n. 915/2023, depositata in data 17.7.2023, con cui è stato rigetto il ricorso n. RG 1350 del 2020. La sentenza appellata è stata resa in relazione alla vicenda contenziosa di seguito descritta.

In data 27 gennaio 1995 il padre dell’odierno appellante presentava al Comune di Mottola domanda di condono edilizio ai sensi degli artt. 35 L. n. 47/1985 e 39 L. n. 724/1994. Tuttavia, risultando mancante parte della documentazione necessaria, l’amministrazione richiedeva integrazioni con nota prot. 2363 del 22 febbraio 2001, parzialmente soddisfatta; e successivamente con nota prot. 1562 del 1° febbraio 2002, indicando la mancata firma del geom. RB su una tavola, l’atto di asseveramento originale, la richiesta di cambio intestazione della concessione in sanatoria e l’atto notarile di trasferimento della proprietà. L’istante rispondeva il 19 luglio 2002 manifestando disponibilità a integrare i documenti, comunicando con l’occasione l’avvenuto trasferimento della proprietà all’odierno appellante AN EL De AR.

2. Dopo diverso tempo, quest’ultimo proponeva ricorso ex art. 117 c.p.a. al Tar Lecce per ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio del Comune e il risarcimento dei danni subiti per il ritardo. Nel frattempo, le parti riattivavano l’istruttoria: con nota prot. 19739 del 4 dicembre 2020 il Comune segnalava i motivi ostativi fondati sulla mancata produzione dei documenti richiesti; il ricorrente chiedeva di essere rimesso in termini, richiesta accolta con nota prot. 21279 del 21 dicembre 2020 che concedeva 90 giorni per produrre tutta la documentazione, inclusa un’autorizzazione paesaggistica valida. L’integrazione veniva presentata il 4 marzo 2021, ma era priva di un valido nulla osta paesaggistico, pertanto sollecitato nuovamente dall’amministrazione, con nota del 18 maggio 2021. Infine il titolo in sanatoria era rilasciato solo il 23 marzo 2023, con permesso di costruire n. 5, previa autorizzazione paesaggistica, di cui alla determina n. 47 del 15 febbraio 2023.

Venuto pertanto meno l’interesse alla declaratoria di silenzio, il Tar Lecce con sentenza non definitiva n. 1482/2022 dichiarava l’improcedibilità dell’azione ex art. 117 c.p.a., disponendo la conversione del rito per la sola domanda risarcitoria, con rinvio sulle spese al definitivo.

3. Con sentenza n. 915/2023 la domanda risarcitoria veniva respinta, sul duplice rilievo che il ritardo nel rilascio del permesso di costruire era imputabile esclusivamente al ricorrente, a causa della mancata produzione della documentazione necessaria al rilascio del titolo, e in particolare del nuovo nulla osta paesaggistico; e che, comunque, mancava qualsiasi concreto pregiudizio economico. A quest’ultimo riguardo, i danni dedotti, per mancato godimento del bene (115.415 €), costi per obblighi di legge (12.650 €) e perdita di affare (152.765 €), risultavano smentiti dal fatto che il ricorrente aveva sempre avuto la piena disponibilità dell’immobile e non aveva provato di aver subito un danno effettivo, né si era attivato per ridurre eventuali perdite; pertanto mancavano sia la condotta illecita dell’amministrazione sia il danno risarcibile. Considerata la sopravvenuta carenza di interesse e il rigetto integrale delle domande, il TAR compensava integralmente le spese di lite.

4. Avverso tale sentenza, il sig. De AR AN EL ha proposto appello articolando un unico motivo di censura e riproponendo le censure e i motivi del ricorso in primo grado. Si deduce l’erroneità della sentenza per avere attribuito al ricorrente la responsabilità di un ritardo che, in realtà, è imputabile esclusivamente all’Amministrazione comunale; la pratica di condono edilizio, presentata nel 1995 dal padre del ricorrente, è rimasta senza alcuna istruttoria né sollecito effettivo per venti anni, fino al 2015, quando il Comune avrebbe inviato una nota di richiesta di integrazione documentale, mai ricevuta dal ricorrente a causa del cambio di residenza, circostanza di cui l’Ente era a conoscenza, come dimostrato documentalmente; la nota indicava tra l’altro la necessità di produrre un nuovo nulla osta paesaggistico, poiché quello precedentemente rilasciato nel 2004 sarebbe ormai scaduto, ma tale scadenza era conseguenza del ritardo ingiustificato dell’Amministrazione nell’esaminare tempestivamente la domanda, e non di un comportamento del ricorrente; negli anni successivi, fino al 2020, il Comune non adottava alcun provvedimento, né archiviava né rigettava l’istanza, costringendo il ricorrente a inviare una diffida tramite legale e a proporre ricorso al TAR per ottenere la definizione del procedimento; solo dopo tale sollecito, il Comune richiedeva nuovamente integrazione documentale nel maggio 2021, e il ricorrente, pur adempiendo immediatamente, ha dovuto attendere fino a febbraio 2023 il rilascio del nuovo nulla osta paesaggistico da parte della Commissione urbanistica comunale, con conseguente rilascio del permesso di costruire in sanatoria il 23 marzo 2023, a distanza di 28 anni dalla presentazione dell’istanza originaria; pertanto, secondo l’appellante, l’affermazione del TAR secondo cui il ritardo sarebbe dipeso dalla mancata produzione di documenti da parte sua è manifestamente illogica e ingiustificata, in quanto l’intera sequenza dimostra l’inerzia pluriennale e la condotta omissiva del Comune come unica causa del ritardo, e non può essere addebitata al ricorrente né la responsabilità della necessità del nuovo nulla osta paesaggistico né quella del protrarsi dei tempi di rilascio del permesso di costruire in sanatoria.

In subordine, nel riproporre i motivi di ricorso prospettati nel giudizio di prime cure, l’appellante ribadisce la fondatezza della domanda di risarcimento danni per il ritardo di 28 anni nella conclusione della pratica di sanatoria, denunciando inefficienza e negligenza dell’Amministrazione; il pregiudizio subito riguarda l’impossibilità di vendere l’immobile, usufruire dei bonus edilizi 110% o 90%, effettuare opere di manutenzione straordinaria e miglioramenti, con conseguente lucro cessante e danno patrimoniale, configurabile ex art. 2-bis L. 241/1990, artt. 117 e 30 c.p.a. e art. 2043 c.c.; il ricorrente ha sempre ottemperato alle richieste di integrazione documentale nei tempi brevi previsti, contestando più volte il silenzio del Comune, mentre quest’ultimo ha accumulato venti anni di inerzia prima della prima richiesta documentale nel 2001, seguita da ulteriori silenzi fino al 2020, incluso un sollecito del 2015, mai ricevuto, per cambio di residenza; solo dopo il ricorso e le diffide l’Ente ha riattivato l’istruttoria, richiedendo ulteriori documenti già in possesso di quest’ultimo, con conseguente rilascio del nulla osta paesaggistico solo nel febbraio 2023 e del permesso di costruire in sanatoria il 23 marzo 2023; il ricorrente ha prodotto perizia dettagliata quantificando il danno patrimoniale in 115.415,72 € per mancato godimento, 12.650 € per costi di mantenimento, 280.000 € per mancata vendita e 1.966,40 € per spese tecniche, oltre indennizzo ex art. 2-bis L. 241/90 pari a 30 € al giorno per 28 anni, con interessi legali; infine, il TAR non ha pronunciato sulle spese relative alla domanda avverso il silenzio, che era stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta cessazione, e si chiede pertanto la riforma della sentenza con condanna del Comune alla refusione delle spese legali, sia sulla domanda avverso il silenzio sia, in caso di accoglimento, sulla domanda di risarcimento danni.

