Pubblicato il 04/05/2026

N. 03447/2026REG.PROV.COLL.

N. 08770/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8770 del 2025, proposto da
Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Regione Veneto, non costituita in giudizio;
Comune di Venezia, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;
LI Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 1548/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e di LI Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. BE VA e udito per le parti l’avvocato Filippo Pacciani.

Dato atto che il Ministero della Cultura e il Comune di Venezia hanno depositato istanza di passaggio della causa in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. Con istanza ex art. 44 CCE presentata il 23.09.2023 IL chiedeva al Comune di Venezia di essere autorizzata alla installazione di una nuova stazione radio base nell’abitato di Venezia: l’istanza veniva respinta con provvedimento del 29.05.2025, sulla base di parere negativo della Soprintendenza del 16.04.2025 e conseguente diniego di autorizzazione paesaggistica.

2. Va precisato che un primo diniego, e relativi pareri negativi, era già stato annullato dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto con sentenza del 24.6.2024, e che la determinazione negativa del 23 maggio 2025 é il frutto della riedizione dell’azione.

3. In tal contesto:

- l’8.8.2024 il Comune di Venezia esprimeva parere favorevole all’autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell’art. 11, comma 3 del D.P.R. 31/2017;

- il 27 agosto 2024 la Soprintendenza richiedeva una integrazione istruttoria (precisamente chiedeva uno “ studio degli ambiti di intervisività ”);

- il 24.11.24 IL dava corso a tale richiesta presentando lo studio richiesto;

- l’8 gennaio 2025 la Soprintendenza reiterava il preavviso di rigetto, sostanzialmente per la ragione che si confermava la visibilità della futura stazione radio base da alcuni punti di vista collocati su Calle della Testa e Calle dello Squero, il che determinava un “ forte impatto percettivo ” a causa delle condizioni di visibilità e delle caratteristiche costruttive e dimensionali dell’opera;

- il 14.2.25 IL presentava una memoria di replica;

. l’11.03.25 la Soprintendenza avanzava una nuova richiesta istruttoria;

- il 21.03.25 IL riscontrava tale richiesta;

- il 16.04.25 la Soprintendenza esprimeva il parere negativo definitivo;

- il 6 maggio 2025 il Comune esprimeva il diniego definitivo di autorizzazione paesaggistica.

- il 29 maggio 25 il Comune esprimeva il diniego definitivo di autorizzazione alla realizzazione della nuova stazione radio base.

4. IL impugnava l’indicato diniego e gli atti presupposti innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto.

5. Con la sentenza in epigrafe indicata, del cui appello si tratta, l’adìto Tribunale accoglieva il ricorso di IL.

6. Avverso tale decisione ha proposto appello il Ministero della Cultura.

7. IL si è costituita nel presente giudizio d’appello, insistendo per la reiezione del gravame, senza riproporre i motivi di primo grado e senza svolgere appello incidentale. Il Comune di Venezia si è costituito in giudizio chiedendo di accogliere l’appello del Ministero.

8. La causa è stata chiamata alla camera di consiglio del 17 dicembre 2025, e quindi all’udienza pubblica del 29 gennaio 2026, in occasione della quale, previo scambio di memoria ex art. 73 c.p.a., è stata trattenuta in decisione.

TO

9. A corredo dell’atto d’appello il Ministero ha dedotto le seguenti censure:

Il Ministero appella deducendo:

(i) erroneità dell’appellata sentenza per error in procedendo , errata qualificazione della domanda, motivazione apparente e contraddittoria.

Secondo il Ministero appellante il TAR avrebbe dovuto qualificare il ricorso come di ottemperanza, rigettandolo a motivo del limitato spazio cognitorio del giudice dell’ottemperanza: il TAR, invece, pur osservando che i provvedimenti impugnati non sarebbero stati adottati in violazione del giudicato, nella motivazione di accoglimento li annulla per violazione del giudicato, benché una tale violazione non sussista, non avendo la sentenza n. 1548/2024 imposto delle prescrizioni precise e vincolanti ai fini della riedizione della azione.

(ii) sconfinamento eccesso di potere giurisdizionale, per essersi il TAR sostituito in valutazioni discrezionali.

Secondo la Soprintendenza il TAR avrebbe espresso valutazioni di carattere tecnico discrezionale di spettanza della Amministrazione tutoria preposta alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale, che, come noto, non sono sindacabili, se non nei casi di manifesta erroneità ed illogicità, non ricorrenti nel caso di specie.

(ii.1) travisamento dei fatti.

