Pubblicato il 07/07/2025

N. 05852/2025REG.PROV.COLL.

N. 02242/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2242 del 2025, proposto dalla
IA OR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dalle avvocate Antonia De Lisio e Laura Giordani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la IR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Vuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

nei confronti
del Comune di Pompei, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Regione PA, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocata Rosaria Saturno, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura Regionale, in Roma, Via Poli, n. 29 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza ex articolo 60 c.p.a. del Tribunale Amministrativo Regionale per la AN, Sezione III, 4 marzo 2025, n. 1760, resa tra le parti, notificata il 13 marzo 2025 e concernente l’assegnazione di una sede farmaceutica;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto il decreto presidenziale 19 marzo 2025, n. 1034;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della IR s.r.l., del Comune di Pompei e della Regione PA;

Vista l’ordinanza cautelare 14 aprile 2025, n. 1410;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità dei provvedimenti emanati dal Comune di Pompei che hanno consentito il rilascio dell’autorizzazione da parte della Regione PA per l’apertura di una nuova sede farmaceutica all’esito del concorso straordinario per soli titoli.

2. Con appello notificato e depositato il 17 marzo 2025, la IA OR s.r.l. (di seguito anche “OR”), ha impugnato, chiedendone la riforma previa istanza cautelare, la sentenza 4 marzo 2025, n. 1760, con la quale Tribunale Amministrativo Regionale per la AN, Sezione III ha dichiarato “ inammissibili il ricorso introduttivo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti, nei sensi di cui in motivazione, e accoglie il primo ricorso per motivi aggiunti, e, per l’effetto, annulla il decreto dirigenziale della Giunta Regionale della PA n. 154 dell’8 aprile 2024 ”.

3. Deduce l’appellante e risulta dalla documentazione versata in atti che:

- con delibera n. 70 del 23 aprile 2012, la Giunta municipale di Pompei ha aumentato da sei ad otto il numero delle sedi farmaceutiche comunali;

- la Regione PA, con decreto dirigenziale n. 29 del 23 maggio 2013, ha bandito il concorso pubblico straordinario per soli titoli ai sensi del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, con decreto dirigenziale n. 49 del 5 marzo 2020, ha escluso dal novero delle sedi da assegnare quelle soppresse dai Comuni in forza della riduzione dei residenti e, con decreto n. 360 del 23 giugno 2023, ha riconosciuto una sola nuova sede farmaceutica

nel Comune di Pompei;

- la citata delibera comunale n. 70/2012 è stata modificata dalla delibera n. 171 del 12 luglio 2022, che ha ridotto da otto a sette le sedi farmaceutiche da assegnare, tenuto conto della riduzione della popolazione;

- a seguito di approfondimenti istruttori, con delibera n. 45 del 28 settembre 2023, il Consiglio comunale ha rimodulato la pianta organica, istituendo la nuova zona “G” o “settima sede”;

- in esito ad istanza di accesso presentata, la IR S.r.l. (di seguito anche “IR”) ha appreso che la OR stava eseguendo lavori di adeguamento strutturale e funzionale per destinare un immobile sito in Via Tenente Ravallese, n. 10 e 12 a esercizio farmaceutico relativo all’ultima sede istituita;

- la IR ha proposto impugnativa dinanzi al TA AN (con ricorso principale e due ricorsi per motivi aggiunti) per l’annullamento di vari provvedimenti del Comune di Pompei e della Regione PA, la quale, nelle more della definizione del procedimento, aveva chiesto all’ente locale di riferire sulle note con cui la controinteressata interloquiva con le Amministrazioni coinvolte;

- il giudizio dinanzi al giudice di prime cure si è concluso con la sentenza impugnata in questa sede, con la quale il Tribunale territoriale ha dichiarato inammissibili il ricorso principale e il secondo ricorso per motivi aggiunti ed ha accolto il primo ricorso per motivi aggiunti.

4. L’appellante affida il gravame a tre motivi di doglianza, con i quali riproponendo, anche in chiave critica della sentenza impugnata, le difese dedotte in primo grado, lamenta:

“ 1. Error in procedendo: violazione e falsa applicazione art. 104 cpa. ”: l’OR sottopone a vaglio critico la decisione di primo grado, sostenendo che alla declaratoria di inammissibilità del ricorso principale sarebbe dovuta seguire medesima decisione rispetto al primo ricorso per motivi aggiunti, attesa la successione giuridica e cronologica in termini di presupposizione tra la delibera di Giunta Comunale n. 70/2012 di istituzione della sede farmaceutica n. 8 (impugnata con l’atto introduttivo del giudizio) e il decreto dirigenziale n. 154 in data 8 aprile 2024 (oggetto del successivo, primo gravame per motivi aggiunti), con cui la Regione PA ha autorizzato l’apertura della farmacia della OR;

“ 2. Error in procedendo per mancata pronuncia sulla inammissibilità per tardività del ricorso di primo grado ”: a detta dell’appellante, il primo giudice avrebbe erroneamente omesso di considerare l’inammissibilità ( rectius , l’irricevibilità) per tardività dell’impugnativa avente ad oggetto provvedimenti comunali relativi all’approvazione e al successivo adeguamento della pianta organica delle sedi farmaceutiche sul territorio comunale (segnatamente, la d.G.c. n. 70/2012, la d.G.c. n. 119 del 3 maggio 2018, la d.G.c. n. 171 del 12 luglio 2022 e la d.C.c. n. 45 del 28 settembre 2023);

“3. Error in iudicando per erroneità dei presupposti ed erronea valutazione dei fatti e per disattesa dei principi giurisprudenziali enucleati in materia di pianta organica e di individuazione dei confini della sede farmaceutica ”: il mezzo è teso a dimostrare che Via Tenente Ravallese, dove ha sede la farmacia dell’OR, rientra nella zona di competenza dell’appellante e non della controinteressata, a prescindere dalla discordanza tra la planimetria indicata dal Comune rispetto a quella acquisita dalla IR presso il competente Ordine dei farmacisti, considerato che, di fatto, la strada indicata rappresenta il confine tra le due zone, con la conseguenza che, in applicazione del cosiddetto principio della mezzeria, i civici 10 e 12 rientrerebbero comunque nella zona dell’OR, dovendosi pertanto escludere che l’individuazione della sede farmaceutica così come autorizzata sia affetta dei vizi denunciati dalla ricorrente in primo grado.

5. Con decreto presidenziale 19 marzo 2025, n. 1034, è stata accolta l’istanza di sospensione degli effetti della sentenza appellata.

6. Per resistere all’appello, la IR si è costituita in giudizio con atto depositato il 20 marzo 2025 ed ha presentato memoria difensiva il 7 aprile 2025.

7. La Regione PA si è costituita con memoria del 2 aprile 2025, con la quale ha chiesto l’accoglimento dell’appello e della domanda cautelare, così come il Comune di Pompei con memoria del 4 aprile 2025.

8. L’appellante ha depositato memoria il 4 aprile 2025 e la Sezione ha accolto la domanda cautelare con ordinanza 14 aprile 2025, n. 1410, ritenendo di dover affrontare nella più propria sede di merito la questione centrale sull’esatta individuazione dell’ambito di pertinenza di ciascuna delle due farmacie in causa e considerando, sul piano della valutazione del periculum , che, nella valutazione comparativa degli interessi in gioco, fosse da ritenersi prevalente quello della società appellante a proseguire l’attività concernente la farmacia aperta nel 2024 all’esito del concorso straordinario.

9. Il 30 maggio 2025, l’OR ha depositato memoria ex articolo 73 c.p.a., alla quale ha replicato la IR con memoria del 12 giugno 2025; all’udienza del 3 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. La sentenza impugnata resiste alle critiche della società OR, il cui appello non può trovare accoglimento.

Per questa ragione, può ritenersi assorbito l’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla controinteressata IR, la quale sostiene che il gravame sarebbe inammissibile dal duplice angolo prospettico della mancata impugnazione di un capo della sentenza sfavorevole all’appellante e dell’acquiescenza rispetto ad alcuni atti regionali confermativi della legittimità dei provvedimenti del Comune (pagina 25 della memoria della controinteressata del 7 aprile 2025).

11. Con il primo mezzo, l’OR lamenta l’erroneità della sentenza, nella parte in cui il Tribunale territoriale avrebbe omesso di considerare che la dichiarazione di inammissibilità del ricorso principale (contro la delibera comunale n. 70/2012) avrebbe dovuto spiegare i suoi effetti anche sul primo ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto il decreto regionale n. 154/2024, con il quale è stata autorizzata l’apertura della farmacia e collegato al primo come suo atto presupposto.

In altre parole, sussisterebbe un “ rapporto di conseguenzialità tra la delibera di Giunta Comunale n. 70 del 23 aprile 2012 istitutiva della sede farmaceutica n. 8 ed impugnata con il ricorso introduttivo, ed il successivo decreto dirigenziale della Giunta Regionale della PA n. 154 dell’8.4.2024, recante autorizzazione all’apertura della relativa farmacia, impugnato con i primi motivi aggiunti ”.

Il motivo non può essere accolto.

Sul presupposto che l’impugnazione della delibera comunale risulta effettuata in via prudenziale da parte della ricorrente in primo grado anche tenendo conto della formula di stile utilizzata (“ se e per quanto occorra ”), rileva il Collegio che tale provvedimento non ha mai assunto nei confronti della IR alcun effetto propriamente e direttamente lesivo (quanto meno, nella prospettiva dell’appellata con riguardo all’esatta individuazione della sua zona di pertinenza con la Via Tenente Ravallese al suo interno), essendo, semmai, oggetto di contestazione la corretta applicazione di quella delibera con riferimento all’autorizzazione all’esercizio disposta dalla Regione con decreto dirigenziale n. 154/2024.

A ciò si aggiunga che con il ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato nuovamente tutti gli atti già contestati con il ricorso principale, riproponendo le medesime censure, oltre ad altre, nuove.

12. Allo stesso modo, deve essere respinto il secondo mezzo di doglianza, col quale l’appellante lamenta che il TA non si sia pronunciato sulla inammissibilità (irricevibilità) per tardività del ricorso introduttivo “ nella parte relativa all’impugnazione dei provvedimenti comunali, aventi ad oggetto l’approvazione –e il successivo adeguamento- della pianta organica delle sedi farmaceutiche sul territorio comunale ”.

Secondo l’appellante, poiché la sede farmaceutica assegnata all’OR e da cui è scaturita l’autorizzazione all’apertura annullata dal TA con la sentenza gravata è quella delimitata dalla delibera di Giunta n. 70/2012, contro quest’ultima avrebbe dovuto insorgere tempestivamente la ricorrente di primo grado, con la conseguenza che il giudice di primo grado avrebbe dovuto dichiarare il ricorso principale, oltre che inammissibile, perché concernente un atto endoprocedimentale (assegnazione della sede), anche inammissibile per tardività.

A ben vedere, il primo giudice ha correttamente messo in rilievo, come meglio si dirà in seguito con riferimento al terzo motivo di appello, che “ da quanto emerso nel corso del giudizio ed in particolare dal contenuto dalla nota prot. n. 223384 del 6 maggio 2024 del Dirigente della D.g. 04 – U.O.D. 06 della Regione, depositata in giudizio, deve ritenersi che la tavola 2 - planimetria allegata alla delibera di Giunta n. 70 del 2012 e pertanto facente fede ai fini della perimetrazione delle sedi farmaceutiche - è quella in possesso dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Napoli, agli atti anche della Regione PA, e nella quale la via Tenente Ravallese appare ubicata nella zona B, di competenza della società ricorrente ”.

Il che dimostra ancora una volta che la delibera n. 70/2012 non aveva portata immediatamente lesiva della IR, laddove, secondo la sua prospettazione, i suoi effetti avessero trovato corretta applicazione attraverso il riconoscimento di Via Tenente Ravallese come appartenente alla zona di pertinenza della ricorrente in primo grado.

13. Con il terzo motivo di appello, che investe la questione centrale da decidere, l’OR lamenta l’erroneità della motivazione della sentenza appellata anche nella parte in cui il TA avrebbe “ omesso di considerare che, per quanto riguarda l’asserita diversità tra la Tav. 2 recante la “Planimetria e Individuazione aree e sedi”, acquisita dall’Ordine dei Farmacisti, e la Tav.1 depositata agli atti dal Comune, è vero che la prima reca il timbro comunale e la sottoscrizione del Dirigente, la seconda ne è sfornita, ma dal raffronto delle due planimetrie, diversamente da quanto asserito dalla ricorrente di primo grado……non emergono difformità grafiche. ”

Osserva al riguardo preliminarmente il Collegio che, in ordine all’individuazione delle zone di pertinenza di ogni singola sede farmaceutica, la Sezione si è già espressa, con motivazioni che sono da condividere e dalle quali non vi è motivo di discostarsi, stabilendo quanto segue: “ secondo la giurisprudenza consolidatasi dopo la riforma del 2012, il concetto di “pianta organica” è stato superato, non essendo più richiesta una rigorosa perimetrazione del territorio ove collocare la sede farmaceutica di nuova istituzione, con l'indicazione, cioè, dei precisi confini, essendo sufficiente anche la mera indicazione della località/zona in cui è ubicata la farmacia. Si è osservato sul punto che, sul piano terminologico, attualmente appare essere stata abbandonata persino la nozione di zona, sostituita sempre più spesso dal concetto di ambito di pertinenza, inteso come area di utenza che la farmacia è deputata a servire (cfr. Cons. di Stato, sez. III, 29 gennaio 2018, n. 613). Ciò significa che la funzione della perimetrazione è quella di fornire uno strumento per consentire la localizzazione della farmacia all'interno della propria zona (oltre che a distanza di almeno 200 metri dalle altre già insediate), rispettando un disegno di massima volto ad assicurare, attraverso la diffusione degli esercizi sul territorio, una ottimale accessibilità al servizio farmaceutico, essendo poi gli utenti liberi di rivolgersi a qualsiasi esercizio di loro preferenza (cfr. Cons. di Stato, sez. III, 12 aprile 2023 n. 3665). Ne consegue che il criterio prioritario è divenuto quello dell’equa distribuzione sul territorio, mentre nulla si dice a proposito della definizione esatta dei confini di ciascun esercizio; anzi, nella terminologia usata è venuto meno anche il termine sede sostituito dal termine zona, lasciando supporre che ciò abbia una valenza non solo lessicale e formale, ma di tipo sostanziale ” (Consiglio di Stato, Sezione III, 10 luglio 2024, n. 6141).

Nella fattispecie in esame, è risultato un contrasto tra le parti in merito alla tavola allegata alla delibera n. 70/2012, da cui prende le mosse il presente contenzioso.

14. Al riguardo, mette conto rilevare che la sentenza impugnata recepisce i principi giurisprudenziali consolidati, secondo cui, pur non essendo obbligatoria in linea generale l’allegazione di una planimetria esplicativa per individuare una zona, la sua previsione non ne comporta la prevalenza sul dato descrittivo dei luoghi (Consiglio di Stato, Sezione III, 30 agosto 2021, n., 6112), pur considerando in generale che “ la circostanza che non siano state esplicitate tutte le strade ricomprese nel perimetro non assume alcun rilievo, se si considera che ormai la funzione della perimetrazione è soltanto quella di fornire uno strumento per consentire la localizzazione della farmacia all’interno della propria zona (oltre che a distanza di almeno 200 metri dalle altre già insediate), rispettando un disegno di massima volto ad assicurare, attraverso la diffusione degli esercizi sul territorio, una ottimale accessibilità al servizio farmaceutico - essendo poi, evidentemente, i cittadini ed utenti liberi di rivolgersi a qualsiasi esercizio di loro preferenza (Consiglio di Stato, Sezione III, 12 aprile 2023).

15. Ora, nel caso in esame, risulta che la delibera comunale n. 70/2012 contenesse l’inserimento anche di Via Tenente Ravallese all’interno della zona di pertinenza della ricorrente in primo grado.

Sul punto, la sentenza impugnata è immune dai vizi denunciati, tenendo conto che la Regione rilascia l’autorizzazione all’apertura sulla base dei dati forniti dal Comune, che ha competenza esclusiva nell’individuazione della pianta organica delle farmacie.

Dopo aver premesso che “ con il decreto dirigenziale n. 154 dell’8 aprile 2024, oggetto di impugnazione, la Giunta Regionale della PA, ha autorizzato la controinteressata IA OR s.r.l. all’apertura della sede farmaceutica n. 8 nel Comune di Pompei sulla base dell’<attestazione rilasciata dal Comune di Pompei (NA), prot. n. 19050 del 28.03.2023, in cui si attesta che i locali della farmacia siti in via Tenente Ravallese n. 10/12 rientrano nell’ambito di appartenenza della propria sede farmaceutica; ”, i primi giudici hanno condivisibilmente stabilito che all’interno deliberazione di Giunta n. 70/2012 “ nella tabella “II farmacia – VECCHIA ZONA B”, via Tenente Ravallese è espressamente indicata ”, così come “ è avvenuto nella tabella “II farmacia – ZONA B” (ovvero la “nuova” zona B). ”

16. In merito al contrasto tra le due farmacie in causa sulla prevalenza dell’una o dell’altra planimetria da considerare (quella indicata dal Comune nella nota n. prot. 19050 del 28 marzo 2023, ovvero quella prodotta dalla ricorrente in primo grado), deve considerarsi corretto il ragionamento logico seguito dal Tribunale territoriale, il quale ha stabilito quanto segue, pur dovendo ritenersi dirimente ai fini del decidere la descrizione letterale della zona di pertinenza: “ il Comune di Pompei a pagina 5 della citata nota prot. n. 19050 del 28 marzo 2023, posta a fondamento della delibera impugnata, riporta la planimetria indicata quale “stralcio della tavola 2 - planimetria individuazione area di sedi, approvata con la citata deliberazione n. 70/2012”, ed indica con un cerchietto rosso l’ubicazione dei

locali prescelti per la sede della farmacia OR, ricadenti nell’ambito della zona H.

Tuttavia, come rilevato da parte ricorrente, tale planimetria non reca alcun timbro comunale, né la firma del competente dirigente volta da attestarne la sua autenticità.

Da quanto emerso nel corso del giudizio ed in particolare dal contenuto dalla nota prot. n. 223384 del 6 maggio 2024 del Dirigente della D.g. 04 – U.O.D. 06 della Regione, depositata in giudizio, deve ritenersi che la tavola 2 - planimetria allegata alla delibera di Giunta n. 70 del 2012 e pertanto facente fede ai fini della perimetrazione delle sedi farmaceutiche - è quella in possesso dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Napoli, agli atti anche della Regione PA, e nella quale la via Tenente Ravallese appare ubicata nella zona B, di competenza della società ricorrente. ”

A ciò si aggiunga che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, le due planimetrie sono diverse, secondo quanto emerge dagli atti di causa: quella indicata dal Comune nella nota citata individua Via Tenente Ravallese al confine, mentre quella, munita di timbro comunale e vidimazione, ricevuta a suo tempo dall’Ordine dei farmacisti dallo stesso ente locale con nota di trasmissione n. prot. 15169 del 29 aprile 2012, pone la strada in questione non sul confine tra la zona H e la zona B ma al centro della seconda.

Peraltro, la stessa Regione PA con nota n. prot. 22384 del 6 maggio 2024 ha attestato all’appellata IR che “ da verifiche effettuata all’interno degli archivi della scrivente Amministrazione relativi alle Delibere di approvazione della Pianta Organica del Comune di Pompei (NA), risulta esservi corrispondenza tra gli atti trasmessi alla S.V. dall’ordine dei Farmacisti di Napoli e quanto trasmesso alla Regione PA dal Comune di Pompei (NA) con nota prot. 15169 del 24.04.2012 e acquisito con protocollo della Regione PA n. 0316208 del 24.04.2012 ”.

Da questo punto di vista, correttamente il TA ha ritenuto attendibile la planimetria consegnata dall’Ordine dei farmacisti perché munita di timbro e perché, all’esito di alcuni dubbi sollevati con note regionali n. prot. 89871 del 20 febbraio 2024, n. prot. 103083 del 27 febbraio 2024 e n. prot. 124647 in data 8 marzo 2024, verificata dalla stessa Regione come corrispondente a quella trasmessa a suo tempo dal Comune di Pompei a ridosso dell’adozione della delibera n. 70/2012.

17. In questa prospettiva, perde consistenza l’ulteriore doglianza della OR, che fa leva sull’asserita applicabilità del cosiddetto principio della mezzeria.

Nel momento in cui è acclarato che Via Tenente Ravallese è all’interno della zona dell’appellata, non può procedersi a considerare il criterio in questione, applicabile soltanto “ nell’ipotesi in cui gli atti comunali abbiano esattamente specificato i numeri civici della via di pertinenza di una sede farmaceutica (della sua zona di competenza), appartenendo gli altri numeri civici a diversa zona (cfr. Cons. St., Sez. III, 19 marzo 2020, n. 1976; Sez. II, 7 settembre 2020 n. 5391) ” (Consiglio di Stato, Sezione 21 giugno 2022, n. 5096).

18. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, l’appello va respinto, restando assorbito l’esame delle ulteriori censure riproposte in questa sede dall’appellata IR.

19. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere le spese del grado in favore delle parti appellate, che liquida in complessivi € 4.000, oltre accessori, per ciascuna.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO