Pubblicato il 14/02/2025

N. 01240/2025REG.PROV.COLL.

N. 09956/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9956 del 2022, proposto dalla
GI IC S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Luca R. Perfetti, con domicilio eletto presso il suo studio (Bonelli Erede Studio Legale) in Roma, Via Vittoria Colonna, n. 39 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione DI, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocata Marinella Orlandi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Fiorillo in Roma, Viale G. Mazzini n. 134 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Agenzia di Tutela della Salute dell’Insubria, in persona del legale rappresentante pro tempore ,
non costituita nel giudizio;

per la riforma

per la riforma

della sentenza del Tribunale Ammnistrativo Regionale per la DI-Milano, Sezione III, 18 maggio 2022, n. 1148, non notificata e concernente deliberazioni regionali recanti la disciplina della remunerazione delle strutture sociosanitarie per interventi ordinari e straordinari per l'emergenza Covid-19;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione della Regione DI;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità delle deliberazioni emanate dalla Regione DI per regolamentare il regime di remunerazione delle strutture sociosanitarie per interventi ordinari e straordinari per l'emergenza Covid-19.

2. Nel giudizio di primo grado definito con la sentenza oggetto del presente appello la GI IC S.r.l., azienda operante nel settore socio-assistenziale e dell’assistenza sociosanitaria agli anziani non autosufficienti con posti letto solo in parte contrattualizzati e in prevalenza solo accreditati, (di seguito anche “GI IC”), ha chiesto l’annullamento:

“ 1) - della Deliberazione di Giunta Regionale n. XI/3782, recante «Determinazioni in merito alla remunerazione delle strutture sociosanitarie per interventi ordinari e straordinari per l'emergenza Covid-19», adottata nella seduta del 3 novembre 2020, pubblicata sul B.U.R.L., S.O., n. 46 del 10.10.2020;

2) - del relativo Allegato 2, recante «Aggiornamento DGR 3529/2020 nel merito della tariffa Covid positivi»;

3) - ove occorrer possa, della Delibera di Giunta Regionale n. XI/3529, del 5 agosto 2020, recante «Determinazioni in merito al trattamento economico dei servizi erogati dalle strutture extra-ospedaliere nel periodo dell'emergenza pandemica», pubblicata sul B.U.R.L., S.O., n. 34 del 20.08.2020;

4) - di ogni altro atto o provvedimento presupposto, conseguente o comunque collegato. ”

3. Con appello notificato il 19 dicembre 2022 e depositato il 28 dicembre successivo, la GI IC ha chiesto la riforma della sentenza impugnata, che ha in parte dichiarato irricevibile ed in parte infondato il suo ricorso, deducendo che:

- già dai primi mesi della pandemia, al fine di attuare i piani di incremento della disponibilità di posti letto in terapia intensiva e nei reparti di pneumologia, in forza dell’articolo 3, commi 1 e 2, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2020, n. 27, il legislatore nazionale ha autorizzato le Regioni e le Aziende Sanitarie Locali alla stipulazione di contratti per l’acquisto di ulteriori prestazioni sanitarie;

- l’articolo 34, comma 1, del decreto-legge 9 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, ha “ disposto che le Regioni potessero prevedere l’attivazione di una «specifica funzione assistenziale», subordinando tale attivazione, però, al riconoscimento di una remunerazione «per i maggiori costi correlati all’allestimento dei reparti e alla gestione dell’emergenza COVID-19» e di un «incremento tariffario per le attività rese a pazienti affetti da COVID-19» ”;

- nell’ambito di tale quadro normativo, la Regione DI – diversamente da come avvenuto in altre Regioni italiane, che, proprio in attuazione delle suddette disposizioni di legge, hanno provveduto sistematicamente alla stipula di accordi per l’acquisto di prestazioni per l’assistenza a pazienti Covid-19 – si è limitata nei fatti a delegare integralmente alle strutture (inclusa l’appellante) la gestione degli ospiti che avevano contratto il virus, dovendosi le RRSSAA farsi carico, con oneri propri, di provvedere autonomamente al necessario adeguamento ai diversi protocolli adottati a livello nazionale per contenere il rischio di contagio nei posti di lavoro;

- i provvedimenti adottati dall’Amministrazione appellata sono stati infatti la d.G.r. n. 3226 del 9 giugno 2020 (“DGR 3226/2020”), con il relativo Allegato A, recante “ Atto di indirizzo in ambito sociosanitario successivo alla “Fase 1” dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 ”, e la d.G.r. n. 3524 del 5 agosto 2020 (“DGR 3524/2020”), con il relativo Allegato 1, recante “ Aggiornamento agli atti di indirizzo ex DGR n. 3226 del 09/06/2020 ”, oggetto di impugnativa da parte della GI IC dinanzi al Tar Milano con giudizio iscritto al n.r.g. 1115/2020, definito con sentenza 11 novembre 2024, n. 3152, che ha dichiarato il gravame improcedibile ex articolo 35, comma 1, lett. c ), c.p.a.;

- l’Atto di indirizzo e il suo aggiornamento hanno determinato in capo a GI IC uno straordinario incremento del fabbisogno di dispositivi di protezione individuale, di prodotti e servizi di sanificazione/igienizzazione nonché – più in generale – dei costi legati alla prevenzione del contagio, imponendo tra l’altro ai gestori di RRSSA l’adozione di un piano organizzativo-gestionale con relative procedure ed istruzioni operative, il rispetto dell’obbligo di informazione-formazione, oltre che del personale, anche a favore di ospiti, pazienti, visitatori e caregivers ;

- la Regione DI non è intervenuta prontamente per sollevare i gestori di RRSSA dallo straordinario aumento dei costi operativi e dagli aggravi gestionali derivanti dall’emergenza sanitaria da Covid-19, limitandosi ad emanare il 5 agosto 2020, vale a dire a distanza di cinque mesi dall’inizio

dell’emergenza pandemica, la delibera di Giunta Regionale n. XI/3529 (“DGR 3529/2020”), con cui ha previsto la rideterminazione della “ regolazione degli aspetti economici ” per la sola attività di “ assistenza a pazienti COVID ”, nella misura di 145 euro/die, per di più “ ridotta del valore delle compartecipazioni/rette secondo quanto previsto dal contratto con l’ospite, per pazienti già inseriti su posti a contratto in strutture sociosanitarie residenziali per disabili ed anziani ”;

- l’appellante ha quindi impugnato in primo grado la successiva d.G.r. XI/3782/2020 del 3 novembre 2020, mediante la quale sono stati approvati, tra l’altro, i relativi Allegati 1 e 2, ed ha presentato il 20 novembre 2020 istanza di accesso rispetto al primo, chiedendo di conoscere i documenti istruttori ad esso sottesi ed essendo successivamente indotta a promuovere ricorso contro il silenzio dell’Amministrazione, accolto dal Tar Milano con sentenza 6 dicembre 2021, n. 2712, che, a dire della GI IC, sarebbe rimasta inottemperata.

4. Per la riforma della indicata sentenza del Tar n. 1148/2022, che ha in parte dichiarato irricevibile ed in parte respinto il ricorso, ha proposto appello la GI IC, affidando il gravame a tre mezzi di censura, con i quali, anche in chiave critica della decisione del primo giudice, ha riproposto i mezzi di doglianza già dedotti in primo grado e il cui esame è stato ritenuto in parte assorbito dal primo giudice, lamentando:

“ Primo motivo di appello: Travisamento di fatti. Difetto di motivazione. Erronea ricostruzione dei rapporti intercorrenti tra la DGR 3782/2020 (e il relativo allegato 2) e la DGR 3529/2020. ”: l’appellante sottopone a vaglio critico la sentenza appellata, nella parte in cui, dichiarando inammissibile in parte qua il ricorso, non ha recepito il nucleo censorio contro le due delibere regionali n. 3529/2020 e n. 3782/2020, non essendo la seconda, come ritenuto dal primo giudice, un mero aggiornamento della prima, ma risultando i due atti legati tra loro in un rapporto di reciproca sostituzione ed esclusione;

“ Secondo motivo di appello: Difetto di motivazione. Travisamento di fatti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 1 del D.L. n. 34/2020. Erronea ricostruzione della portata precettiva della DGR 3226/2020 ”: il mezzo è teso a dimostrare l’erroneità della pronuncia di prime cure, affetta da vizio di mancanza di motivazione, nella parte in cui ha respinto il ricorso nel merito, laddove il Tribunale territoriale non ha considerato che la Regione DI ha remunerato solo una delle molteplici casistiche a cui hanno dovuto far fronte le RSA nel corso dell’emergenza da Covid-19 (e, in particolare, il caso di un paziente positivo al Covid-19), contravvenendo così non solo alla disposizione di cui all’articolo. 4, comma 1, del decreto-legge n. 34/2020, ma anche a quanto previsto dalla stessa Regione nella d.G.r. n. 3226/2020;

“ Terzo motivo di appello: Travisamento di fatti. Difetto di motivazione. Omessa pronuncia su parte della domanda. Riproposizione delle domande non esaminate dal giudice di primo grado ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. ”: con tale motivo, la GI IC sostiene, contrariamente a quanto ritenuto dal Tar, di aver adeguatamente assolto all’onere probatorio rispetto alla lesione della sua posizione e al conseguente danno economico derivanti dall’adozione degli atti impugnati, così che vengono riproposte in questa sede ex articolo 101, comma 2, c.p.a. le censure dedotte con il secondo motivo di gravame in primo grado, sul quale il Tar non si è espresso nel merito.

5. La Regione DI si è costituita in giudizio per resistere all’appello con memoria depositata il 23 agosto 2023, ha prodotto memoria ex articolo 73 c.p.a. il 13 gennaio 2025 e memoria di replica il 23 gennaio 2025.

6. La GI IC ha depositato dichiarazione di interesse alla definizione del giudizio il 25 ottobre 2024, memoria ex articolo 73 c.p.a. il 13 gennaio 2025 e memoria di replica il 23 gennaio 2025; all’udienza del 13 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello non può trovare accoglimento e la sentenza impugnata merita conferma, sebbene con una motivazione parzialmente diversa.

8. Deve preliminarmente essere esaminato il quadro normativo nel quale si collocano e vanno interpretate, anche dal punto della loro valenza lesiva, le delibere regionali impugnate, prima ancora di esaminare ulteriori profili di possibile inammissibilità dell’impugnativa legati alla dichiarazione dell’appellante sulla remunerazione accettata per l’iperproduzione erogata nel 2020 (cfr. allegato 8 del fascicolo di primo grado della Regione DI).

9. L’articolo 34, comma 1, del decreto-legge del decreto-legge 9 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, prevede quanto segue: “ 1. Per far fronte all'emergenza epidemiologica COVID-19, limitatamente al periodo dello stato di emergenza di cui alla delibera del Consiglio dei ministri 31 gennaio 2020, anche in deroga al limite di spesa di cui all'articolo 45, comma 1-ter, del decreto legge 26 ottobre 2019, n. 124 convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157, e in deroga all'articolo 8-sexies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, le regioni, ivi comprese quelle sottoposte a piano di rientro, e le province autonome di NT e ZA possono riconoscere alle strutture inserite nei piani adottati in attuazione dell'articolo 3, comma 1, lettera b), del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, la remunerazione di una specifica funzione assistenziale per i maggiori costi correlati all'allestimento dei reparti e alla gestione dell'emergenza COVID 19 secondo le disposizioni dei predetti piani e un incremento tariffario per le attività rese a pazienti affetti da COVID-19. Il riconoscimento avviene in sede di rinegoziazione per l'anno 2020 degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per le finalità emergenziali previste dai predetti piani. ”

Le modalità di determinazione della specifica funzione assistenziale e l'incremento tariffario sono stabilite da un decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa Intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di NT e ZA (comma 2).