Il TAR avrebbe errato affermando: che non sarebbe provata la visibilità del nuovo impianto; che IL avrebbe presentato una fotosimulazione del camino, di cui la Soprintendenza non avrebbe tenuto conto; che nelle vicinanze esistono edifici di analoga altezza che ridurrebbero la visibilità del nuovo impianto; che non è mai stata eseguita una restituzione dei "lineamenti del costruito che si sviluppa a cavallo dell'area di intervento", sicché non si comprende su quali basi il TAR abbia affermato che esistono nelle vicinanza edifici di altezza analoga.

10. L’appello è fondato.

11. A miglior comprensione di quanto si dirà va premesso, in punto di fatto, che IL ha chiesto al Comune di Venezia l’autorizzazione per collocare, sulla copertura di un edificio situato nel centro storico della città, tutelato ai sensi di D.M. del 1° agosto 1985, una stazione radio base collocata su palina metallica amovibile avente una altezza di circa 4 mt., sormontata dal sistema radiante composto da 3 antenne e 2 parabole del diametro di 30 cm, sistema che viene dunque a collocarsi ad una altezza complessiva dal suolo di circa 17,4 mt.

11.1. Nel preavviso di rigetto la Soprintendenza aveva sottolineato che tale struttura costituiva un elemento isolato svettante e si presentava come elemento fortemente estraneo, per le caratteristiche costruttive e per i rapporti geometrici. Inoltre, lo studio di intervisività richiesto nel corso della istruttoria, aveva confermato che la nuova struttura sarebbe stata visibile lungo la percorrenza di Calle della Testa e Calle dello Squero. Nel preavviso di rigetto, pertanto, la Soprintendenza riteneva “ necessario trovare soluzioni alternative mediante una riduzione dell’altezza dell’antenna SRB, oppure una diversa localizzazione presso elementi architettonici già svettanti, al fine di rendere l’impianto progettato compatibile con il contesto paesaggistico d’inserimento .”

11.2. Con memoria del 14.02.25 IL replicava che l’abbassamento della palina avrebbe comportato un aumento del campo elettrico e un potenziale superamento della soglia di attenzione, ragione per cui proponeva contestualmente una diminuzione dei valori di potenza in antenna, un abbassamento della struttura porta antenne di 40 cm e un mascheramento della stessa “ a finto camino ”. Con successiva memoria IL precisava che tale proposta non era ulteriormente modificabile, in particolare per la ragione che per la corretta irradiazione del segnale il sistema radiante doveva collocarsi ad una certa altezza

11.3. Nel parere negativo definitivo la Soprintendenza, premettendo che “ Il forte impatto percettivo sul contesto paesaggistico tutelato deriva sia dalle predette condizioni di visibilità che dalle caratteristiche costruttive e dimensionali dell’opera: rispetto al paesaggio urbano della città storica in cui si colloca e, in particolare, ai lineamenti conferiti al profilo della città dai manti in coppi, punteggiato da altane in legno e camini in muratura di limitata altezza, la nuova antenna si presenta come elemento fortemente estraneo sia per le caratteristiche costruttive -poiché caratterizzato da una palina metallica ancorata mediante puntoni di sostegno alla copertura e sormontata dal sistema radiante con n. 3 antenne e n. 2 parabole di Ø30cm, sia per i rapporti geometrici che vedono un elemento isolato svettante oltre il colmo di copertura per 4 metri fino ad un'altezza complessiva di 17,4 metri ”, ha rilevato, con particolare riferimento alle misure di mitigazione proposte da IL, che “ La proposta pervenuta dopo la comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda hanno prefigurato la possibile riduzione di 40 cm dell'altezza dell'antenna SRB, che consente un lieve miglioramento nella percezione altimetrica dello sviluppo verticale da 4,00m a 3,60m, tuttavia ancora importante a scala paesaggistica e grossomodo corrispondente alla soluzione già simulata e valutata con asta innalzata in corrispondenza di un'apertura in falda, più bassa del colmo dove si prevede l'installazione. La mitigazione proposta mediante rivestimento 'a camino' causa peraltro una penalizzazione dal punto di vista dell'ingombro volumetrico totale del nuovo manufatto che sembra superare, in pianta, la dimensione di un metro per ognuno dei quattro lati (le dimensioni effettive non vengono specificate negli elaborati). Il manufatto rappresentato, con il suo rivestimento, seppure imiti formalmente e cromaticamente un camino in muratura, risulta anomalo sia per quanto riguarda l'altezza e le proporzioni con l'edificio, sia per quanto riguarda la posizione centrale alla copertura di riferimento, lungo il colmo, anzichè lungo la linea di gronda secondo la tipologia di camino ricorrente nel centro storico veneziano. L’intervento nel suo complesso risulta pertanto incompatibile con le disposizioni contenute nel D.M. 1 agosto 1985, avente oggetto: Dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardante l'ecosistema della laguna veneziana. Il progetto pregiudica l’interesse del sito tutelato, non risulta ben inserito nel contesto, non rispetta la specificità, le peculiarità e i valori paesaggistici da tutelare ed è pertanto incompatibile con la conservazione degli elementi di interesse ambientale e paesaggistico caratterizzanti l’area soggetta alle disposizioni di tutela ai sensi della Parte Terza del D.Lgs. 42/2004 .”.

12. Il TAR, dopo aver precisato preliminarmente “ che i provvedimenti con i quali la Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna ed il Comune di Venezia hanno nuovamente precluso ad LI l’installazione della SRB per cui è causa non risultano adottati in palese violazione del giudicato formatosi sulla sentenza 24 giugno 2024, n. 1584, perché questo Tribunale aveva fatto salvo il potere della Soprintendenza di rivalutare l’istanza di autorizzazione paesaggistica .”, ha ritenuto illegittimo il parere della Soprintendenza, in quanto la stessa “ nell’adottare il parere negativo di cui alla nota del 16 aprile 2025, non si è attenuta ai criteri più volte affermati dalla giurisprudenza, anche di questo Tribunale, e richiamati nella predetta sentenza, che devono orientare le valutazioni di compatibilità paesaggistica delle SRB ”, in particolare per la ragione che “ trattandosi della realizzazione di infrastrutture di pubblica utilità, la Soprintendenza quando nega l’autorizzazione paesaggistica deve «indicare ulteriori soluzioni alternative, ovvero prescrizioni (ad es. riduzione dell’altezza o ulteriori, eventuali, opere di mitigazione) idonee a rendere l’impianto compatibile con il contesto paesaggistico d’inserimento ”.

12.1. Il TAR, inoltre, ha ritenuto sostanzialmente violati i criteri conformativi indicati nella sentenza n. 1584 del 2024: a) laddove tale decisione rilevava che non risultava sufficientemente argomentata l’affermazione della Soprintendenza per cui l’impianto sarebbe visibile da un’ampia area di riferimento, b) nella parte in cui la suddetta decisione aveva ritenuto che il primo parere della Soprintendenza non avesse esternato in maniera compiuta le ragioni per cui l’opera non si inseriva adeguatamente nel contestato paesaggistico, c) nella parte in cui tale sentenza aveva rilevato che l’Amministrazione, prima di denegare l’autorizzazione deve valutare le soluzioni di mitigazione proposte dalla parte.

12.2. Tanto premesso, il TAR ha ritenuto illegittimo il secondo parere negativo della Soprintendenza sulla base delle seguenti considerazioni, che si ritiene di dover riportare per esteso ai fini della miglior comprensione di quanto infra si dirà:

“6.1. Innanzi tutto la Soprintendenza - pur avendo superato parte delle criticità che avevano determinato l’accoglimento del primo motivo dedotto con il ricorso n. 81 del 2024 di R.G., perché ha ammesso in motivazione che le verifiche richieste alla ricorrente e dalla stessa eseguite comprovano «una limitata visibilità dai punti localizzati sulla fondamenta dei Mendicanti ed escluderne la visibilità dalle Fondamenta Nuove e dal relativo ponte» - ha però affermato che: A) le verifiche stesse «comprovano la visibilità dell’antenna da punti di vista lungo la percorrenza di Calle della Testa e Calle dello Squero, in maniera più aperta dai punti di vista n. 5, 6, 7, 11, 12, 13, e in maniera parziale nei punti di vista n. 14, 15 16»; B) tali punti di osservazione «sono da intendere come punti di vista dinamici collocati lungo la percorrenza pedonale Sud/Nord di Calle della Testa e Calle dello Squero, lungo la quale l’opera non solo risulta visibile ma è collocata lungo l’asse prospettico visuale della calle». Tuttavia – come dedotto dalla ricorrente – tali affermazioni non tengono conto: A) né della giurisprudenza secondo la quale la visibilità di una SRB non può costituire, di per sé, una legittima causa di diniego dell’autorizzazione per la sua realizzazione, e ciò perché «la visibilità di un’opera come una stazione radio base, che si sviluppa necessariamente in altezza per trasmettere il segnale radiomobile, è una caratteristica di per sé ineliminabile, che può essere ridotta o mitigata (come è nel caso di specie), ma non esclusa in senso assoluto»; B) né della «visibilità del tutto marginale dell’impianto anche rispetto al paesaggio circostante, allo skyline e agli elementi culturali della zona», che avrebbe richiesto una più analitica descrizione dell’alterazione dello stato dei luoghi dovuta al debordare della sagoma dell’impianto. Si deve infatti ribadire ulteriormente che, secondo una consolidata giurisprudenza la visibilità dell’opera «non può costituire, ex se considerata in questa materia, ragione giustificatrice, sul piano della compiutezza valutativa, del c.d. impatto deleterio» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2024, n. 2747), sicché «l’amministrazione è tenuta ad identificare, nell’ambito della propria discrezionalità tecnica ... gli effettivi elementi di contrasto» (in questi termini, Cons. St, Sez. VI, 16 dicembre 2024, n. 10083). Pertanto, considerato quanto si è già detto in merito all’assimilazione delle SRB «ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria», la Soprintendenza – invece di limitarsi a rimarcare, tautologicamente, la visibilità della SRB «lungo la percorrenza pedonale Sud/Nord di Calle della Testa e Calle dello Squero» – avrebbe dovuto specificare perché la visibilità dell’impianto produrrebbe, di per sé, un «impatto deleterio» sullo skyline e sugli elementi di rilievo paesaggistico della zona, e ciò in quanto questo Tribunale nella sentenza n. 1584 del 2024 aveva già rimarcato «la presenza di edifici circostanti di analoga altezza rispetto a quella dell’impianto che, quindi, riducono la visibilità dello stesso».