5. Il Comune di Mottola, costituito in giudizio con memoria del 30/5/2024, con successiva memoria del 10/1/2026 ha eccepito che l’appello proposto è inammissibile e infondato e deve essere rigettato per molteplici ragioni giuridiche e di merito. In primo luogo, - sostiene l’Amministrazione - l’atto di appello non contiene specifiche censure sui singoli capi della sentenza gravata, limitandosi a riproporre testualmente le deduzioni già avanzate in primo grado, in violazione dell’art. 101, co. 1, c.p.a., secondo cui l’appello deve indicare le statuizioni oggetto di impugnazione e rivolgere una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della decisione; di conseguenza, non essendo presenti motivi effettivi di doglianza (sub A, B e 3 dell’atto di appello ripropongono esclusivamente argomenti di primo grado senza critica specifica), l’appello risulta manifestamente inammissibile. In secondo luogo, la domanda risarcitoria è irricevibile perché presentata oltre i termini di decadenza previsti dall’art. 30, co. 4, c.p.a.: anche considerando come dies a quo la nota del 19/7/2002 o quella del 4/2/2015, i termini per proporre l’istanza di risarcimento erano scaduti rispettivamente il 31/12/2003 e il 6/6/2016, mentre l’azione è stata esperita solo l’11/11/2020. Sul merito, la domanda risarcitoria è altresì infondata, poiché non sussiste alcun fatto illecito imputabile al Comune di Mottola: il ritardo nel rilascio del provvedimento di condono è stato determinato unicamente dalla condotta del ricorrente, che non ha mai prodotto integralmente la documentazione necessaria (grafico di progetto firmato, atto di asseveramento, richiesta cambio intestazione, atto notarile) e ha fornito l’autorizzazione paesaggistica aggiornata solo nel 2023, rendendo impossibile una conclusione tempestiva del procedimento. Inoltre, non sussiste alcun pregiudizio economico effettivo: il ricorrente ha potuto godere dell’immobile per tutta la durata del procedimento, i presunti danni per mancata vendita o manutenzione sono illogici e sproporzionati, e la richiesta risarcitoria di € 280.000 risulta duplicativa e non provata. Infine, la pretesa condanna del Comune alle spese di lite di primo grado è infondata: il TAR Lecce ha correttamente compensato le spese in considerazione della sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sulla domanda ex art. 117 c.p.a. e dell’integrale rigetto della domanda risarcitoria, conformemente agli artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c., non essendo dunque giustificata alcuna responsabilità aggiuntiva dell’Ente Civico. In sintesi, l’appello non solo è formalmente inammissibile, ma anche meramente ripetitivo e infondato sia sotto il profilo della responsabilità dell’amministrazione, sia sotto quello della quantificazione e della prova dei danni.

6. Con memoria di replica del 14/1/2026 il Sig. De AR ha contestato integralmente quanto dedotto dalla Difesa del Comune di Mottola, ribadendo la tempestività e l’ammissibilità della domanda risarcitoria, poiché il termine perentorio ex art. 30, co. 4, c.p.a., introdotto nel 2010, non si applica retroattivamente a fattispecie aventi origine precedente, trovando invece applicazione le norme previgenti; sul merito, l’appellante confuta la tesi difensiva, che attribuisce la durata del procedimento, pari a 28 anni, esclusivamente alla condotta del privato è smentita dai documenti: il Comune ha formulato la prima richiesta di integrazione documentale nel 2001 rispetto a una domanda di sanatoria del 1995, alla quale il ricorrente ha prontamente risposto nello stesso anno, mentre una seconda richiesta del 2002 è stata anch’essa tempestivamente soddisfatta; successivamente, il Comune è rimasto ingiustificatamente silente per oltre 13 anni, inviando nel 2015 una ulteriore richiesta di documenti a un indirizzo non corrispondente alla residenza legale del ricorrente, il quale nel frattempo era stato cancellato dall’anagrafe del Comune di Mottola e risultava residente altrove, circostanza documentata da certificati storici di residenza e da comunicazioni ufficiali al Comune; nonostante ciò, il Comune non ha concluso il procedimento, né con rigetto né con qualsiasi decisione, fino al 2020, quando il ricorrente è stato rimesso in termini, trasmettendo integralmente i documenti richiesti entro 90 giorni e fornendo successivamente anche titoli già precedentemente inviati; solo nel 2023, dopo 28 anni, è stato finalmente rilasciato il permesso di costruire in sanatoria n. 5 del 2023, evidenziando un record di inefficienza e negligenza imputabile esclusivamente all’Amministrazione. Sulla base di quanto sopra, il ricorrente insiste nell’accoglimento delle conclusioni già formulate nella memoria precedente, chiedendo la vittoria delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

7. All’udienza di smaltimento dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente, va respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello, dedotta dalla difesa comunale in termini di mancanza di specifici motivi e rispettive censure nei riguardi dei capi della sentenza gravata.

8.1 Infatti, se in linea generale va ribadito che il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo è infatti una revisio prioris instantiae , i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione, nel caso di specie l’appello è accompagnato sia dalla formale intestazione e specificazione delle censure (divise per numeri 1, 2 e 3), sia dalla sostanziale critica alla motivazione della pronuncia (sub punto 1) e dalla riproposizione dei presupposti risarcitori evocati – in diretta contestazione delle considerazioni svolte dal Tar - e degli elementi di quantificazione.

9. Sempre in via preliminare occorre esaminare l’ulteriore eccezione di irricevibilità della domanda, per violazione del termine di 120 giorni, ex art. 30 cod. proc. amm.

9.1 In primo luogo, rispetto all’originario termine evocato, va ribadito che il termine decadenziale di centoventi giorni previsto, per la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi, dall' articolo 30, comma 3, cod. proc. amm., non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. IV, 16/6/2022, n. 4924); ciò appare coerente con il carattere innovativo del termine e con la natura processuale della norma.

9.2 Per ciò che concerne il periodo successivo all’entrata in vigore della norma, nella specie viene in rilievo il comma 4, a mente del quale “ Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere ”.

9.3 La formulazione apparentemente contraddittoria fra i due periodi, pone la questione controversa concernente il caso in cui, pur scaduto il termine ordinatorio di conclusione del procedimento (rilevante ai sensi dell’ultimo periodo), il procedimento prosegua, sia attraverso la riattivazione del privato istante sia attraverso la richiesta di integrazione documentale.

10. Presupposto della delibazione è la chiara ricostruzione del complesso ed articolato percorso procedimentale, conclusosi con il rilascio del titolo in sanatoria, richiesto nel 1995 e rilasciato nel 2023.

10.1 In data 27 gennaio 1995, il padre dell’odierno appellante e suo dante causa aveva presentato al Comune di Mottola, con nota prot. n. 1095, istanza di condono in sanatoria ai sensi degli art. 35 della legge n. 47/1985 e 39 della legge n. 724/1994, relativa al suddetto immobile, in relazione ad alcune opere abusive. Con nota prot. n. 2363 del 22 febbraio 2002, il Comune richiedeva la trasmissione della documentazione necessaria ai fini del completamento della pratica. In data 21 maggio 2001 il sig. MA De AR produceva i documenti richiesti per il completamento della pratica. In data 7 dicembre 2001 il sig. MA De AR inviava al Comune di Mottola un sollecito per conoscere lo stato della pratica di condono. In data 1° febbraio 2002 il Comune di Mottola richiedeva al sig. MA De AR un’ulteriore integrazione documentale comprensiva della firma del tecnico su un grafico di progetto, dell’atto di asservimento in originale, della richiesta per cambio intestazione della concessione edilizia in sanatoria e dell’atto notarile per passaggio di proprietà. Il sig. MA De AR manifestava in data 19 luglio 2002 la disponibilità ad integrare la sottoscrizione mancante e comunicava all’amministrazione procedente il cambio di proprietà dell’immobile a beneficio del sig. AN EL De AR, attuale ricorrente, corredando la segnalazione con copia della donazione.

10.2 Nulla più accadeva sino al presunto invio della nota prot. 2156 del 4 febbraio 2015 con cui il Comune di Mottola invitava nuovamente quest’ultimo a produrre la documentazione necessaria ai fini del rilascio del richiesto provvedimento di condono edilizio. Peraltro, di tale nota non vi è prova di effettiva ricezione.

10.3 Con nota prot. n. 11232 del 17 luglio 2020, il sig. AN EL De AR mostrava di essere ancora interessato al rilascio della concessione. Quindi, lo stesso appellante, con una pec del 25 settembre 2020, inoltrata tramite il proprio difensore, chiedeva di conoscere l’esito della pratica di condono. Il Comune di Mottola non forniva riscontro all’istanza menzionata. Avverso il silenzio serbato dall’amministrazione comunale è insorto il ricorrente, con ricorso ex art. 117 cod. proc. amm. notificato in data 3 novembre 2020.

10.4 Con nota prot. n. 19739 del 4 dicembre 2020 il Comune comunicava al ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento della domanda fondati, per l’appunto, sulla mancata produzione dei documenti richiesti da ultimo giusta nota prot. n. 2156/2015. Con successiva nota del 14.12.2020, l’odierno ricorrente chiedeva di poter essere rimesso in termini per ottemperare a quanto sopra; detta richiesta veniva accolta, giusta nota comunale prot. n. 21279 del 21 dicembre 2020, il quale erano assegnati 90 giorni per produrre la documentazione ritenuta mancante, tra cui un valido e vigente nulla osta dell’autorità preposta alla tutela del sussistente vincolo paesaggistico. La disposta integrazione di cui sopra veniva ottemperata in data 4 marzo 2021 dal sig. De AR il quale, tuttavia, non si onerava di produrre un nulla osta paesaggistico valido ed efficace, ritenendo di dover produrre un nullaosta privo di efficacia sin dal 2004. Pertanto, con nota del 18 maggio 2021 il Comune invitava nuovamente il ricorrente ad integrare la documentazione necessaria ai fini della conclusione del procedimento con un valido ed efficace titolo paesaggistico. In data 15 febbraio 2023 il sig. De AR otteneva il richiesto titolo paesaggistico (di cui alla determina n. 47/2023 sopra menzionata), tal per cui, in data 23 marzo 2023, il Comune di Mottola rilasciava il p.d.c. in sanatoria n. 5/2023.

11. Così ricostruita la fattispecie controversa, l’appello non può essere accolto.

12. Risulta infatti evidente che, con riferimento al periodo anteriore al 2020, anche indipendentemente dall’effettiva ricezione della nota del 2015, l’arresto procedimentale è imputabile alla parte che, pur essendosi manifestata disponibile in data 19 luglio 2002 ad integrare la sottoscrizione mancante, non risulta poi aver concretamente adempiuto.

13. Per quanto riguarda il periodo successivo al riavvio dell’iter procedimentale, avvenuto con la nota del 17 luglio 2020, il dialogo procedimentale ha seguito un proficuo scambio di integrazione documentale, all’esito del quale è avvenuto il favorevole rilascio del titolo.

14. Invero, a fronte della reiterata ed incontestata richiesta di integrazione documentale, emerge l’assenza – per il periodo successivo alla riattivazione del procedimento - di un ritardo imputabile all’amministrazione la quale, anzi, ricevuta la documentazione di completamento della pratica, ha rilasciato il richiesto titolo.

15. Pertanto, seppur a fronte di un rilevante periodo di tempo fra l’originaria istanza ed il conseguente ottenimento del titolo, il ritardo non è imputabile alla p.a. nei termini richiesti a fini risarcitori.

16. A quest’ultimo riguardo, è necessario che il danneggiato provi: la violazione dei termini procedimentali; il dolo o la colpa; il danno ingiusto, inteso come lesione dell'interesse legittimo al rispetto dei predetti termini; il nesso di causalità materiale o strutturale; sul piano delle conseguenze, poi, il fatto lesivo deve essere collegato da un nesso di causalità ai pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati.

16.1 Ciò precisato, nel caso di specie, se in relazione al periodo anteriore al 2020 vale quanto sopra rilevato, anche per il periodo successivo manca a monte già l’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione, la quale ha richiesto documentazione integrativa in termini coerenti all’iter, tanto che le stesse richieste sono state poi adempiute, seppur in tempi diversi, dalla parte istante. Infatti, non può qualificarsi come 'inerzia totale' un comportamento amministrativo che, sebbene non conclusivo, collabora col privato (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VII, 25/3/2025, n. 2466).

17. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.

18. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio, avuto riguardo alla peculiarità della vicenda controversa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO IE, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

DE PO, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE PO	IO IE

IL SEGRETARIO