La disposizione di cui al primo comma restituisce un quadro nel quale le Regioni hanno la facoltà -la norma è chiara, laddove prevede che tali enti “ possono riconoscere alle strutture ” - e non l’obbligo, come sostiene la GI IC (cfr. pagina 17 dell’appello, nel quale la Casa di cura sostiene che “ l’art. 4, comma 1, del D.L. n. 34/2020 imponesse alle Regioni di provvedere ” ad un riconoscimento economico), di attribuire una remunerazione di una specifica funzione assistenziale per i maggiori costi correlati all'allestimento dei reparti e alla gestione dell'emergenza COVID 19, a condizione che tale riconoscimenti avvenga “ in sede di rinegoziazione per l'anno 2020 degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per le finalità emergenziali previste dai predetti piani. ”

In buona sostanza, la Legge consente alle Regioni di stabilire una forma di remunerazione esclusivamente quando si dovranno (ri)definire le obbligazioni reciprocamente assunte dalla parte pubblica e da quella privata.

10. Sempre in via preliminare, vanno valutati gli effetti sull’interesse all’impugnativa della GI IC conseguenti alla sua dichiarazione “ di accettare la quota integrativa di risorse pari a € 115.348,40 riconosciuta a copertura dell’iperproduzione erogata nell’esercizio 2020 dalla unità di offerta RSA denominata VILLAGGIO AMICO ubicata a GERENZANO in Via Alla Stazione n. 5 n. CUDES 322000772, consapevole che tale quota è riconosciuta dalla ATS dell’Insubria a titolo straordinario e non storicizzabile sull’esercizio 2021 e successivi, come previsto dalla DGR di approvazione della presente scheda tipo integrativa. ”

In sede di memoria difensiva del 13 gennaio 2025, la Regione DI ha eccepito, ribadendo quanto già dedotto in prime cure, che l’appellante sia sprovvista di un interesse concreto ed attuale a censurare la d.G.r. n. 3782/2020, laddove la società ha sostenuto che le misure adottate da Regione DI durante l’emergenza Covid le avrebbero causato rilevanti danni in termini di mancati ricavi derivanti dalla necessità di mantenere un determinato numero di posti letto libero.

Contrariamente a quanto controdedotto dall’appellante (cfr. paragrafo 3 della sua memoria del 23 gennaio 2025), la dichiarazione di accettazione della quota integrativa è stata già depositata in prime cure (allegato 8) e la medesima eccezione è stata sollevata dinanzi al Tar dall’Amministrazione intimata (cfr. pagina 11 della sua memoria in primo grado in data 11 marzo 2022).

Osserva al riguardo il Collegio che la dichiarazione in esame assume indubitabilmente una connotazione transattiva con esclusione di ogni effetto sulle annualità successive, con la conseguenza che con essa la parte privata ha espressamente dichiarato di accettare la remunerazione riconosciuta per l’iperproduzione e prestato acquiescenza ad ogni possibile profilo di danno collegato ai provvedimenti regionali (poi impugnati).

A ciò si aggiunga che al superamento del budget assegnato ha fatto seguito l’applicazione della d.G.r. n. XI/4611, con la quale l’Amministrazione ha adottato Determinazioni definitive per l'esercizio 2020 in ordine alla remunerazione dei contratti con le strutture socio sanitarie e della salute mentale nell'ambito della cornice dispositiva di cui alla DGR XI/ 4049/2020 e delle norme nazionali che hanno disposto la concessione di contributi/ristori a loro favore per l'emergenza COVID-19 , in forza delle quali la “ Regione DI ha provveduto al ricalcolo del valore della produzione erogata dalle unità di offerta sociosanitarie sull’esercizio 2020, ivi comprese quelle afferenti all’area della salute mentale, considerando gli effetti derivanti dall’incremento tariffario disposto dalla DGR XI/3782 del 3/11/2020, dalla DGR XI/3913/2020 e dalla L.R. 24/2020, come attuata per l’esercizio 2020 con DGR XI/4354/2021, in allineamento alle relative specifiche determinazioni applicative ”.