6.2. Né può ritenersi che le valutazioni della Soprintendenza sul «forte impatto percettivo sul contesto paesaggistico tutelato», connesso alla visibilità dell’impianto, siano suffragate dalle ulteriori valutazioni della Soprintendenza stessa sulle «caratteristiche costruttive e dimensionali dell’opera». A detta della Soprintendenza «rispetto al paesaggio urbano della città storica in cui si colloca e, in particolare, ai lineamenti conferiti al profilo della città dai manti in coppi, punteggiato da altane in legno e camini in muratura di limitata altezza, la nuova antenna si presenta come elemento fortemente estraneo sia per le caratteristiche costruttive - poiché caratterizzato da una palina metallica ancorata mediante puntoni di sostegno alla copertura e sormontata dal sistema radiante con n. 3 antenne e n. 2 parabole di Ø 30 cm, sia per i rapporti geometrici che vedono un elemento isolato svettante oltre il colmo di copertura per 4 metri fino ad un’altezza complessiva di 17,4 metri». uttavia – fermo restando quanto si dirà con riferimento alla prima delle due misure di mitigazione dell’impatto visivo proposte dalla ricorrente, costituita dalla realizzazione finto camino in muratura ed evidentemente finalizzata ad armonizzare l’impianto con il «profilo della città dai manti in coppi, punteggiato da altane in legno e camini in muratura di limitata altezza» – deve porsi in rilievo ancora una volta che le SRB sono assimilate «ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria», sicché la circostanza che l’impianto sia costituito «da una palina metallica ancorata mediante puntoni di sostegno alla copertura e sormontata dal sistema radiante con n. 3 antenne e n. 2 parabole di Ø 30 cm» non costituisce, di per sé, un elemento ostativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. Del resto, diversamente opinando, nella «città antica» di Venezia - tutelata dal D.M. 1 agosto 1985 quale «complesso di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale» e altresì quale «bellezza panoramica» - non sarebbe mai possibile assentire l’installazione di una SRB. Inoltre – fermo restando quanto si dirà con riferimento all’ulteriore misura di mitigazione dell’impatto visivo proposte dalla ricorrente, costituita dall’abbassamento dell’altezza dell’impianto di 40 cm – neppure la circostanza che l’impianto per cui è causa svetti «oltre il colmo di copertura per 4 metri fino ad un’altezza complessiva di 17,4 metri» costituisce, di per sé, un elemento ostativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. Deve infatti ribadirsi ancora una volta come nella sentenza n. 1584 del 2024 sia stata rimarcata «la presenza di edifici circostanti di analoga altezza rispetto a quella dell’impianto che, quindi, riducono la visibilità dello stesso», sicché la Soprintendenza avrebbe dovuto specificare in che misura l’altezza dell’impianto produrrebbe un «impatto deleterio» sullo skyline della zona .

6.3. Le considerazioni sin qui svolte valgono evidentemente a dimostrare altresì come le valutazioni della Soprintendenza sulle due misure di mitigazione proposte dalla ricorrente si pongano in contrasto con il dovere dell’amministrazione improntare i rapporti con i gestori delle reti di telefonia mobile ai principi della collaborazione e della buona fede, come previsto dalla già richiamata disposizione generale dell’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990. A detta della Soprintendenza, il camuffamento della SRB tramite un finto camino in muratura determinerebbe «una penalizzazione dal punto di vista dell’ingombro volumetrico totale del nuovo manufatto che sembra superare, in pianta, la dimensione di un metro per ognuno dei quattro lati» e, in ogni caso, il manufatto risulterebbe «anomalo sia per quanto riguarda l’altezza e le proporzioni con l’edificio, sia per quanto riguarda la posizione centrale alla copertura di riferimento, lungo il colmo, anziché lungo la linea di gronda secondo la tipologia di camino ricorrente nel centro storico veneziano». Tuttavia è innegabile che tale proposta - come già evidenziato - sia finalizzata ad armonizzare, per quanto possibile, l’impianto per cui è causa con il «profilo della città dai manti in coppi, punteggiato da altane in legno e camini in muratura di limitata altezza». Pertanto, in ossequio ai principi innanzi richiamati, la misura stessa avrebbe dovuto essere valutata dalla Soprintendenza alla luce della già evidenziata visibilità dell’impianto solo da alcuni punti di osservazione e, soprattutto, della finalità della misura stessa, volta a ridurre ulteriormente la visibilità dell’impianto, eventualmente proponendo alla ricorrente modifiche al posizionamento, alla struttura e alle dimensioni del camino. Analoghe considerazioni valgono per l’ulteriore misura di mitigazione dell’impatto visivo, che garantirebbe, sempre a detta della Soprintendenza, solo «un lieve miglioramento nella percezione altimetrica dello sviluppo verticale da 4,00m a 3,60m, tuttavia ancora importante a scala paesaggistica». Come evidenziato dalla ricorrente, nel preavviso di rigetto dell’istanza di autorizzazione paesaggistica era stata prospettata dalla Soprintendenza la necessità di «trovare soluzioni alternative mediante una riduzione dell’altezza dell’antenna SRB», ragion per cui la stessa Soprintendenza, sempre n ossequio ai principi innanzi richiamati, avrebbe dovuto quantomeno indicare in quale misura avrebbe dovuto essere ulteriormente abbassato l’impianto per risultare compatibile con il vincolo paesaggistico. 7. Quanto appena evidenziato in merito alla violazione, da parte della Soprintendenza, del dovere di improntare i rapporti con la ricorrente ai principi della collaborazione e della buona fede dimostra altresì la fondatezza della censura con cui la ricorrente medesima si duole della mancata indicazione di ulteriori misure di mitigazione o di soluzioni comunque idonee a consentire di superare i motivi ostativi addotti, da parte della stessa Soprintendenza, nel proprio parere vincolante. Difatti, come già evidenziato, con la sentenza n. 1584 del 2024 era stato accolto anche il terzo motivo dedotto con il ricorso n. 81 del 2024 di R.G., con cui la ricorrente lamentava la «mancata indicazione di possibili ulteriori soluzioni alternative, idonee a superare le asserite criticità». Tuttavia, come si evince dalla motivazione parere impugnato con il presente ricorso, la Soprintendenza non ha conformato la propria azione amministrativa a quanto affermato nella predetta sentenza. 8. Alla luce di quanto esposto il ricorso dev’essere accolto e, per l’effetto, gli atti impugnati devono essere annullati. 9. Quanto all’effetto conformativo della presente pronuncia, dev’essere precisato tenendo conto della proposta formulata dal Comune di Venezia in data 8 agosto 2024, favorevole al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica semplificata, nonché del giudicato formatosi sulla sentenza n. 1584 del 2024, con cui era stato imposto alla Soprintendenza di addurre «una volta per tutte le questioni eventualmente ritenute ostative all’accoglimento dell’istanza». Pertanto allo stato non residuano ulteriori margini di discrezionalità che possano giustificare il rilascio della richiesta autorizzazione paesaggistica semplificata .”

13. I motivi d’appello sono complementari e possono essere esaminati congiuntamente: essi sono fondati.

13.1. Il Collegio rileva che la Soprintendenza, nel reiterare l’azione a seguito della sentenza del TAR Veneto n. 1584/2024, si è attenuta alle indicazioni emergenti da tale giudicato. Infatti nel parere del 16.04.25 la Soprintendenza:

- ha esaminato, sulla scorta dello studio di intervisibilità richiesto a IL, il progetto per verificarne l’impatto visivo, giungendo alla conclusione che da alcuni punti il nuovo impianto non sarebbe visibile, come sostenuto da IL, ma da altri punti invece sarebbe perfettamente visibile: in particolare “ lungo la percorrenza pedonale Sud/Nord di Calle della Testa e Calle dello Squero, lungo la quale l’opera non solo risulta visibile ma è collocata lungo l’asse prospettico visuale della calle ”

- ha ritenuto tale visibilità fortemente impattante per le dimensioni e le caratteristiche tecniche dell’opera;

- ha chiarito che l’opera si colloca in una zona storica della città, ove sulle coperture degli edifici sono collocate essenzialmente solo altane in legno e camini in muratura di altezza limitata;

- ha chiarito che le misure di mitigazione proposte non risultavano idonee a superare tutte le criticità, in quanto: a) la possibile riduzione di 40 cm dell'altezza dell'antenna avrebbe consentito solo un lieve miglioramento nella percezione altimetrica dello sviluppo verticale, e b) il rivestimento “a camino” avrebbe comportato un ingombro in pianta di circa 1 mq, ragione per cui il manufatto sarebbe risultato “ anomalo sia per quanto riguarda l'altezza e le proporzioni con l'edificio, sia per quanto riguarda la posizione centrale alla copertura di riferimento, lungo il colmo, anzichè lungo la linea di gronda secondo la tipologia di camino ricorrente nel centro storico veneziano ” ;

- ha quindi concluso che l’intervento è incompatibile con il vincolo in quanto “ non risulta ben inserito nel contesto, non rispetta la specificità, le peculiarità e i valori paesaggistici da tutelare ”.

13.2. Contrariamente a quanto affermato nella appellata sentenza, la Soprintendenza ha quindi rivalutato attentamente sia la visibilità dell’opera, sia la sua compatibilità con il vincolo paesaggistico, anche tenendo conto delle ulteriori misure di mitigazione proposte.

13.3. Il TAR ha ritenuto inadeguata la motivazione posta a fondamento del nuovo parere negativo della Soprintendenza, prima di tutto sul rilievo che non terrebbe conto della giurisprudenza secondo cui la visibilità dell’opera “ non può costituire, ex se considerata in questa materia, ragione giustificatrice, sul piano della compiutezza valutativa, del c.d. impatto deleterio ” (in questi termini, Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2024, n. 2747), sicché “ l’amministrazione è tenuta ad identificare, nell’ambito della propria discrezionalità tecnica ... gli effettivi elementi di contrasto ”. (in questi termini, Cons. St, Sez. VI, 16 dicembre 2024, n. 10083), sicché la Soprintendenza non avrebbe potuto “ limitarsi a rimarcare, tautologicamente, la visibilità della SRB «lungo la percorrenza pedonale Sud/Nord di Calle della Testa e Calle dello Squero» – avrebbe dovuto specificare perché la visibilità dell’impianto produrrebbe, di per sé, un «impatto deleterio» sullo skyline e sugli elementi di rilievo paesaggistico della zona, e ciò in quanto questo Tribunale nella sentenza n. 1584 del 2024 aveva già rimarcato «la presenza di edifici circostanti di analoga altezza rispetto a quella dell’impianto che, quindi, riducono la visibilità dello stesso» .”

13.3.1. La realtà è che la Soprintendenza, tenendo conto dello studio di intervisibilità predisposto dalla stessa IL, ha rinnovato la valutazione della visibilità, ha dimostrato la visibilità del nuovo impianto da una certa zona della città; dipoi, a partire da tale constatazione ne ha valutato la compatibilità con il vincolo. La Soprintendenza, dunque, non ha fondato il nuovo diniego solo sulla visibilità dell’opera, ed ha specificato le ragioni di incompatibilità, con valutazioni che sono espressioni della discrezionalità tecnica assegnata in materia alla Soprintendenza, sindacabili solo per macroscopico travisamento o illogicità dal Giudice Amministrativo.

13.3.2. Né si può ritenere che la frase contenuta nella sentenza n. 1584/2024, secondo cui nella zona sarebbero presenti altri edifici di altezza analoga che renderebbero il nuovo impianto meno visibile, vincolasse l’amministrazione a valutare l’impianto, in via assoluta, come poco visibile o di visibilità irrilevante: da quella sentenza discendeva, semmai, solo l’obbligo della Soprintendenza di riesaminare il progetto tenendo conto della effettiva visibilità/non visibilità del nuovo impianto, ciò che la Soprintendenza ha fatto. Da ciò l’irrilevanza del presunto travisamento in cui sarebbe incorso il TAR affermando che nei dintorni esisterebbero edifici di altezza analoga idonei a nascondere il nuovo impianto.

13.4. Eccentrica è poi l’affermazione del TAR secondo cui la stazioni radio base sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria: infatti il parere negativo della Soprintendenza non si fonda minimamente sulla ritenuta incompatibilità dell’opera con la tipizzazione urbanistica, essendo invece evocato il vincolo paesaggistico specificamente imposto su questa zona storica della città.

13.5. Allo stesso modo sono eccentriche le considerazioni del TAR circa il fatto che l’altezza complessiva che verrebbe ad avere il sistema radiante (di 17,4 mt) non può costituire di per sé ragione ostativa al rilascio del parere negativo: ancora una volta si osserva che la Soprintendenza non ha fondato il parere negativo solo su questa circostanza: essa ha, invece, osservato che in ragione di tale altezza, ma soprattutto dell’altezza dell’antenna, la nuova opera, anche con le misure di mitigazione, avrebbe assunto connotati estranei agli elementi architettonici che in quella zona della città si riscontrano sulla copertura degli edifici.

13.5.1. Oltre a ciò non si può non rilevare che con l’indicata affermazione il TAR ha sostanzialmente criticato nel merito il presupposto di partenza da cui muove il parere, e cioè la circostanza che il nuovo impianto avrebbe una visibilità tale da richiedere l’adozione di misure di mitigazione: trapela da tale affermazione, in sostanza, che l’impianto avrebbe potuto essere autorizzato anche senza misure di mitigazione, essendo poco visibile, ovvero visibile solo da certi punti della città. Il TAR cela il sindacato di merito dietro l’asserita violazione del presunto obbligo della Soprintendenza di improntare i rapporti con gli operatori di telefonia ai principi di collaborazione e buona fede, e di aver violato tale obbligo mancando di indicare “ in che misura l’altezza dell’impianto produrrebbe un «impatto deleterio» sullo skyline della zona .”

13.5.2. A tali affermazioni devesi replicare osservando che (i) l’obbligo di osservare tali principi, da parte delle amministrazioni pubbliche, vige nei confronti di qualsiasi soggetto e non è più pregnante o più vincolante nei confronti degli operatori di telefonia, (ii) nel caso di specie tale obbligo non è stato violato semplicemente per la ragione che la Soprintendenza ha valutato attentamente tutti gli elementi di informazione apportati da IL ed anche perché ha considerato l’impatto visivo derivante “ dalle predette condizioni di visibilità ”, cioé dal fatto che il nuovo impianto sarebbe stato visibile lungo tutto l’asse prospettico della calle dello Squero, oltre al fatto che senza misure di mitigazione si sarebbe connotato per l’estraneità alle caratteristiche costruttive degli edifici della zona; (iii) che non si ravvisa nella sentenza n. 1584/2024 l’obbligo della Soprintendenza di pronunciarsi specificamente sul punto “ in che misura l’altezza dell’impianto produrrebbe un «impatto deleterio» sullo skyline della zona .”.

13.5.3. Non apprezzandosi alcuna violazione dell’obbligo di collaborazione e buona fede da parte della Soprintendenza, la critica rivolta dall’appellata sentenza, alla ritenuta incompatibilità del nuovo impianto in quanto visibile, si traduce in un inammissibile sindacato di merito che esorbita i poteri che il Giudice Amministrativo può esercitare in questa materia.

13.6. Un sostanziale sindacato di merito è celato anche nelle considerazioni svolte dall’appellata sentenza ai paragrafi 6.3 e seguenti, laddove il TAR critica il parere della Soprintendenza, che ha ritenuto le misure di mitigazione insufficienti, in quanto tali misure avrebbero dovuto essere valutate dalla Soprintendenza “ alla luce della già evidenziata visibilità dell’impianto solo da alcuni punti di osservazione e, soprattutto, della finalità della misura stessa, volta a ridurre ulteriormente la visibilità dell’impianto, eventualmente proponendo alla ricorrente modifiche al posizionamento, alla struttura e alle dimensioni del camino ”.

13.6.1. Ancora una volta il TAR evoca la violazione del principio di collaborazione e buona fede, che in realtà non si apprezza minimamente, tenuto conto del fatto che la Soprintendenza ha valutato ambedue le misure e indicato le ragioni per le quali esse non sono risolutive: in sostanza la Soprintendenza rileva che le misure di mitigazione porterebbero all’esistenza di quello che apparirebbe essere un camino, di dimensioni però anomale rispetto ai camini presenti sulle coperture esistenti nelle vicinanze, sia per le dimensioni in pianta (1 mt. x 1 mt), sia per l’altezza.

13.6.2. E’ quindi evidente, anche in questo caso, che le valutazioni del TAR si sostanziano in un inammissibile sindacato di merito, circa l’inadeguatezza delle misure di mitigazione.

13.7. Infine, al paragrafo 7 e seguenti, il TAR evoca nuovamente la violazione del principio di collaborazione e buona fede per non avere la Soprintendenza indicato misure alternative: tale affermazione non è condivisibile per un duplice ordine di ragioni.

13.7.1. In primo luogo per il fatto che la stessa IL nella propria nota n. 2025_O_17977 del 22/05/2025 (allegato 16 dell’appellante) comunicava che “ la soluzione progettuale proposta sia per altezza che per tipologia architettonica (mascheramento della struttura attraverso un finto camino) non risulta in alcun modo modificabile ”, ragione per cui non si vede cosa avrebbe potuto proporre di diverso la Soprintendenza.

13.7.2. In secondo luogo, per il fatto che un tale ragionare in sostanza sottende che in relazione agli impianti di telefonia possono sempre essere adottate misure di mitigazione, ragione per cui la Soprintendenza, oltre a doversi fare carico di individuare tali misure, sarebbe anche privata del potere di rilasciare un parere negativo, potendo solo rilasciare pareri positivi con prescrizioni. Ebbene, nelle norme che disciplinano il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica non si riviene traccia di simili limitazioni al potere assegnato alla Soprintendenza: ciò vale anche per i procedimenti disciplinati dal D.P.R. n. 31/2017, nei quali la semplificazione si attua a livello di procedimento e di documentazione, ma che non implicano una minore rilevanza del bene tutelato e, correlativamente, l’erosione dello spazio valutativo assegnato alla Soprintendenza.

13.7.3. Anche l’affermazione secondo cui la Soprintendenza avrebbe violato il principio di collaborazione e buona fede per non aver indicato ulteriori misure di mitigazione si traduce, dunque, in un sostanziale sindacato di merito, poiché presuppone una critica aprioristica al parere negativo della Soprintendenza oggetto del presente giudizio.

13.8. Da ultimo il Collegio ritiene di dover evidenziare che quello che appare essere un particolare rigore della Soprintendenza, nel valutare l’impatto del nuovo impianto, è strettamente correlato alla estrema rilevanza del bene giuridico tutelato, che è il nucleo storico della città di Venezia, sulla cui importanza storica e culturale non è neppure necessario indugiare. Si vuole però sottolineare che la discrezionalità assegnata alla Soprintendenza in questa materia consente alla stessa di valutare e “dosare” i propri poteri in misura proporzionale al valore del bene tutelato, bilanciando quest’ultimo con l’interesse alla realizzazione dell’opera.

13.9. A questo proposito merita anche rilevare che sebbene gli impianti di telefonia siano connotati da un elevato interesse pubblico, nessuna norma, neppure tra quelle contenute nel D. L.vo n. 259/2003, ritiene il suddetto interesse sempre prevalente rispetto a qualsiasi ulteriore interesse contrapposto, segnatamente rispetto a un interesse di tipo paesaggistico/storico/culturale/ambientale; e fino a che una tale prevalenza – dell’interesse alla realizzazione degli impianti di telecomunicazione – sia espressamente affermata da una norma, si deve ritenere che la Soprintendenza continui a disporre di quella significativa discrezionalità ad essa assegnata in materia, conseguendo dall’elevato interesse pubblico dell’opera, semmai, l’onere di motivare in maniera puntuale le ragioni della ritenuta incompatibilità.

13.10. Nel caso di specie il Collegio ritiene che la Soprintendenza abbia motivato in maniera sufficientemente specifica il proprio parere negativo, e che le affermazioni di IA e del primo giudice, finalizzate a mettere in evidenza gli aspetti di cui la Soprintendenza non avrebbe tenuto debito conto, in realtà celano un sindacato di merito inammissibile, risultando le valutazioni della Soprintendenza scevre da macroscopico travisamento di fatto o da illogicità, anche tenuto conto della estrema rilevanza dell’importanza del centro storico della città di Venezia.

14. In conclusione l’appello va accolto per la dirimente fondatezza del secondo motivo, il che consente di assorbire il primo e terzo dei motivi d’appello.

15. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr. Cons. St., sez. VI, 13 maggio 2019, n. 3110). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

16. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in totale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 1514/2025, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

BE VA, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
BE VA	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO