Pubblicato il 03/10/2025

N. 07775/2025REG.PROV.COLL.

N. 06224/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6224 del 2023, proposto da Olon S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani, Elisabetta Sordini e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 7303/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 settembre 2025 il Cons. Ugo De Carlo per le parti nessuno è presente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Olon S.p.A. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha respinto il suo ricorso principale e quelli per motivi aggiunti per ottenere l’annullamento della nota del G.S.E. S.p.A. in data 1 dicembre 2015, avente per oggetto “richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata Settimo e sita in via Schiapparelli 2 come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D. Lgs. 20/2007, come integrato dal D.M. 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal D.M. 5 settembre 2011 – produzione anno 2014”; del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. del 12 ottobre 2016, avente per oggetto “richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata Settimo e sita in Via Schiapparelli 2, Settimo Torinese come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D. Lgs. 20/2007 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 - produzione anno 2015”; del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. 4 novembre 2017, avente per oggetto “richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata Settimo G3 2016 e sita in Via Schiapparelli 2, Settimo Torinese come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D. Lgs. 20/2007 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 - produzione anno 2016.

2. La società appellante è proprietaria, tra gli altri, di un impianto sito nel Comune di Settimo Torinese, al cui servizio sono installate tre caldaie, Breda 1, Breda 2 e Breda 3, alimentate da un degasatore.

Nel corso del 2013 è stato poi realizzato ed è entrato in esercizio un nuovo impianto in regime di cogenerazione, denominato G3, con capacità di generazione pari a 3,56 MW, anch’esso alimentato dall’unico degasatore comune, la cui acqua di alimentazione è riscaldata per una parte tramite il calore prodotto dall’acqua calda del cogeneratore G3, per l’altra, con vapore proveniente dalle caldaie B3, B2, B1 oppure dalle turbine G1 e G2 o dalle turbopompe TP1 e TP2.

Il G.S.E. ha respinto la richiesta di riconoscimento della qualifica CAR per l’impianto G3 per l’anno 2014 perchè «l’intervento non rispetta i requisiti previsti dalla lettera c), comma 1, art. 2 del D.M. 5 settembre 2011 per il riconoscimento di “nuova unità di cogenerazione”. Dalla documentazione allegata alla richiesta infatti si evince che l’intervento non è stato effettuato utilizzando componenti nuovi.

3. La sentenza impugnata, dopo una ricostruzione del quadro normativo, ha respinto il ricorso affermando che la società ha avanzato istanza di riconoscimento come CAR di un’unità di cogenerazione coincidente con l’intero impianto, costituito da turbine a vapore G1 e G2, turbopompe TP1 e TP2 e motore a combustione interna G3, diversamente dalla domanda successiva relativa all’anno 2015. Pertanto il G.S.E. ha esattamente valutato l’unità di cogenerazione come l’intero impianto.

Quanto al 2014 la mancata qualifica di CAR è dipesa dalla circostanza che i metodi di misura e i criteri utilizzati per la determinazione delle grandezze che concorrono al calcolo dell'indice PES non risultavano conformi alla disciplina vigente. Tanto che la modifica operata negli anni successivi ha consentito di conseguire la qualifica.

Il primo giudice, inoltre, evidenziava che non era stata realizzata una “nuova unità di cogenerazione” poiché la società aveva installato un motore a combustione interna su un impianto già esistente, motore non in grado di “funzionare da solo”, ma soltanto unitamente all’intero impianto costituito dalle turbopompe e turbine a vapore già presenti. In definitiva, secondo il giudice di prime cure risultava acclarato il carattere di non novità dell’impianto, dovendosi escludere dal novero dell’ipotesi in questione l’intervento su di un impianto giù esistente alla luce della nozione di “rifacimento” di cui alla lettera b, comma 1, dell’art. 2 DM, delle ipotesi di intervento (“totale ricostruzione” e “sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali”) su unità già esistenti e in esercizio.

Il TAR, inoltre, valutava come infondata la di doglianza con cui la società lamenta la non corrispondenza del contenuto del preavviso di rigetto con quello del provvedimento finale del GSE.

Infine, il giudice di prime cure respingeva i tre ricorsi per motivi aggiunti evidenziando, da un lato, che era infondato l’assunto della ricorrente secondo cui, una volta riconosciuta la qualifica CAR, il riconoscimento dei certificati bianchi sarebbe automatico ai sensi dell’art. 8, comma 8, del DM 2011; dall’altro, che la novella legislativa che ha condizionato il potere del GSE alla ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 21nonies della legge n. 241/1990 non trova applicazione ai provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 76/2020.

4. L’appello è affidato a quattro motivi.

4.1. Il primo contesta la lettura della normativa fatta dal primo giudice laddove ha ritenuto che per poter parlare di nuova unità di cogenerazione essa dovrebbe essere costruita con componenti nuovi.

L’art. 2, comma 1, lett. c) del D.M. 5 settembre 2011 nel richiedere che l’unità di cogenerazione sia nuova non fa alcun riferimento ai componenti che la costituiscono ma è sufficiente che sia un ulteriore impianto come nel caso dell’unità cogenerativa G3 che è stata realizzata ex novo.

4.2. Il secondo motivo censura il capo 4.2.3. della sentenza laddove afferma che il motore a combustione interna inserito nell’impianto per il resto preesistente non sarebbe in grado di funzionare da solo. Tale considerazione non è stata posta dal G.S.E. a fondamento del diniego impugnato per la prima volta nelle memorie difensive del G.S.E. in primo grado.

La definizione normativa di unità di cogenerazione è “ parte di un impianto di cogenerazione la

quale, in condizioni ordinarie di esercizio, funziona indipendentemente da ogni altra parte

dell’impianto di cogenerazione stesso ” (art. 2, comma 1 lett. a), D.M. 5 settembre 2011).

La nuova unità G3 è funzionalmente autonoma sin dalla sua nuova costruzione e dalla sua entrata in esercizio nell’anno 2013.

Viene altresì contestata l’affermazione contenuta nella sentenza secondo cui il riconoscimento della qualifica CAR non comporterebbe automaticamente il riconoscimento dei certificati bianchi ai sensi dell’art. 8, comma 8, d.m. 2011. Dal momento che l’unità di cogenerazione è entrata in esercizio successivamente al 31 dicembre 2010, fornisce un risparmio di energia primaria superiore al 10%, il G.S.E. avrebbe dovuto concedere sia la qualifica CAR sia l’accesso agli incentivi, secondo quanto disposto dall’art. 3 del D.M. 5 settembre 2011.

4.3. Il terzo motivo riguarda il provvedimento del GSE del 2015 che ha respinto sia la qualifica CAR, sia la domanda di certificabili bianchi. Non è vero, come afferma la sentenza, che, per la produzione anno 2014, la società ha avanzato istanza di riconoscimento come CAR di un’unità di cogenerazione coincidente con l’intero impianto costituito da turbine a vapore G1 e G2, turbopompe TP1 e TP2 e motore a combustione interna G3.

L’appellante ha sempre chiesto la qualifica CAR in relazione alla sola unità di cogenerazione (motore a combustione interna G3), qualificabile come “nuova”, in quanto costruita ex novo nel 2013.

La descrizione dell’intero impianto contenuta nella relazione tecnica serviva solamente per individuare l’unità G3 e per calcolare l’indice PES per cui il G.S.E. ha erroneamente considerato

l’unità cogenerativa G3 non già come impianto a sé stante, bensì come parte di un unico e più ampio impianto costituito anche dalle preesistenti turbine a vapore G1 e G2, dalle preesistenti turbopompe TP1 e TP2 e dalla preesistente caldaia B3.

Tale errore non è stato ripetuto nei provvedimenti relativi alla richiesta effettuata agli anni successivi al 2014.

4.4. Il quarto motivo lamenta la mancata applicazione della disciplina introdotta dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 anche ai giudizi pendenti.

5. Il G.S.E. si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

6. L’appello è infondato.

6.1. Preliminarmente si ritiene di poter prescindere dalla ricostruzione analitica della normativa applicabile al caso di specie perché può sinteticamente richiamarsi il punto 2 della sentenza impugnata che in merito ha offerto un’esauriente ricostruzione che non è stata contestata dalla controparte.

La non autonomia dell’unità di cogenerazione denominata G3 si ricava dalla stessa documentazione inviata nel 2015 al G.S.E. poiché dall’allegato D “ riconoscimento di produzione combinata di energia elettrica e calore come CAR dati relativi alla produzione dell’anno 2014 del 24 novembre 2025 ” risulta che l’istanza di riconoscimento come CAR di un’unità di cogenerazione che coincideva con l’intero impianto come ulteriormente confermato dalla nota informativa che precisa come la qualifica CAR andava attribuita all’intero sistema comprensivo delle unità G1 e G2 interconnesse con il G3 attraverso il degassatore. Pertanto, come osservato dal G.S.E., l’unità cogenerativa G3 era esclusivamente un potenziamento dell’impianto già esistente. Non conferente, pertanto, è il richiamo al precedente di questa Sezione (Cons. Stato, Sez. II, 21 giugno 2022, n. 5112, non trovandosi nemmeno nelle coordinate tracciate dalla citata pronuncia dinanzi ad un nuovo impianto, ma come sopra chiarito ad un potenziamento di un impianto già esistente.

Peraltro, relativamente all’anno 2014 il diniego è stato motivato anche con riferimento al metodo di misurazione del PES che ha usato un sistema indiretto attraverso le prestazioni nominali delle macchine anziché il metodo indicato nelle Linee guida per l'applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011. Sicché anche sotto questo profilo deve trovare conferma la sentenza impugnata.

6.2. Non vi è stata integrazione della motivazione del provvedimento attraverso la memoria del G.S.E. perché il riferimento all’incapacità dell’unità G3 di funzionare autonomamente era implicitamente contenuta nella motivazione del rigetto. Dall’esame della nota interlocutoria inviata dal G.S.E. in data 24 luglio 2015 si ricava, infatti, che il riferimento alla mancanza di autonomia della nuova unità era stata sollevata.

6.3. Per quanto riguarda gli anni 2015 e il 2016 sono stati riconosciuti esistenti i presupposti per l’attribuzione della qualifica di CAR in virtù dell’adeguamento sulle modalità di calcolo del PES.

L’ottenimento dei certificati bianchi richiedeva, altresì, la sussistenza dei requisiti previsti dall’art. 2, comma 1, lett. c) D.M. 5 settembre 2011 per poter classificare l’unità G3 come “ parte di un impianto di cogenerazione la quale, in condizioni ordinarie di esercizio, funziona indipendentemente da ogni altra parte dell’impianto di cogenerazione stesso ”; oppure lett. b) “ l'intervento tecnologico, realizzato dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo 20/2007 su una

unità di produzione cogenerativa o non cogenerativa in esercizio da almeno dodici anni, che comporti la totale ricostruzione o la sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali ”.

Infatti, nel 2015 l’impianto è rimasto identico nella sua struttura a quello indicato nella documentazione tecnica allegata all’istanza per il 2014, mentre nel 2016 quando è stato utilizzato solo l’unità di impianto G3 il G.S.E. ha preso atto che era stato utilizzato un componente già impiegato nella preesistente unità di cogenerazione entrata in esercizio in data 28 agosto 2013.

6.4. L’ultima censura non è fondata dal momento che esiste un consolidato orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato secondo il quale, a proposito delle cesure per violazione dell’art 42 d.lgs. 28/2011 per come novellato dall’art 56 D.L. 76/2020, “ tale sopravvenienza normativa non ha natura di interpretazione autentica e, per espressa previsione, si applica ai procedimenti pendenti o, se già definiti, solo a seguito di apposita istanza dell’interessato, alle condizioni indicate dall’art 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 3 gennaio 2024, n. 125; 10 febbraio 2025, n. 2961) ”.

7. La complessità delle questioni in fatto e in diritto affrontate consentono di compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ugo De Carlo	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO