Pubblicato il 06/05/2026

N. 03540/2026REG.PROV.COLL.

N. 08012/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8012 del 2024, proposto da -OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati Giannicola Scarciolla e Sara Vocale, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

TO dei servizi energetici-SE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Satta, Anna Romano e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Arenula, n. 29;
Ministero dell’economia e delle finanze e Ministero dello sviluppo economico, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza-ter,-OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del TO dei servizi energetici-SE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il consigliere Alessandro IC SI e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e RI

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro il provvedimento di “annullamento in autotutela” dell’ammissione agli incentivi energetici.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Il 29 marzo 2018 l’appellante, avvalendosi dell’ausilio di un tecnico, ha chiesto l’ammissione agli incentivi di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico del 16 febbraio 2016 di aggiornamento della disciplina per l’incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l’incremento dell’efficienza energetica e per la produzione di energia da fonti rinnovabili (c.d. “conto termico”), con riferimento a un intervento di sostituzione di un impianto di climatizzazione invernale con un generatore alimentato da biomassa (nella specie, una caldaia a pellet).

2.2. La domanda è stata accolta con provvedimento del 30 maggio 2018.

2.3. Con nota del 19 marzo 2020 il TO dei servizi energetici-SE s.p.a. ha avviato il procedimento di annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione agli incentivi, riferendo di aver appreso dalla Guardia di finanza che la documentazione trasmessa al fine di dimostrare il corretto smaltimento degli impianti sostituiti era falsificata o comunque non veritiera e che le fatture inviate per comprovare le spese sostenute erano state materialmente falsificate in modo da indicare importi di spesa maggiori rispetto a quelli reali.

2.4. Acquisite le controdeduzioni del privato, con atto prot. SE/P20200027290 del 10 giugno 2020, il TO ha disposto l’annullamento d’ufficio del provvedimento di ammissione agli incentivi.

2.5. L’interessato ha impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio l’atto assunto in autotutela, insieme alla comunicazione di avvio del procedimento.

Con il ricorso si deducevano le censure seguenti:

i. Sarebbero stati violati i diritti di partecipazione al procedimento, non essendo stato consentito al privato né di essere ascoltato personalmente, né di accedere allo scambio di comunicazioni con la Guardia di finanza;

ii. Non vi sarebbero stati i presupposti per agire in autotutela, essendo decorso il termine di diciotto mesi per l’esercizio del potere.

iii. Le interlocuzioni con la Guardia di finanza non avrebbero riguardato il ricorrente e non vi sarebbe prova della falsità dei documenti allegati alla richiesta d’incentivo.

3. Con sentenza-OMISSIS- il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso, condannando il ricorrente al pagamento delle spese di lite.

4. L’interessato ha proposto appello contro la decisione.

4.1. Il gravame si fonda sui seguenti motivi.

Con la prima censura si deduce: « Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione di legge. Provvedimento di annullamento – violazione dell’art. 10 L. 241/90 – Illegittimità – Violazione del diritto di difesa nella fase procedimentale - Violazione di legge e/o eccesso di potere per insufficiente, irrazionale e contraddittoria motivazione – Eccesso di potere per carenza dei presupposti e/o travisamento dei fatti - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti - Eccesso di potere per irrazionalità e per carenza o comunque contraddittoria motivazione - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria ed irragionevolezza. Sviamento ».

In particolare, si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., al privato siano state negate la garanzie di difesa nel procedimento, sia perché non gli è stato concesso di esaminare lo scambio di note con la Guardia di finanza da cui sarebbe emersa la falsità della documentazione allegata alla domanda d’incentivo, sia perché gli è stato negato di essere ascoltato personalmente prima della decisione finale, in contrasto con i principi dell’ordinamento europeo e in particolare con l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Con il secondo motivo si deduce: « Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione di legge. Illogicità e superficialità della motivazione - Provvedimento di annullamento – Violazione del termine perentorio per l’esercizio del potere di riesame - illegittimità dell’istruttoria preordinata al riesame – Illegittimità –Violazione di legge e/o eccesso di potere per insufficiente, irrazionale e contraddittoria motivazione – Eccesso di potere per carenza dei presupposti e/o travisamento dei fatti - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti - Eccesso di potere per irrazionalità e per carenza o comunque contraddittoria motivazione - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria ed irragionevolezza. Sviamento ».

In particolare, si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., l’annullamento d’ufficio sia stato disposto in difetto dei presupposti previsti dall’art. 21-nonies della legge n. 241, tra cui il termine di diciotto mesi, che decorrerebbe – non dal momento della conoscenza della falsità della documentazione, bensì – dalla data di emissione del provvedimento favorevole caducato, essendo il limite temporale preordinato alla tutela dell’affidamento del privato; tale termine non potrebbe essere superato, dato che le presunte falsità non sono state accertate con sentenza passata in giudicato.

Con il terzo motivo si deduce: « Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione di legge. Illogicità e superficialità della motivazione - Provvedimento di annullamento – carenza dell’istruttoria– Illegittimità – Violazione di legge e/o eccesso di potere per insufficiente, irrazionale e contraddittoria motivazione – Eccesso di potere per carenza dei presupposti e/o travisamento dei fatti - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti - Eccesso di potere per irrazionalità e per carenza o comunque contraddittoria motivazione - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria ed irragionevolezza. Sviamento ».

In particolare, rimarcando che l’appellante non è coinvolto in alcun procedimento penale, si contesta che la documentazione presentata per l’ammissione all’incentivo sia falsa – conclusione cui il TO sarebbe pervenuto a causa delle carenze dell’istruttoria dallo stesso condotta – e si afferma che vi è coerenza tra la fattura di acquisto della nuova e l’importo chiesto come incentivo.

4.2. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il SE, eccependo l’inammissibilità della contestazione fondata sull’art. 41 della Carta, in quanto esposta solo in appello, e nel merito resistendo al gravame.

4.3. Nel corso del processo, l’appellante ha depositato una memoria il 18 febbraio 2026, alla quale il SE ha replicato il 2 marzo 2026; a sua volta, il TO ha depositato una memoria il 20 febbraio 2026, alla quale il privato ha replicato il successivo giorno 27.

4.4. All’udienza pubblica del 24 marzo 2026 la causa è passata in decisione.

5. Il primo motivo di appello, relativo al mancato accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza e all’omessa audizione prima della decisione finale, è infondato (circostanza che consente di prescindere dall’eccezione d’inammissibilità sollevata dal SE rispetto alla contestazione fondata sull’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).

Sotto il primo profilo, come già rilevato dal Tribunale, l’interessato non ha presentato alcuna specifica richiesta di accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza né ha censurato l’eventuale diniego tacito in sede giurisdizionale, dunque non ha esperito i rimedi previsti dall’ordinamento per ottenerne l’ostensione, circostanza che di per sé rende non accoglibile la censura.

Comunque, l’art. 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241, prevede che il diritto dei partecipanti al procedimento di prendere visione degli atti dello stesso è riconosciuto « salvo quanto previsto dall’articolo 24 », che, a sua volta, esclude dall’acceso, tra gli altri, i documenti coperti da segreto o per i quali vi sia un divieto di divulgazione espressamente previsto dalla legge: nel caso di specie, in cui la documentazione della Guardia di finanza è stata formata nell’ambito di un’indagine in corso, viene quindi in rilievo l’art. 329 c.p.p., secondo cui gli atti d’indagine compiuti dalla polizia giudiziaria sono coperti da segreto fino a quanto l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari.

Peraltro, nel giudizio di primo grado il SE ha prodotto la nota della Guardia di finanza prot. 15020 del 30 gennaio 2020 avente a oggetto “Comunicazione falsificazioni rinvenute ai fini del recupero degli incentivi”, mettendo dunque il privato a conoscenza di tali atti – una volta venuto meno il segreto istruttorio – senza che questi abbia proposto motivi aggiunti.

Sotto il secondo profilo, la legge n. 241 del 1990 non contempla il diritto del partecipante al procedimento di essere sentito oralmente, prevedendo piuttosto un contraddittorio scritto mediante presentazione di memorie scritte e documenti (art. 10, comma 1, lettera a).

Lo stesso diritto dell’Unione europea non impone in via generale l’audizione dell’interessato, ossia un colloquio orale con questo, essendo il suo diritto di essere “ascoltato” ai sensi dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali sufficientemente garantito – a condizione che siano rispettati i principi di effettività ed equivalenza delle tutele – dalla possibilità di prendere posizione ed esporre le sue deduzioni all’amministrazione per iscritto (tra le tante, Corte giust., 9 febbraio 2017, C-560/14).

6. Anche il secondo motivo di appello, con cui si contesta il superamento del termine previsto per l’autotutela, non è fondato.

Nel caso di specie, infatti, il provvedimento impugnato deve essere qualificato come atto di “decadenza”, e non di “annullamento d’ufficio”, perché si fonda sul presupposto – la cui effettiva sussistenza sul piano sostanziale è contestata dall’appellante con il terzo motivo di gravame e verrà quindi esaminata in seguito – che il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (Cons. Stato, Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18), pertanto il relativo potere, doveroso nell’esercizio e vincolato nei contenuti (quando ne sussistono i presupposti), non incontra la preclusione temporale di diciotto mesi (oggi sei) prevista, per la diversa ipotesi di autotutela, dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Vero è che, a seguito delle modifiche apportate all’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, dall’art. 56, comma 7, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, anche il potere di disporre la decadenza in caso di violazioni riscontrate del SE nell’ambito dei controlli e verifiche di sua competenza è subordinato alla presenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 (dunque, al rispetto del termine ragionevole comunque non inferiore a diciotto mesi, oggi sei), ma queste innovazioni sono successive alla data in cui è stato emesso il provvedimento censurato in questo giudizio, risalente al 10 giugno 2020, pertanto non possono essere prese in considerazione per sindacarne la legittimità (secondo il principio generale, sancito dall’art. 11 disp. prel. c.c., secondo cui la legge non dispone che per l’avvenire, dal quale una giurisprudenza consolidata, che il collegio condivide e ribadisce, ha tratto il corollario che la legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata con riguardo alla legge vigente al momento della sua adozione, essendo irrilevanti eventuali sopravvenienze normative: tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2025, n. 5101).

7. È invece fondato il terzo motivo di appello, con cui si nega che vi sia prova della falsità della documentazione presentata a corredo della domanda d’incentivo.

In via preliminare, si deve ritenere che l’onere di fornire questa dimostrazione gravi sul TO, trattandosi di un presupposto dell’esercizio del potere di decadenza.

Nel caso di specie, questa prova non emerge dall’istruttoria, né dagli atti di causa.

Premesso che nessuna accusa è stata mossa o anche solo ipotizzata nei confronti dell’appellante, dagli atti risulta che il tecnico che ha curato (anche) la sua pratica sia stato imputato, e abbia “patteggiato”, per il delitto di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, per aver falsificato documenti allegati a varie domande d’incentivazione inoltrate al SE; tuttavia, il procedimento penale in questione non ha avuto a oggetto specificamente i documenti presentati dall’appellante.

Il TO, dal canto suo, non ha accertato, con un’autonoma istruttoria, la falsità di questi specifici documenti (per esempio interrogando l’azienda cui era riconducibile la fattura relativo allo smaltimento dei componenti sostituiti, che pure aveva disconosciuto documenti analoghi nel corso dell’indagine penale), ma si è limitato a presumere che, avendo il tecnico commesso delle falsità in altri procedimenti, lo avesse fatto anche in quello dell’appellante.

Al contrario, si deve ribadire che il semplice fatto un determinato tecnico abbia falsificato dei documenti in alcuni procedimenti non è sufficiente a dimostrare – o anche solo a far presumere fino a prova contraria – che questa condotta sia stata tenuta anche in altri procedimenti (sul punto, Cons. Stato, sez. II, 22 maggio 2025, n. 4484, opportunamente citata dalla difesa dell’appellante, pronunciata su un caso analogo): a supporto di questa conclusione vi è anche il fatto che la stessa Guardia di finanza, nella relazione del 30 gennaio 2020, ha riferito di aver esaminato circa 2.400 pratiche e di aver rinvenuto falsificazioni in 1.747 di esse, così indirettamente confermando – allo stato degli atti – la veridicità delle altre.

In un simile contesto, per disporre la decadenza dell’appellante dall’incentivo era dunque necessaria una specifica istruttoria volta ad appurare se fosse o meno falsa proprio la documentazione da questo presentata a corredo della sua domanda.

Non conduce a una conclusione diversa il confronto tra il giustificativo allegato all’istanza (doc. 4 depositato in primo grado dal SE) e la fattura prodotta dal ricorrente per dimostrare la spesa effettivamente sostenuta (doc. 5 del fascicolo di primo grado), da cui, secondo il T.a.r., si evincerebbe la falsità della prima: a parte il fatto che la fattura prodotta dal SE non è firmata per accettazione – a differenza di quella depositata dalla parte – tali incongruenze rappresentano dei meri indizi, di cui il SE avrebbe dovuto approfondire l’effettiva portata probatoria nel corso dell’istruttoria, ricercando ulteriori riscontri, e nel contraddittorio procedimentale con il privato.

8. Il difetto di prova del presupposto della falsità della documentazione prodotta dall’interessato comporta l’illegittimità del provvedimento di decadenza, che deve quindi essere annullato, in riforma della sentenza impugnata.

9. Secondo la regola generale della soccombenza, dalla quale nella specie non vi è ragione di discostarsi, il SE deve essere condannato al pagamento in favore dell’appellante delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio, nella misura indicata in dispositivo, con distrazione in favore dei difensori, dichiaratisi antistatari.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento prot. SE/P20200027290 del 10 giugno 2020.

Condanna il TO dei servizi energetici-SE s.p.a. al pagamento in favore dell’appellante delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio, complessivamente liquidate in euro 6.000 (seimila/00), oltre oneri e accessori come per legge, con distrazione in favore dei difensori, dichiaratisi antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

IU AS BE, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro IC SI, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
Alessandro IC SI	IU AS BE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.