Pubblicato il 23/12/2025

N. 10251/2025REG.PROV.COLL.

N. 06613/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6613 del 2024, proposto da:
Gmh s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Italo Sciscione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e Ministero della Salute, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la revocazione:

della sentenza del Consiglio di Stato - Sezione VI n. 05715/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Consigliere ZO Cordì e udita - per parte ricorrente per revocazione - l’avvocato Italo Sciscione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gmh s.p.a. ha proposto ricorso per la revocazione della sentenza n. 5715/2024, con la quale questa Sezione ha respinto il ricorso in appello della Società avverso la sentenza n. 7978/2022 del T.A.R. per il Lazio.

2. La sentenza di primo grado aveva respinto il ricorso proposto dalla Società avverso l’ordinanza ingiunzione emessa dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito anche solo “A.G.Com.”) con delibera n. 72/19/CSP in data 27/03/2019 e il connesso parere del Consiglio Superiore di Sanità del 09.10.2018.

3. Il provvedimento dell’A.G.Com aveva irrogato alla Società la sanzione amministrativa di euro 264.967,50 (duecentosessantaquattromilanovecentosessantasette/50), per la violazione delle disposizioni contenute negli artt. 3, 36- bis , comma 1, lett. c ), n. 3, 40, comma 1, e 34, commi 6 e 7, del D.Lgs.n. 177/2005, nonché alle disposizioni recate dal par.1, punto 1.2., lett. b ), del codice di autoregolamentazione media e minori. In particolare (per quanto di rilievo per il presente giudizio) l’Autorità aveva irrogato, per la violazione delle disposizioni contenute nel par. 1, punto 1.2., lett. b ), del codice di autoregolamentazione media e minori e dell'art. 34, commi 6 e 7, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, una sanzione pari a due volte e mezzo il minimo edittale (pari ad euro 62.500,00), aumentata al triplo secondo il principio del cumulo giuridico delle sanzioni, e quindi pari ad euro 187.500,00, al netto di ogni altro onere accessorio.

4. Gmh ha proposto ricorso per revocazione in relazione a parte della motivazione racchiusa al punto 13 della sentenza di questa Sezione, osservando – come si esporrà analiticamente nel prosieguo – come il Giudice avesse omesso di pronunciarsi sulla censura relativa all’erronea applicazione del cumulo giuridico con riferimento alla sanzione irrogata per la violazione delle disposizioni contenute nel par. 1, punto 1.2., lett. b ), del codice di autoregolamentazione media e minori e dell'art. 34, commi 6 e 7, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177. Si sono costituiti in giudizio l’A.G.Com. e il Ministero della Salute chiedendo di dichiarare il ricorso per revocazione inammissibile o, in subordine, di respingere – nella fase rescissoria – il motivo riproposto dalla Società. In vista dell’udienza pubblica del 27.11.2025 le parti hanno depositato memorie conclusionali. Gmh ha depositato, altresì, memoria di replica. All’udienza del 27.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Entrando in medias res occorre osservare come Gmh abbia dedotto la sussistenza di un errore di fatto revocatorio osservando che: i ) il sesto motivo di ricorso in appello si articolava in due distinte censure; ii ) la prima riguardava l’erroneità della sentenza per violazione dell’art. 8, comma 1, della L. n. 689/1981, per aver ritenuto le due condotte contestate dall’Autorità diverse e non integralmente sovrapponibili; iii ) la seconda riguardava la specifica sanzione irrogata per la violazione dell’art. 34, commi 6 e 7 del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, nonchè del par. 1, punto 2, lett. b ), del codice di autoregolamentazione media e minori, che, in quanto commessa in due sole occasioni, non poteva superare – in applicazione delle regole del cumulo giuridico – l’entità della sanzione che sarebbe stata, invece, irrogata applicando le regole in tema di cumulo materiale. La parte ricorrente ha esposto che la Sezione aveva deciso solo sulla prima censura e non sulla seconda, incorrendo, quindi, in un errore di fatto sulla portata della domanda, tradottosi in un errore di diritto per violazione dell’art. 112 c.p.a.

5.1. In termini generali va premesso che, secondo la giurisprudenza costante di questo Consiglio, il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e l’errore di fatto idoneo a fondare la relativa domanda, ai sensi del combinato disposto degli articoli 106 c.p.a. e 395 n. 4 c.p.c., deve rispondere a tre requisiti: i ) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l'organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così esistente un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato; ii ) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato, tenuto conto che se vi è valutazione di un contrasto tra le parti, non può esservi una svista percettiva, ma piuttosto la formulazione di un giudizio volto a risolvere il suddetto contrasto, “ che si sottrae al rimedio revocatorio, così che restano escluse dall'ambito della revocazione l'erroneità della valutazione dei fatti storici o della loro rilevanza ai fini della decisione ” (Cassazione civile, Sez. VI, 5 febbraio 2020, n. 2726); iii ) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l'erronea presupposizione e la pronuncia stessa ( cfr ., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 agosto 2022, n. 7294: Id., 5 marzo 2024, n. 2168; Id., Sez. V, 2 luglio 2025, n. 5714). Inoltre, per verificare se il giudice procedente abbia correttamente percepito il petitum della domanda processuale e i fatti sottesi alle censure componenti il thema decidendum , per come allegati ed emergenti dagli atti acquisiti al giudizio, occorre, procedere ad un’interpretazione sistematica delle statuizioni componenti la pronuncia revocanda, avendo riguardo all’ordito complessivo della motivazione giudiziale, senza limitarsi ad una valutazione atomistica dei singoli passaggi argomentativi ( cfr .: Consiglio di Stato Sez. III, 20 novembre 2013, n. 5487 che valorizza la necessità di un esame complessivo dell’apparato motivazionale, onde verificare se la pronuncia revocanda sia connotata da una completa ed esaustiva cognizione del thema decidendum ).

5.2. Lo strumento della revocazione esprime – secondo la nota sentenza n. 17/1986 della Corte Costituzionale - un “ comandamento di giustizia ” che consente di rimediare all’ingiustizia della sentenza. La misura dell’ingiustizia di una sentenza rilevante ai fini del rimedio (e, quindi, la portata del “ comandamento di giustizia ”) non è operazione rimessa all’interprete e, in particolare, al Giudice ma è delineata dal legislatore e muta a seconda delle sensibilità e delle visioni proprie di un determinato momento storico che si riflettono nel dato normativo.

5.4. Si consideri, ad esempio, il codice di procedura civile napoleonico del 1806 che consentiva la revocazione anche per diverse ipotesi di violazione di norme processuali, come la violazione di norme prescritte a pena di nullità, la extrapetizione e la ultrapetizione, l’omissione di pronuncia, l’esistenza di disposizioni contraddittorie nella motivazione della sentenza, la mancata comunicazione degli atti al pubblico ministero nei casi previsti dalla legge (art. 480 del Codice del 1806, che riprendeva, in gran parte, le soluzioni contenute nell’art. 34 del titolo 35 dell’Ordonnance di Luigi XIV del 1667). Allo stesso modo: i ) le “ Leggi della Procedura ne’ giudizii civili” promulgate a Napoli nel 1819 e costituenti la parte terza del “ Codice per lo Regno delle Due Sicilie ” prevedevano (art. 544) dieci motivi di “ ritrattazione ”, tra cui la nullità della sentenza o del procedimento, l’extrapetizione e l’ultrapetizione, l’omessa pronuncia, la contraddittorietà tra capi della sentenza e il contrasto di giudicati; iii ) il codice del Re di Sardegna del 1859 prevedeva la possibilità di proporre ricorso per revocazione anche nel caso in cui “ il Giudice omise di pronunciare sopra qualcuno dei capi della domanda o della eccezione che siano stati dedotti a forma di specifica conclusione ”.

5.5. I vizi di carattere procedurale e formale “ scompaiono ” invece nell’elenco dei casi di revocazione del Codice di procedura civile del 1865, che, di contro, mutua dai codici sardi del 1854 e del 1859 la disciplina relativa all’errore di fatto, inteso come l’errore che si verifica “ quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità sia incontestabilmente esclusa, ovvero quando è supposta l’ inesistenza di un fatto la cui verità sia positivamente stabilita; e, tanto nell’ uno che nell’ altro caso, quando il fatto non sia un punto controverso sul quale abbia pronunciato la sentenza ” (così il codice sardo del 1854).

5.6. Il modello del codice del 1865 è ripreso dal codice di rito del 1940, con poche modifiche rispetto al previgente (relative, in particolare all’ipotesi della falsità documentale, limitata codice del 1865 ai soli documenti ed estesa dal successivo a tutte le prove, ad eccezione del giuramento) e con l’aggiunta dell’ipotesi del dolo del Giudice.

5.7. Le scelte compiute dal legislatore del 1940 in ordine al catalogo dei vizi revocatori non sono investite dalle successive pronunce della Corte Costituzionale in materia che hanno riguardato non i motivi di revocazione ma le pronunce revocabili, come: i ) nel caso delle sentenze n. 17 del 1986 e n. 36/1991, relative alla revocabilità delle sentenze della Corte di Cassazione; ii ) nel caso delle sentenze n. 558/1989 e n. 51/1995, in relazione ai provvedimenti di convalida di sfratto.

5.8. Il modello non è stato neppure sensibilmente inciso dal diritto unionale, ove si consideri che – salvi i casi in cui vi era stato, comunque, un errore di fatto nella percezione degli atti e, in particolare, in relazione a questioni di diritto unionale ivi prospettati (v., ad esempio, Consiglio di Stato, Sez. V, 2 luglio 2025, n. 5714; Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 aprile 2018, n. 2530), la giurisprudenza ha ritenuto che la disciplina codicistica non sia in contrasto con il diritto unionale, dovendosi, per converso, valorizzare le esigenze di stabilità del diritto e dei rapporti giuridici espresse dalla cosa giudicata ( cfr ., ex multis , Cassazione civile, Sezioni unite, 28 maggio 2023, n. 13181, che richiama: C.G.U.E. 3.9.2009, causa C-2/08, Olimpiclub; Id., 30.9.2003, causa C-224/01, Kobler; Id., 16.3.2006, causa C - 234/04, Kapferer). Esigenze a cui si deroga solo in caso di contrasto della decisione con la disciplina in materia di aiuti di Stato (C.G.U.E., 18.7.2017, causa C-119/05, Lucchini, ove, invero, non era, probabilmente fondato l’assunto del Giudice remittente sul contrasto tra i due giudicati, atteso che nel secondo giudizio lo Stato aveva agito, a differenza del primo, non quale titolare dell’interesse sostanziale ma quale legittimato straordinario nell’interesse della Comunità europea, a cui il primo giudicato non era, quindi, semplicemente, opponibile).

5.9. Omologhe considerazioni valgono per il possibile contrasto della decisione con le sentenze della C.E.D.U., ove, lo strumento della revocazione assume, più propriamente, una peculiare portata rimediale. Occorre, infatti, considerare come la Corte Costituzionale non abbia ravvisato, per il processo civile e per quello amministrativo, un’illegittimità del sistema normativo vigente (v.: Corte Costituzionale, sentenze n. 123/2017, n. 19/2018 e n. 93/2018), demandando, piuttosto, al legislatore la predisposizione di possibili rimedi, come accaduto – in misura peraltro molto contenuta - con la disciplina di cui all’art. 391- quater c.p.c.

5.10. Le considerazioni sin qui esposte confermano, quindi, il carattere straordinario del rimedio e la necessità che lo stesso sia modulato dal legislatore a seconda delle esigenze dallo stesso avvertito, misurando e declinando la portata di quel “ comandamento di giustizia ” espresso nell’istituto. Un comandamento di giustizia che non può, invece, essere espresso dal Giudice comune, il quale – in ossequio al principio di legalità processuale – non può “ sostituire ” la propria singolare valutazione a quella del legislatore ma solo attivare, in ipotesi, i rimedi previsti dallo stesso ordinamento e, in particolare, sollevare questione di legittimità costituzionale ove ne ravvisi i presupposti. Ma tali presupposti difettano nel caso di specie per le ragioni già espresse dalla Corte di Cassazione, la quale ha, correttamente, segnalato che se fosse predicabile sul piano costituzionale che la Corte di Cassazione – e nel caso di specie il Consiglio di Stato – “ non debba essere di norma giudice di ultima istanza, allora tali decisioni dovrebbero sempre essere impugnabili nell'ordinamento interno, con la conseguenza che il processo diventerebbe una "storia infinita", il che contrasterebbe con la effettività del dritto di agire e difendersi in giudizio, che naturaliter aspira a raggiungere un momento in cui la situazione di cui si discorre acquisisca la forza della cosa giudicata irretrattabile ” (Cassazione civile, Sez. VI, 30 dicembre 2011, n. 30245, le cui argomentazioni trovano conferma nella giurisprudenza unionale indicata al punto 5.8 della presente sentenza).

6. Incentrando, quindi, la disamina sul dato positivo deve ribadirsi come - diversamente da alcuni modelli processuali indicati in precedenza - nell’attuale assetto legale l’errore di diritto che si sostanzia nella violazione della norma processuale di cui all’art. 112 c.p.c. non è motivo che il legislatore ha ritenuto di inserire tra i casi di revocazione della sentenza. Tale errore di diritto non ha, pertanto rilievo in sé quale causa di revocazione.

6.1. Lo conferma la disamina della giurisprudenza di questo Consiglio che, a partire della sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3/1997, ha affermato che la revocazione di una sentenza affetta dal vizio di omessa pronuncia è possibile solo a condizione che questa violazione della legge processuale derivi, comunque, da un errore di fatto revocatorio. In particolare, secondo l’Adunanza plenaria: i ) non v’è dubbio che l’omessa pronuncia del giudice costituisce violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (e, dunque, un errore di diritto per violazione di norma processuale, art. 112 c.p.c.); ii ) ciò, però, non significa che questa violazione non possa aver causa da un errore di fatto revocatorio; iii ) può, infatti, accadere che il giudice, pur rendendosi conto del suo dovere di pronunciare, in concreto, non l’abbia fatto; iv) è necessario – ed è questo il passaggio decisivo di tutto il ragionamento dell’Adunanza plenaria – che ciò emerga dalla sentenza e la motivazione è lo strumento principale mediante il quale può emergere l’errore di fatto nel quale sia incorso il giudice per non aver pronunciato su di un motivo che gli era stato proposto. Si è, dunque, affermato (nella sentenza, 31 luglio 2019, n. 5444) che l’errore di fatto – quand’anche esiti nell’omissione di pronuncia – dovrà, comunque, possedere le caratteristiche dell’errore di fatto c.d. revocatorio ovvero: i ) consistere nell’erronea percezione del contenuto materiale degli atti del processo (ovvero in una svista, in un errore di lettura, nell’ “ abbaglio dei sensi ”) per il quale il giudice abbia fondato il suo convincimento su di un falso presupposto di fatto; ii ) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; iii ) essere decisivo, vale a dire trovarsi in un rapporto di stretta consequenzialità con la pronuncia adottata dal giudice, di modo che si possa dire che se l’errore non sia fosse verificato l’esito sarebbe stato diverso (in tal senso, ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 novembre 2018, n. 6223; Id., Sez. III, 24 ottobre 2018, n. 6061; Id., IV, 14 giugno 2018, n. 3671; V, 3 aprile 2018).

6.2. Questa soluzione mantiene, quindi, ferma la distinzione tra errore di fatto (presupposto per l’attivazione del rimedio) e l’errore di diritto (consistente nell’omessa pronuncia). In particolare, l’errore che consente l’attivazione del rimedio risulta, comunque, un errore di fatto che si sostanzia in una svista nel contenuto della domanda mentre l’errore di diritto rileva, più propriamente, quale indice della decisività dell’errore commesso in relazione all’esito del giudizio, da intendersi, quanto meno, come piena aderenza del contenuto della decisione finale ai motivi proposti. Afferma, infatti, la giurisprudenza che “l’errore revocatorio è configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dal ricorrente, purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima. Ciò in quanto ai fini dell'errore di fatto revocatorio l'omessa pronuncia assume rilievo non già di per sé, bensì esclusivamente qualora la ragione di siffatta omissione risulti causalmente riconducibile alla mancata percezione dell'esistenza e del contenuto di atti processuali, e cioè quando dalla sentenza si possa evincere che l'omesso esame del motivo è stato frutto di un'erronea convinzione circa l'inesistenza del motivo stesso, che invece era incontestabilmente presente nel ricorso, al contrario di quanto supposto dal giudice” (Consiglio di Stato, sez. V, 11 ottobre 2021 , n. 6758, Consiglio di Stato, Sez. VI, 1 settembre 2023, n. 8139).

6.3. Pertanto, al fine di ammettere l’operatività del rimedio è, comunque, necessario che il vizio riscontrato (l’omessa pronuncia) discenda dalla svista percettiva del Giudice che sostanzia l’errore di fatto. Declinando i principi esposti al caso di specie, deve notarsi come la sentenza revocanda non abbia commesso alcuna svista nella disamina della domanda. Come emerge dalla motivazione – che, secondo l’insegnamento dell’Adunanza plenaria n. 3/1997 è lo strumento principale mediante il quale può emergere l’errore di fatto – la sentenza della Sezione aveva, compiutamente, avuto contezza del motivo che è stato esposto nei seguenti termini: “ 13.2. L’appellante evidenzia, inoltre, che la asserita violazione dell’art. 34, commi 6 e 7 del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, nonché del par. 1, punto 2, lett. b del codice di autoregolamentazione media e minori sarebbe stata commessa solo in due occasioni ed in particolare il 29/03/2018 ore 17.25 e 09/05/2018 ore 17.35 (cfr. pag. 8 ordinanza ingiunzione), tali da non giustificare il cumulo giuridico”: sul punto l’appellata sentenza ha affermato che ai fini dell’applicazione del regime del cumulo giuridico sono sufficienti anche solo due violazioni della medesima disposizione ma tale affermazione sarebbe condivisibile solo a patto che la sanzione concretamente irrogata non superiori il doppio di quella base, altrimenti sarebbe irragionevolmente e sproporzionalmente afflittiva. Il cumulo giuridico, infatti, può essere modellato dal Giudice, fermo il limite del triplo. Nel caso di specie a fronte di due episodi contestati sarebbe stata applicata la misura massima del triplo ”. La Sezione ha, quindi, percepito integralmente il motivo con la conseguenza che l’errore in cui la sentenza è occorsa, nel non pronunciarsi espressamente, risulta semmai (ove non vi si ravvisi una tacita reiezione a conferma della pronuncia resa sul punto dal TAR) un errore di diritto per violazione dell’art. 112 e non un errore di fatto per l’erronea percezione della domanda da cui sia derivata l’omessa pronuncia. Ipotesi che, come spiegato, esulta, tuttavia, dal novero dei vizi che il legislatore (nell’interpretazione datane dalla Adunanza plenaria in precedenza richiamata) ha elevato a motivi di revocazione delle sentenze amministrative.

7. In considerazione di quanto esposto, il ricorso per revocazione deve dichiararsi inammissibile.

8. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

9. Le spese del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate in considerazione della complessità della materia oggetto del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile. Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AD TI, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

ZO CO, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

Stefano ZO Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZO CO	AD TI

IL SEGRETARIO