Pubblicato il 13/01/2026

N. 00284/2026REG.PROV.COLL.

N. 01208/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1208 del 2024, proposto dalla
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Nanula e Roberto Gentile, con domicilio eletto presso lo studio ID in Roma, Via Barnaba Tortolini, n. 30 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Scagliola, con domicilio eletto presso gli uffici della Delegazione Romana della Regione Puglia in Roma, Via Barberini, n. 36, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Foggia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Roberta Chiarella e Maria Teresa Anna Antonucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Azienda Sanitaria Locale di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

della Servizi Integrati di Cura, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
della Riabilitazione e Assistenza S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
della Consorzio Utilità Sociale (C.U.S.) Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Bari, Sezione II, 7 luglio 2023, n. 975, resa tra le parti, non notificata e concernente la richiesta di autorizzazione alla realizzazione di un centro diurno per la riabilitazione psichiatrica;

Visto il ricorso in appello e relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia e del Comune di Foggia;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il consigliere LU Di RA e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio sono: i ) la verifica della legittimità dei pareri regionali favorevoli alle rispettive richieste di autorizzazioni alla realizzazione di due centri diurni presentate dagli operatori economici controinteressati; ii) l’accertamento del diritto della ricorrente in primo grado ad ottenere dalla Regione Puglia la valutazione dell’istanza di autorizzazione alla realizzazione di analogo centro diurno; iii ) la richiesta di condanna dell’Amministrazione a provvedere con il rilascio del richiesto parere.

2. Con ricorso straordinario a Presidente della Repubblica, poi trasposto dinanzi al Tar Puglia-Bari a seguito di opposizione da parte del controinteressato C.U.S. - Consorzio Utilità Sociale Società Cooperativa Sociale (di seguito anche “CUS”), la -OMISSIS- (di seguito anche -OMISSIS-) ha chiesto:

- l’annullamento di una serie di provvedimenti e atti presupposti e conseguenti, con i quali la Regione Puglia ha espresso i propri pareri favorevoli all’autorizzazione alla realizzazione di un centro diurno in favore del CUS e di uno in favore della Servizi Integrati di cura, riabilitazione e assistenza S.r.l. (di seguito anche “Sicura”);

- l’accertamento e la declaratoria del diritto della ricorrente in primo grado, attuale appellante, ad ottenere dalla Regione Puglia la valutazione dell’istanza ed il rilascio della relativa autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio di un centro diurno per la riabilitazione psichiatrica presso i locali siti in Foggia, -OMISSIS-;

- la conseguente condanna della Regione Puglia a provvedere alla valutazione dell’istanza di autorizzazione alla realizzazione del suddetto centro diurno ai fini del successivo rilascio del parere comunale favorevole alla verifica di compatibilità.

Con sentenza 7 luglio 2023, n. 975, oggetto del presente giudizio, il Tribunale territoriale ha dichiarato il ricorso:

- in parte inammissibile, con riguardo alla “ azione avverso il silenzio spiccata per l'accertamento e la declaratoria del diritto della -OMISSIS- ad ottenere dalla Regione Puglia la valutazione dell'istanza di autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio di un centro diurno per la riabilitazione psichiatrica presso i locali siti in Foggia alla -OMISSIS- e per la correlata condanna a provvedere su detta istanza ”, considerato il decorso di oltre un anno dalla presentazione della domanda del 20 febbraio 2015 o, comunque, dalla sua integrazione del 15 marzo 2016, conseguente al cambio di localizzazione del centro diurno da aprire;

- in parte improcedibile, in considerazione “ dell’intervenuta rinuncia parziale all’impugnazione rispetto al provvedimento rilasciato in favore della società Sicura s.r.l.s. come evidenziato a verbale dell’udienza del 23.5.2023, oltre che nella memoria conclusiva, in atti, concretizzandosi, sul punto, un evidente sopravvenuto difetto di interesse alla prosecuzione del giudizio in parte qua ”;

- in parte infondato, atteso che “ al momento della presentazione della richiesta della cooperativa ricorrente, il fabbisogno di centri diurni risultava saturo ” (cfr. primo motivo di ricorso) e che, con riguardo alla valutazione del fabbisogno residuo di centri diurni di riabilitazione psichiatrica, la Regione Puglia “correttamente ha incluso in tale procedura anche il centro diurno di nuova istituzione a gestione pubblica ” (secondo motivo).

3. Con appello notificato il 5 febbraio 2024 e depositato il 12 febbraio successivo, -OMISSIS- ha impugnato, chiedendone la riforma, la citata decisione di prime cure, affidando il gravame ad un unico motivo, con il quale, anche in chiave critica della decisione del Tar, ripropone le censure dedotte dinanzi al primo giudice, lamentando:

“ Violazione degli artt. 32, 41 e 97 Cost., degli artt. 1, 2 e 3 l. 7.8.1990, n. 241, dell’art. 8 ter del d.lgs. n. 502/1992, dell’art. 7 della l.r. n. 9/2017 (già art. 7 della l.r. 8/2004); eccesso di potere per erronea e falsa applicazione della deliberazione di Giunta della regione Puglia n. 2037/2013 e dei regolamenti regionali n. 3/2006 e n. 7/2002, nonché per disparità di trattamento, irragionevolezza ed ingiustizia manifeste, erronea presupposizione, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del principio di imparzialità, di par condicio e di buon andamento della pubblica amministrazione, sviamento ”: la sentenza sarebbe da riformare perché il Tribunale territoriale avrebbe erroneamente applicato le disposizioni in materia, considerando che:

i ) “ il parere favorevole rilasciato nei confronti del CUS è illegittimo atteso che la Regione Puglia avrebbe dovuto valutare, preventivamente o, quanto meno, comparativamente l’istanza dell’odierna ricorrente in quanto avente lo stesso oggetto -realizzazione della medesima struttura (centro diurno) nel medesimo ambito territoriale di riferimento (Comune di Foggia)- e ciò non solo rispetto all’istanza del CUS ma, prima ancora, rispetto a quella della Sicura s.r.l., di identico tenore e riferita anch’essa al medesimo ambito territoriale. di concessione della cittadinanza, ritenendo il diniego sufficientemente motivato sulla base delle sole due denunce a carico dell’istante, che denoterebbero la non completa integrazione nel tessuto sociale e il mancato rispetto dei principi di convivenza civile immanenti all’ordinamento ”;

ii ) il fabbisogno non deve tener conto della struttura pubblica già esistente sul territorio.

4. Si sono costituiti in giudizio la Regione Puglia con memoria depositata in data 11 marzo 2024, con la quale si è limitata a riportare letteralmente, ripetendole, le difese svolte in primo grado, e il Comune di Foggia con atto depositato il 25 marzo 2024, integrato con atto del 10 luglio 2025.

5. -OMISSIS- e la Regione Puglia hanno depositato memoria ex articolo 73 c.p.a. il 5 dicembre 2025 e l’appellante memoria di replica il 18 dicembre 2025; all’udienza del giorno 8 gennaio 2026 la causa è passata in decisione.

6. L’appello non può trovare accoglimento.

7. La sentenza impugnata è immune dai vizi denunciati con riguardo al primo profilo attinente all’inammissibilità del ricorso di primo grado.

Correttamente il Tar ha deciso sul punto, rilevando che “ il decorso di oltre un anno dalla presentazione dell’istanza avvenuta in data 20.02.2015 - oltre che, a tutto voler concedere, dall’integrazione documentale per l’aggiornamento del contratto di locazione, intervenuta con successiva nota del 15.03.2016 - rendono manifesta l’inammissibilità della relativa azione per decorso del termine di legge (cfr. art. 31, comma 2, c.p.a.), oltre che per evidente intervenuta acquiescenza al silenzio per come in concreto manifestatosi ”.

Tale statuizione va condivisa, atteso che, stante il silenzio della Regione sulla domanda del 20 febbraio 2015 (successivamente aggiornata il 15 marzo 2016 dopo che erano mutate le esigenze locative del-OMISSIS-) trasmessa dal Comune di Foggia ai sensi dell’articolo 7 della legge regionale della Puglia 2 maggio 2017, n. 9 per l’espressione del relativo parere, “ la cooperativa richiedente - essendo titolare del relativo onere - ben avrebbe potuto proporre domanda giudiziale avverso il silenzio serbato dalla Regione ” e, non avendo esperito il rimedio previsto dal codice del processo amministrativo, “ la parte ricorrente non può vantare oggi, a distanza di diversi anni dalla presentazione della domanda, la preminenza della sua posizione rispetto alle domande presentate anni dopo. ”

Ritiene il Collegio che la mancata proposizione della specifica azione di cui agli articoli 31 e 117 c.p.a. abbia anche privato la ricorrente della legittimazione ad agire e dell’interesse a ricorrere (Adunanza plenaria 25 febbraio 2014, n. 9, Consiglio di Stato, Sezione I, parere n. 1720/2022), contro i pareri favorevoli rilasciati in favore del CUS e di Sicura nonché, come sostiene condivisibilmente il Tar, di legittimazione e interesse a lamentare, “ la preminenza della sua posizione rispetto alle domande presentate anni dopo ”, indipendentemente dal mancato rilascio dell’autorizzazione comunale alla realizzazione della struttura in favore del primo (cfr. pagina 7 dell’appello) e dalla decadenza della domanda presentata dalla seconda.

E ciò, anche se non risulta condivisibile il rilievo del Tar, secondo il quale la circostanza per cui “ il fabbisogno non risultasse più saturo non determina la reviviscenza della istanza originariamente presentata dalla parte richiedente, dovendosi altrimenti alla medesima riconoscere un non previsto effetto prenotativo ”, considerato in linea generale che l’istante non può essere tenuta a verificare la presentazione di analoghe domande da parte di altri competitor per coltivare la propria.

In altri termini, la Regione ha l’onere di esaminare le istanze ed esprimere il relativo parere indipendentemente dal sollecito dell’operatore economico che ha presentato la domanda per primo e al quale non può essere addossato un inutile quanto gravoso onere a tenere sotto controllo le richieste di altri soggetti interessati, non potendo l’Amministrazione intimata in primo grado sostenere fondatamente (cfr. pagina 17 della memoria di costituzione della Regione in data 11 marzo 2024) che “ la richiesta di verifica di compatibilità relativa all’istanza di autorizzazione alla realizzazione della -OMISSIS- (pervenuta in data 08/04/2015) e la successiva richiesta di modifica della sede trasmesse dal Comune di Foggia (pervenuta in data 07/06/2016) sono, invece, rimaste inevase dalla Sezione SGO per un mero disguido amministrativo, anche considerato che dall’esame delle richieste di verifica di compatibilità agli atti della Sezione regionale emergeva chiaramente che il fabbisogno residuo sarebbe stato assegnato alla richiesta di verifica di compatibilità relativa all’istanza di autorizzazione alla realizzazione della società “Sicura S.r.l.” pervenuta in data anteriore e che, pertanto, tutte le successive richieste di verifica di compatibilità eventualmente pervenute in data successiva non avrebbero potuto essere riscontrate favorevolmente ”, poiché la verifica della saturazione del fabbisogno avrebbe presupposto la valutazione di tutte le istanze attive.

A fronte del silenzio dell’Amministrazione regionale la ricorrente avrebbe l’onere di impugnare il silenzio nei termini decadenziali previsti dall’articolo 31, comma 2, c.p.a., ai sensi del quale “ l'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento ”, “ fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti. ”

In questa prospettiva, il termine per proporre l’azione avverso il silenzio è ampiamente scaduto senza che l’interessata abbia chiesto al giudice amministrativo di accertare l’inadempimento della Regione a provvedere sulla domanda, rimanendo sempre possibile per l’interessata la riproposizione dell’istanza, che la Regione è tenuta ad esaminare sulla base dell’effettivo fabbisogno al momento della richiesta.

8. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello va respinto.

9. Sussistono, tuttavia, giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN De LI, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

LU Di RA, Consigliere, Estensore

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU Di RA	AN De LI

IL SEGRETARIO