Proprio in applicazione della suddetta delibera di Giunta, l’appellante ha sottoscritto la dichiarazione, con la quale ha accettato l’importo, ulteriore rispetto al budget originario, di € 115.348,40, a copertura della produzione in eccesso erogata nell’esercizio 2020.

11. In questa prospettiva, l’appello in esame deve essere dichiarato sotto questo aspetto in parte inammissibile, non potendo condurre a conclusioni di diverso segno quanto dedotto sul punto dall’appellante in sede di replica, secondo cui “ la saturazione del budget assegnato annualmente nulla ha a che vedere con i maggiori costi subiti dalle strutture nel corso dell’emergenza Covid, oggetto del presente giudizio ”, considerando che “ anche la sottoscrizione del modulo afferente la valorizzazione dell’iperproduzione non comporta l’acquiescenza ad alcunché di correlato alla DGR impugnata nel giudizio di primo grado. ”

A ben vedere, con le censure contro i provvedimenti regionali impugnati la GI IC ha sempre sostenuto di aver sopportato ingenti costi, non remunerati dalla Regione, per far fronte all’emergenza pandemica, che ha comportato l’adozione di misure non previste né prevedibili al momento della sottoscrizione dell’accordo con l’Amministrazione.

In base a quanto finora rilevato, l’appello, alla stessa stregua di quanto deve rilevarsi per il ricorso di primo grado, deve essere dichiarato in parte inammissibile.

12. Il gravame all’attenzione del Collegio è comunque infondato nel merito.

13. Il primo giudice ha condivisibilmente dichiarato l’irricevibilità del ricorso, per la parte rivolta contro la DGR 5 agosto 2020, n. XI/3529, atteso che la notifica dell’atto introduttivo del giudizio è del 4 gennaio 2021.

14. Quanto all’azione di annullamento rivolta contro la d.G.r. n. XI/3782, il Tar ha poi correttamente stabilito che il ricorso fosse inammissibile per difetto di interesse, attesa la funzione meramente attuativa che il secondo provvedimento assume rispetto alla precedente delibera n. XI/3529.

Con argomentazioni che sfuggono alle censure dell’appellante, il Tribunale territoriale ha rilevato che le doglianze della GI IC si appuntano contro l’Allegato 2 della d.G.r. n. XI/3782, la quale a sua volta rimanda, in quanto ne risulta provvedimento attuativo, alla precedente d.G.r. XI /3226 adottata nella seduta di Giunta del 9 giungo 2020 e recante “ Atto di indirizzo in ambito sociosanitario successivo alla Fase 2 dell’emergenza epidemiologica Covid-19 ”.

Il secondo atto si atteggia come un mero aggiornamento di quanto stabilito con la delibera n. XI/3529, divenuta, per quanto osservato, inoppugnabile.

L’Allegato 2 alla delibera n. XI/3782 stabilisce quanto segue:

“ Con DGR 3529/2020 è stata introdotta una specifica di remunerazione per assistenza a pazienti Covid già inseriti su posti a contratto in strutture sociosanitarie residenziali per anziani e disabili. Tale provvedimento prevede che la tariffa a giornata individuata (145€) - stimata tenendo conto della remunerazione giornaliera oltre soglia che avrebbero avuto in struttura ospedaliera i medesimi casi (DRG 089) - sia ridotta del valore delle compartecipazioni/rette secondo quanto previsto dal contratto con l'ospite.

Fermo restando i seguenti presupposti:

· l'impegno assistenziale richiesto per gli utenti già ospiti risultati temporaneamente positivi a COVID o clinicamente compatibili con la diagnosi di Covid è confrontabile con quello di un ricovero ospedaliero a bassa intensità;

· la prosecuzione dell'applicazione delle compartecipazioni previste nel suddetto periodo,

è necessario aggiornare il meccanismo applicativo di tale misura in un'ottica di standardizzazione e semplificazione operativa ”.

Correttamente il Tar ha ritenuto che “ la previsione contenuta nell’Allegato 2 alla DGR n. XI/3782 si ponga, rispetto alla precedente DGR n. XI/3529, quale determinazione di carattere meramente attuativo, avente il limitato fine di apportare un mero aggiornamento al meccanismo applicativo della misura introdotta dalla DGR XI/3529, consistente nella specifica remunerazione per assistenza a pazienti Covid-19 già inseriti su posti a contratto in strutture sociosanitarie residenziali per anziani e disabili ”, con la conseguenza che “ le doglianze svolte da parte ricorrente, essendo per la maggior parte rivolte a contestare la misura in sé, risultano inammissibili per difetto d’interesse, non radicandosi la misura stessa sulla DGR XI/3782, bensì sulla precedente DGR XI/3529 (rispetto a cui, come già detto, l’impugnazione in epigrafe risulta irrimediabilmente tardiva). ”

Non risulta nemmeno dimostrato in primo grado, come rileva il Tar, “ quali sarebbero i profili della DGR XI/3782 autonomamente lesivi della propria sfera giuridica, da cui inferire, quindi, la sussistenza dell’interesse al ricorso (su cui cfr., da ultimo, Cons. Stato, Ad. Pl., 9.12.2021, n. 22). ”

Da questo punto di vista, non si può ragionevolmente sostenere che le due delibere di pongano in un rapporto di reciproca sostituzione ed esclusione, perché, a ben vedere, entrambe fissano (diverse) misure compensative, in applicazione dei medesimi criteri stabiliti dalla delibera n. XI /3226 e secondo valutazioni caratterizzate da lata discrezionalità, che rimanda all’esigenza che l’Amministrazione disponga misure in favore degli operatori privati tenendo contestualmente presente - e ponderandolo in maniera speculare - il concorrente interesse pubblico al contenimento della spesa sanitaria nel suo complesso (Corte Costituzionale, sentenza 23 luglio 1992, n. 356).

15 All’inammissibilità dei motivi di ricorso in primo grado e riproposti in questa sede segue anche la dichiarazione della loro infondatezza nel merito.

Fermo restando, secondo quanto osservato sopra, che la normativa primaria introduce una facoltà e non un obbligo per le Regioni di adottare misure in favore degli operatori privati, correttamente il Tar ha stabilito “ l’infondatezza delle censure di violazione di legge, atteso che la DGR XI/3782 risulta coerente sia con la disciplina ordinaria in materia sanitaria (di cui ai citati artt. 8-bis e ss. del d.lgs. n. 502/1992) sia con la normativa emergenziale di cui al D.L. 19/05/2020, n. 34 (convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77) ”, proprio perché risulta “ legittima l’impostazione regionale, seguita negli atti impugnati, improntata al rispetto delle regole basilari a cui è informata la gestione del sistema sanitario regionale, implicanti, per quanto suesposto, la necessaria definizione in sede di contrattualizzazione dei costi delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie erogate a carico del SSR ”.

Di qui l’infondatezza dei motivi di appello, che, per economica processuale, vengono esaminati congiuntamente.

16. Ugualmente condivisibile è il percorso argomentativo del primo giudice con riferimento all’ulteriore fascio di censure, che sonno state riproposte in questa sede in chiave critica della sentenza impugnata.

Con motivazione che resiste alle contestazioni della GI IC, il Tar ha stabilito quanto segue: “ non viene fornita alcuna specifica deduzione né alcuna prova da parte ricorrente, a tanto onerata ai sensi dell’art. 64, comma 1 del c.p.a. e in virtù del criterio della cd. vicinanza della prova (su cui cfr., da ultimo, Cons. Stato, IV, ord. 11.04.2022, n. 2710; TAR Campania, Napoli, III, 6/04/2022, n. 2344; id., VII, 16/09/2021, n. 5920), né dell’interessamento della struttura da essa gestita dalla presenza di pazienti Covid-19 ospitati in posti letto non contrattualizzati; né dei maggiori costi sostenuti in dipendenza di tale presenza; né della circostanza che sia stata “di fatto” delegata alla struttura medesima, da parte della Regione DI, l’erogazione di prestazione sanitarie. Posto che la parte onerata della prova è il soggetto nella cui sfera di disponibilità rientrano, nel caso concreto, i mezzi di prova diretta - di natura documentale, o comunque materiale -, idonei a dimostrare la fondatezza delle relative tesi difensive (cfr. Cons. Stato, V, 07.02.2022, n. 830), è indubbio che tali mezzi rientrino, nella fattispecie in esame, nella disponibilità della ricorrente, soprattutto con riguardo ai dati contabili comprovanti i maggiori costi sopportati a causa dell’emergenza pandemica, non ristorati dai finanziamenti regionali ”.

Il primo giudice ha al riguardo aggiunto che la Regione DI ha dimostrato in giudizio di aver assunto idonee misure compensative dei maggiori costi sostenuti dalle strutture private per far fronte alla pandemia, rilevando che “ già con la DGR n. XI/3226, del 9 giugno 2020 [(depositata come allegato n. 2), ovvero prima del mese (di ottobre) a partire dal quale la RSA ricorrente ha riferito (a pagina 10 del ricorso) di avere registrato casi di Covid-19 tra i propri ospiti] l’Amministrazione competente abbia deliberato, fra le indicazioni di carattere generale per le strutture interessate, di «prevedere il tempestivo trasferimento presso strutture di ricovero a carattere sanitario, appositamente individuate» per i casi COVID-19 di futura eventuale insorgenza ”, rimandando alla “ comunicazione della DG Welfare, Rete Territoriale, del 24/6/2020 (depositata come allegato n. 3 da parte resistente) con cui, rivolgendosi ai Direttori Sociosanitari delle AA.T.S., il Dirigente regionale ha individuato le unità di degenza di Cure Sub Acute “quali strutture di ricovero a carattere sanitario dove trasferire eventuali casi positivi o sospetti per COVID-19 asintomatici o paucisintomatici”, prevedendo altresì che, in caso di indisponibilità di posti letto presso le degenze di Cure Sub Acute, eventuali casi positivi o sospetti per COVID-19 asintomatici o paucisintomatici “potranno essere eccezionalmente ricoverati presso gli ospedali ”.

13. Da tutti gli angoli prospettici dai quali sono state esaminate le questioni da decidere, ritiene il Collegio che l’appello non possa trovare accoglimento con riferimento ad ogni motivo di doglianza dedotto in giudizio contro i provvedimenti impugnati (se, cioè, la delibera n. 3782/2020 abbia contenuto innovativo e non attuativo della delibera n. 3529/2020, ritenuta dal Tar inoppugnabile, con conseguente inammissibilità del ricorso in parte qua , se sia corretto il riferimento della Regione ai limiti di spesa sanitaria, se sia stato adeguatamente provato da parte dell’istante il danno asseritamente subito anche con riguardo ad ulteriori prestazioni ulteriori rispetto a quelle da erogare in presenza di un paziente affetto da Covid), in disparte il precedente rilievo sull’acquiescenza dimostrata dalla GI IC, attesa la natura di transazione della dichiarazione sottoscritta dall’appellante in attuazione della d.G.r. n. XI/4611 del 26 aprile 2021.

12. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello va respinto, anche con riguardo al secondo motivo di ricorso in primo grado, riproposto in questa sede ex articolo 101, comma 2 c.p.a., precisandosi che la presente decisione è stata assunta tenendo altresì conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cassazione, Sezioni Unite, 12 dicembre 2014, n. 26242), tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cassazione Civile, Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cassazione Civile, Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209, 13 settembre 2022, n. 7949, e 18 luglio 2016, n. 3176).

18. La particolarità della vicenda contenziosa e la natura delle questioni esaminate consentono al Collegio di disporre la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso (n.r.g. 6758/2022), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO