Pubblicato il 11/08/2025

N. 07014/2025REG.PROV.COLL.

N. 09405/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9405 del 2023, proposto dalla Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Luigia Schiano di Colella Lavina e Massimo Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Avellino, non costituito in giudizio;
Esaote s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Cota, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Hts Med S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Terza) n. 1871/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Esaote Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi i procuratori delle parti come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione Campania ha adottato la nota del 28 giugno 2021 prot. n. 20210343046, poi integrata con successiva nota del 29 settembre 2021 prot. 2021-0480765, relativa all’applicazione dei controlli per garantire la qualità e appropriatezza delle prestazioni sanitarie ambulatoriali, relativamente alle branche della Medicina Nucleare e della Radiodiagnostica; essa disciplina tra l’altro la rimborsabilità da parte del S.S.R. delle prestazioni di risonanza magnetica eseguite da apparecchiature settoriali per la biomeccanica vertebrale in ortostasi in assenza di apposito dispositivo.

Tale nota veniva impugnata davanti al T.A.R. della Campania, sede di Napoli, da Esaote s.p.a., che produce apparecchiature per la diagnostica medica rivolte (anche) alle strutture sanitarie accreditate, non aventi però le caratteristiche richieste, ai fini della loro rimborsabilità, dai richiamati provvedimenti regionali.

Il T.A.R. ha accolto il ricorso, con sentenza n. 6099/2022, poi impugnata con ricorso in appello dalla Regione Campania.

2. Nelle more di tale giudizio, tuttavia, alcune Aziende sanitarie locali avevano adottato dei provvedimenti attuativi della decisione regionale, a loro volta impugnati dalle strutture accreditate interessate: ovvero, come nel caso di specie, direttamente dalla società che commercializza le suddette apparecchiature.

È il caso, per quanto riguarda il presente giudizio, del ricorso proposto da Esaote s.p.a. per l’annullamento del provvedimento dell'ASL di Avellino con cui si è disposto il blocco dell'inserimento nella piattaforma Gauss delle prestazioni fornite dalla ricorrente in regime di accreditamento relative agli esami con codice 88.93 (risonanza magnetica nucleare della colonna cervicale, toracica, lombosacrale) in relazione al tipo di apparecchiatura utilizzata, e dei provvedimenti ad esso connessi.

Tale ricorso è stato accolto dal T.A.R. della Campania, sede di Salerno, con la sentenza n. 1871/2023, impugnata nel presente giudizio, in conseguenza dell’annullamento giurisdizionale della delibera regionale presupposta nel frattempo intervenuto (in primo grado).

3. L’indicata sentenza n. 1871/2023 è stata quindi impugnata con ricorso in appello dalla Regione Campania.

Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, la ricorrente in primo grado Esaote s.p.a.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 26 giugno 2025.

4. Deve anzitutto osservarsi che nei primi due motivi del ricorso di primo grado si deduceva una censura (relativa alla ritenuta illegittimità del provvedimento regionale presupposto per violazione del Decreto del Ministro della Salute 14 gennaio 2021, recante “ Determinazione degli standard di sicurezza e impiego per le apparecchiature a risonanza magnetica e individuazione di altre tipologie di apparecchiature a risonanza magnetica settoriali non soggette ad autorizzazione ”) del tutto sovrapponibile a quella oggetto del giudizio conclusosi davanti al T.A.R. Campania, Napoli, con la richiamata sentenza n. 6099/2022, che il primo giudice ha ritenuto fondata in conseguenza di tale ultimo arresto.

La sentenza impugnata ha pertanto accolto il ricorso di primo grado, dopo l’esposizione del fatto e la definizione di alcune questioni in rito, con la seguente motivazione: “ Nel merito il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, si palesa fondato alla stregua delle conclusioni raggiunte da questo T.A.R. Campania con le due decisioni appena menzionate, da intendersi qui integralmente richiamate in quanto pienamente condivise dal Collegio. In particolare, con la sentenza di questa Sezione III n. 3346/2022, resa con motivazione in forma semplificata, si è osservato che: “Invero, le emergenze istruttorie documentali hanno rilevato che con ricorso dinanzi al TAR Campania – Napoli iscritto al R.G. 3478/2021, la società Esaote S.p.A. ha impugnato proprio la nota regionale prot. 0480765 del 29.09.2021 posta dall’ASL Avellino a fondamento dei provvedimenti di rigetto del pagamento delle prestazioni 88.93 e, con sentenza n. 6099/2022 depositata in data 03.10.2022, il TAR Campania – Napoli, I Sezione, ha accolto il ricorso, rilevando l’illegittimità dei provvedimenti regionali che limitano “le indagini in clino e ortostasi solamente alle apparecchiature dotate di magnete che consente la rotazione della macchina” e precisando che “tale limitazione deve reputarsi illegittima dal momento che tale specificazione non è contenuta nel D.M.” che “non recala specificazione della necessità che le apparecchiature siano dotate di meccanismo di rotazione del magnete, per gli esami in clino e in ortostasi”. Conseguentemente, il TAR ha condivisibilmente annullato i provvedimenti regionali, nella parte in cui: “1) non consentono l’impiego senza autorizzazione delle RMN Settoriali, provviste di magnete con campo magnetico statico di induzione fino a 0,5 Tesla, per le apparecchiature destinate all’esecuzione di esami diagnostici per lo studio delle grandi e piccole articolazioni degli arti (spalle, gomito, polso, mano, anca, ginocchio, caviglia e piede) e della biomeccanica verticale (inclino e in orto stasi), come recita l’art. 2 del D.M. 14/1/2021; 2) limitano l’utilizzo alle sole apparecchiature provviste di dispositivo di rotazione del magnete per effettuare l’indagine al paziente posto in piedi e sdraiato” (cfr. sul punto le condivisibili osservazioni sviluppate dal Tar Campania, sede di Napoli, nella sentenza n. 6099/2022 depositata in data 03.10.2022). Ciò posto, venendo al caso di specie, va de detto che i provvedimenti dell’ASL di Avellino che escludono la remunerazione delle prestazioni svolte dalla ricorrente con l’apparecchiatura S-SCAN EXP prodotta da Esaote si basano su un provvedimento già dichiarato illegittimo, rappresentato dalla nota regionale 0480765 del 29.09.21. Proprio la suddetta nota è stata, infatti, oggetto di annullamento con la sentenza n. 6099/22 del TAR NAPOLI”. XI. Alla stregua di quanto sopra, anche il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti sono fondati e, pertanto, deve essere disposto l’annullamento degli atti gravati ”.

5. Con il primo motivo di appello – da esaminarsi in via prioritaria, in ragione della sua pregiudizialità logica, nonché del criterio della c.d. “ragione più liquida” – la Regione Campania critica la sentenza gravata nella parte in cui ha posto ha fondamento del decisum il proprio precedente specifico n. 3346/2022, a sua volta reso prendendo atto dalla precedente sentenza del T.A.R. Campania, Napoli, n. 6099 del 2022 (questa essendo del resto, come si evince pacificamente dalla motivazione sopra riportata, l’unica ragione della decisione impugnata), a quella data non ancora passate in giudicato: “ La sentenza di cui si discute è meramente confermativa della precedente sentenza resa dal Tar Campania - Salerno - n. 3346/2023 e, per quanto di interesse, dal Tar Napoli n. 6099/2022, con la quale veniva annullata, unitamente al provvedimento della ASL di Avellino, la nota regionale del 29.09.2021 prot. n. 2021-04807665, quale atto presupposto dello stesso ed esplicitamente richiamata dall’Azienda a fondamento delle scelte operate. Sentenza ritualmente appellata dalla Regione Campania e che, allo stato, è all’esame di Codesto Ecc.mo Consiglio di Stato nel giudizio recante N.R.G. 308/2023, non ancora definito. Il Giudice di prime cure, quindi, ha accolto le censure formulate dal ricorrente in primo grado ed ha annullato i provvedimenti impugnati (nel caso che ci occupa la circolare regionale del 29.09.2021) dichiarando di allinearsi totalmente alle precedenti pronunce, senza, tuttavia, addurre nuovi elementi argomentativi (rispetto a quanto precisato nelle precedenti pronunce) a sostegno del provvedimento decisorio assunto, e che allo stato, quindi, risulta privo di motivazione e, quindi, illegittimo ”.

6. Nello scrutinio di tale censura deve anzitutto osservarsi che con sentenza n. 3034, pubblicata il 9 aprile 2025, questo Consiglio di Stato, ha accolto l’appello della Regione Campania proposto contro la richiamata sentenza n. 6099 del 2022 del T.A.R. della Campania, sede di Napoli, ed ha conseguentemente respinto il ricorso di Esaote per l’annullamento della nota del 28 giugno 2021 prot. n. 20210343046 a firma del Direttore Generale della Direzione Generale per la tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale della Regione Campania; e della integrazione di tale nota adottata con successiva nota del 29 settembre 2021 prot. 2021-0480765.

In tale sentenza si è affermato tra l’altro che “ la nota impugnata con ricorso introduttivo di primo grado “ha trasmesso alle Aziende sanitarie il documento elaborato dalla Commissione regionale di controllo, istituita ai sensi del DCA del 6/12/2019 n. 103, avente ad oggetto l’applicazione dei controlli per garantire la qualità e appropriatezza delle prestazioni sanitarie ambulatoriali, relativamente alle branche della Medicina Nucleare e della Radiodiagnostica”. Questa è stata impugnata –unitamente alla successiva, oggetto di ricorso per motivi aggiunti – dalla società Esaote, che produce apparecchiature per la diagnostica medica rivolte (anche) alle strutture sanitarie accreditate. Ad avviso della ricorrente la nota contestata conterrebbe una non corretta definizione di RM settoriali, da cui deriverebbe la limitazione degli esami effettuabili a carico del SSR con l’utilizzo delle apparecchiature a basso campo RM settoriali di nuova generazione, il che avrebbe riflessi pregiudizievoli per gli interessi economici della stessa ricorrente, in quanto produttrice di macchinari non aventi le caratteristiche da essa richieste ”.

La sentenza citata, chiarito che “ il residuo profilo in contestazione è individuato dalla stessa ricorrente nella rimborsabilità da parte del S.S.R. delle prestazioni di risonanza magnetica eseguite da apparecchiature settoriali per la biomeccanica vertebrale in ortostasi in assenza di apposito dispositivo ”, ha quindi respinto i ricorsi osservando – in punto di rapporti fra disciplina statale e disciplina regionale - che “ se la Regione può rimborsare solo prestazioni eseguite in conformità agli standard normativi di sicurezza, non è detto che - da un punto della qualità delle prestazioni richieste e delle esigenze di buona amministrazione - debba necessariamente rimborsare tutte quelle che hanno tale pre-requisito ”.

Ne consegue la formazione del giudicato sulla piena validità ed efficacia dei provvedimenti regionali presupposti (in relazione al ridetto profilo di censura), e dunque l’erroneità – da parte della sentenza appellata - del richiamo sia alla sentenza del T.A.R. Campania, Napoli, n. 6099/2022, che della sentenza del T.A.R. Campania, Salerno, n. 3346/2022.

7. Date le superiori premesse, deve concludersi nel senso della fondatezza del mezzo in esame.

La sentenza impugnata nel presente giudizio si fonda infatti unicamente sull’effetto caducatorio di quella precedente del TAR Campania, sede di Napoli, n. 6099/2022, concernente l’atto regionale presupposto, riformata in appello: per cui va coerentemente accolto l’appello della Regione e respinto il ricorso di primo grado.

Risulta infatti:

- che il provvedimento impugnato in primo grado sia attuativo del provvedimento regionale presupposto;

- che la sentenza che ha accolto il ricorso di primo grado qui in esame, lo ha accolto solo in ragione dell’intervenuto annullamento in primo grado di tale provvedimento;

- che la parte appellata non ha ritualmente e tempestivamente introdotto in appello – mediante appello incidentale, o espressa riproposizione dei motivi non esaminati in primo grado - profili di censura, relativi ai provvedimenti impugnati in primo grado, diversi ed ulteriori rispetto a quello posto a fondamento della sentenza di accoglimento (il nesso di derivazione dal provvedimento regionale annullato);

- che anzi, da questo punto di vista va osservato che Esaote s.p.a. nella memoria di costituzione del 6 dicembre 2023 si è limitata ad affermare che “ Si costituisce in giudizio Esaote s.p.a ut sopra rappresentata e difesa chiedendo che il ricorso venga respinto in quanto infondato a fronte della completezza delle argomentazioni sviluppate nella sentenza di primo grado che deve quindi essere

confermata ”.

8. Le difese di Esaote hanno quindi operato un mutamento d’impostazione (come subito si dirà, comunque tardivo e formulato in termini inammissibili) dopo la pubblicazione della richiamata sentenza n. 3034/2025.

In tal senso nella memoria depositata il 23 maggio 2025 si è affermato che “ il Tar Campania Salerno in primo grado ha accolto il ricorso presentato da Esaote s.p.a. dichiarandolo fondato, di talchè, non vi sono domande o eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate da intendersi rinunciate ove non oggetto di specifica riproposizione. Espressamente il TAR in primo grado nel dispositivo ha stabilito

che il “ricorso principale ed i motivi aggiunti sono fondati”.

Da tale premessa la parte ricava quindi la conclusione secondo la quale “ Il giudizio di questo Ecc.mo Consiglio può dunque estendersi a tutti i motivi dedotti dal ricorrente. Alla luce di questa considerazione si intendono integralmente richiamati tutti i motivi dedotti dalla ricorrente ”.

9. Tale affermazione è infondata sotto un duplice, radicale, profilo.

9.1. Non risponde anzitutto a verità che il primo giudice “ ha accolto il ricorso presentato da Esaote s.p.a. dichiarandolo fondato, di talchè, non vi sono domande o eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate da intendersi rinunciate ove non oggetto di specifica riproposizione ”.

Come si ricava da un esame obiettivo della motivazione della sentenza di primo grado, il T.A.R. si è limitato a prendere atto del rilievo dirimente dell’intervenuto annullamento del provvedimento regionale presupposto, senza neppure esaminare gli ulteriori motivi di ricorso (soltanto esposti nella parte in fatto).

Il che, all’evidenza, comporta che tali motivi non sono stati esaminati nel merito dal primo giudice, e che pertanto si sarebbero dovuti riprodurre ritualmente e tempestivamente, ove la parte ricorrente in primo grado avesse avuto interesse in tal senso.

9.2. Esaote in tale memoria, dopo aver dedotto la non necessarietà della riproposizione degli altri motivi per la ragione anzidetta (della cui infondatezza si è detto al punto precedente), come visto ha poi però – con una inversione logica - altresì operato una simile riproposizione.

L’art. 101, secondo comma cod. proc. amm., stabilisce in proposito che “ Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell'atto di appello o, per le parti diverse dall'appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio ”.

Dunque, anche a voler seguire tale seconda prospettazione, e prescindendo dalla idoneità della generica formula usata a soddisfare il requisito normativo del carattere espresso e specifico di tale riproposizione ( ex multis , Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 6041/2021), in ogni caso ciò che appare dirimente è il rilievo che per tale attività il termine coincide comunque con quello – perentorio: ex multis , Consiglio di Stato, sentenza n. 3191/2019 - per la costituzione in giudizio (nel caso in esame scaduto da oltre un anno e mezzo, essendo stato il ricorso in appello notificato il 30 ottobre 2023, e depositato il successivo 29 novembre).

10. Ne consegue che il perimetro del giudizio di appello, in ragione dei motivi di gravame e della condotta processuale della parte appellata, è limitato all’unica ragione che ha determinato il T.A.R. ad accogliere il ricorso di primo grado, vale a dire all’effetto invalidante che l’annullamento giurisdizionale del provvedimento regionale avrebbe prodotto sui provvedimenti impugnati nel primo grado del presente giudizio.

In ogni caso – e pur volendo avere riguardo, in tesi, all’effetto devolutivo del gravame (che non può comunque superare le preclusioni e decadenze processuali) - per effetto della citata sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3034 del 2025 si è formato il giudicato sulla legittimità dei provvedimenti regionali presupposti in relazione al vizio (dedotto sia in quel giudizio che – come detto – nel presente giudizio nei primi due motivi del ricorso di primo grado) concernente il preteso contrasto di tali provvedimenti con la normativa ministeriale.

11. Il terzo motivo del ricorso di primo grado proposto da Esaote s.p.a. deduceva poi che “ La disposizione contenuta nell’atto della Regione Campania richiamata quale ragione del blocco della effettuazione della prestazione 88.93 sul portale, se dovesse passare l’interpretazione fornita dall’Asl di Avellino, sarebbe in parte qua, carente di motivazione, posto che non si comprende in alcun modo quale possa essere la ragione giustificativa di tale modifica restrittiva ”.

Anche su tale censura, in disparte la sua già rilevata non rituale riproposizione, spiega comunque il suo effetto il giudicato formatosi in conseguenza della sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3034 del 2025, la quale ha riconosciuto, in punto di causa giustificativa del provvedimento regionale di limitazione della rimborsabilità qui richiamato per relationem , che “ la limitazione della rimborsabilità qui contestata è ispirata alla massima precisione qualitativa delle prestazioni in funzione delle specifiche esigenze del singolo paziente, e ad una oculata gestione delle risorse desinate al sistema sanitario regionale, onde evitare una inutile duplicazione di prestazioni ”.

12. Tanto premesso, l’accoglimento del primo motivo di appello ha portata assorbente rispetto ad ogni altra ulteriore questione ritualmente dedotta nel presente giudizio.

In accoglimento del ricorso in appello, e in riforma della sentenza gravata, deve essere pertanto respinto il ricorso di primo grado.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, secondo la regola della soccombenza vanno poste a carico della parte che ha infondatamente agito e resistito in giudizio per l’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna Esaote s.p.a. al pagamento in favore della Regione Campania delle spese del doppio grado del giudizio, liquidate in complessi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Michele Corradino

IL SEGRETARIO