N. 07659/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 29/01/2026
N. 00768 /2026 REG.PROV.COLL. N. 07659/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7659 del 2023, proposto da
LI AL, in proprio e quale erede di LI NR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario La Torre e
MA UP, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dall'avvocato Dario La Torre in Roma, via Capodistria n.
12;
contro
Comune di Pomezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Bellotti, con domicilio digitale come da PEC Registri di
Giustizia;
per la riforma N. 07659/2023 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda)
n. 02951/2023, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pomezia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il consigliere Angela
DA e uditi per le parti gli avvocati Dario La Torre e Federico Lais, in sostituzione dell'avv. Sergio Bellotti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La presente vicenda contenziosa trae origine dalla domanda di permesso di costruire in sanatoria presentata il 10 dicembre 2004 dal dante causa dell'odierna appellante al
Comune di Pomezia, per un cambio di destinazione d'uso abusivamente eseguito su un'unità immobiliare contraddistinta dal numero interno 2 nel fabbricato in origine adibito a casa rurale sito in Pomezia, in via delle Vittorie 55/a, censito al catasto fabbricati al foglio 36, mappale 1347 (l'unità in questione ha il subalterno 5). In accoglimento della domanda, il permesso in sanatoria, di cui alla determinazione in data 9 giugno 2006, n. 319, veniva rilasciato (unitamente ad altri, concernenti interventi abusivi tutti strettamente connessi) sul presupposto che l'abuso fosse riconducibile ad opere di ristrutturazione edilizia, di cui alla tipologia 3 dell'allegato
1 al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269.
2. Da accertamenti successivamente svolti emergeva invece che l'immobile era stato interessato da una «totale trasformazione, con opere, superfici e volumi non computati ai fini del rilascio del titolo originario», e successivo frazionamento, che avevano N. 07659/2023 REG.RIC.
portato alla realizzazione di una consistenza complessiva di tre piani fuori terra e un seminterrato, suddivisi in «9 (nove) immobili classificati catastalmente “A-7 villini”».
Contrariamente a quanto dichiarato in sede di domanda di condono, questo esito non era conseguente ad interventi di cambio di destinazione d'uso inquadrabili nell'ipotesi della ristrutturazione edilizia, ma ad opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio di cui alla tipologia 1 del citato allegato 1 al decreto-legge 30 settembre 2003 (così nella relazione tecnica del Comune di Pomezia in data 31 maggio
2007, prot. n. 47106).
3. Pertanto, l'amministrazione comunale annullava in autotutela il permesso di costruire in sanatoria (oltre alla relativa dichiarazione di agibilità, di cui alla certificazione prot. n. 77243 del 21 ottobre 2006), con determinazione del 25 giugno
2007, n. 67. Inoltre, respingeva l'istanza di riesame dell'interessato, con ordinanza in data 16 maggio 2008 n. 10, con la quale era ingiunta la demolizione degli abusi, ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
4. Questi atti erano impugnati davanti al Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio - sede di Roma rispettivamente con ricorso e successivi motivi aggiunti.
5. L'impugnazione così articolata veniva respinta dall'adito Tribunale amministrativo, con la sentenza i cui estremi sono indicati in epigrafe, la quale dichiarava infondate le censure di legittimità formulate statuendo che:
- come rappresentato nella relazione tecnica comunale gli interventi realizzati avevano comportato «una vera e propria lottizzazione abusiva, con determinazione di un maggior carico urbanistico»;
- diversamente da quanto supposto con il ricorso «l'inquadramento nell'una anziché nell'altra tipologia di intervento edilizio non integra una mera irregolarità, ma è rappresentativa di una vera e propria diversità di intervento edilizio, trattandosi di tutt'altro tipo di opere»; N. 07659/2023 REG.RIC.
- il contestato intervento in autotutela sul titolo in sanatoria era sorretto dall'interesse pubblico a rimuovere l'abusivo aumento di carico urbanistico ingenerato dagli interventi edilizi complessivamente realizzati «in danno della collettività» ed era cronologicamente posto «a distanza ravvicinata» dal rilascio del suddetto titolo edilizio, per cui ad esso non si contrapponeva «alcun affidamento da tutelare»;
- la partecipazione procedimentale era stata assicurata attraverso la comunicazione di avvio del procedimento in autotutela al tecnico di fiducia del ricorrente (che si era occupato della pratica di condono edilizio e nel gennaio 2007 aveva sollecitato un riesame della stessa), mentre la dedotta invalidità della comunicazione a quest'ultimo era da considerarsi sanata ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge 7 agosto
1990, n. 241;
- la sanatoria processuale ai sensi della disposizione della legge generale sul procedimento amministrativo era inoltre estensibile al successivo provvedimento di demolizione, in ragione del suo carattere vincolato in presenza degli abusi accertati;
- in presenza di un titolo in sanatoria non è applicabile la c.d. fiscalizzazione dell'abuso ai sensi dell'art. 38 del testo unico dell'edilizia, di cui al d.P.R 6 giugno 2001, n. 380, il cui ambito di applicazione è peraltro limitato a profili di illegittimità di carattere formale/procedimentale (secondo i principi enunciati in materia dall'Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, con sentenza del 7 settembre 2020, n. 17), quod non nel caso di specie, di titolo in sanatoria accertato essere affetto da «illegittimità di tipo sostanziale»; il ricorso non aveva poi neanche fornito i necessari elementi a supporto dell'asserita impossibilità della riduzione in pristino (altra ipotesi contemplata nella norma in esame);
- la mancata indicazione dell'area di sedime da acquisire al patrimonio comunale, ai sensi dell'art. 31, comma 3, del testo unico ora citato, non costituisce motivo di annullamento del provvedimento repressivo. N. 07659/2023 REG.RIC.
6. Per la riforma della sentenza di primo grado ha proposto appello l'erede dell'originario ricorrente, in atti generalizzata.
7. Resiste il Comune di Pomezia.
DIRITTO
1. Con il primo motivo d'appello si censura la sentenza per violazione degli artt. 7 e 8 della legge generale sul procedimento amministrativo 7 agosto 1990, n. 241. Si premette che la comunicazione al ricorrente è stata inviata ad un indirizzo (via degli
Urali n. 12 in Roma) nel quale quest'ultimo «non aveva mai avuto dimora, domicilio
o residenza» e si sostiene che ciò avrebbe impedito a costui di «rappresentare le proprie ragioni e i propri interessi» all'amministrazione comunale. Sul punto, nel considerare assolto l'obbligo di legge di consentire la partecipazione procedimentale attraverso l'invio della comunicazione al tecnico di fiducia del medesimo ricorrente la sentenza avrebbe erroneamente supposto, in assenza di elementi a supporto dell'assunto, che a quel tempo, e cioè dopo il perfezionamento della pratica di rilascio del condono edilizio, tra il medesimo tecnico e il ricorrente vi fosse ancora un rapporto d'opera professionale.
1.2. Con riguardo alla comunicazione erroneamente inviata al ricorrente ad un indirizzo ad egli non riferibile viene dedotta la falsa applicazione del citato art. 21- octies, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, in tesi configurabile nel caso di mancata comunicazione e non già nella diversa ipotesi, nel caso di specie verificatasi, di invio ad un recapito errato; si contesta inoltre la sentenza per avere ribaltato sul privato l'onere della prova dell'assenza di alternative di fatto alla determinazione conclusiva, che la disposizione di legge pone invece a carico dell'amministrazione.
Un ulteriore profilo di erroneità nell'applicazione della “sanatoria processuale” ai sensi della disposizione di legge in esame sarebbe ricavabile dall'avere la sentenza supposto che l'annullamento in autotutela sia un provvedimento vincolato, quando N. 07659/2023 REG.RIC.
invece esso si connota per la «natura prettamente discrezionale del potere di annullamento d'ufficio».
2. Con il secondo motivo d'appello sono riproposte le censure di mancata partecipazione procedimentale anche nei confronti dell'ordinanza di demolizione, in relazione alle quali la sentenza sarebbe carente di motivazione, per essersi limitata a rinviare alla «disamina svolta» con riguardo al provvedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire in sanatoria.
3. Con il terzo motivo d'appello sono riproposte le censure di violazione dell'art. 21- nonies, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e difetto dei presupposti e carenza di motivazione in relazione a quest'ultimo provvedimento, per la mancata comparazione tra l'interesse pubblico al ritiro del titolo in sanatoria e il contrapposto affidamento privato alla conservazione dell'immobile oggetto degli interventi abusivi.
Al riguardo si deduce che la sentenza avrebbe integrato la motivazione del provvedimento con il duplice riferimento, assente nella sua motivazione, ad un preteso
«danno alla collettività» per l'aumento di carico urbanistico prodotto dagli abusi realizzati e alla parimenti asserita inesistenza di un affidamento privato da tutelare.
4. Infine con il quarto motivo d' appello sono riproposte, sotto altro profilo, le censure di violazione dell'art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, carenza dei presupposti e insufficienza della motivazione, contestando la sentenza per non aver ravvisato l'insussistenza di vizi di legittimità del permesso in sanatoria che potessero condurre al suo annullamento piuttosto che a una sua una mera rettifica. Si censura, inoltre, la sentenza appellata per aver valorizzato parti della relazione tecnica comunale diverse da quelle espressamente richiamate dal provvedimento di annullamento del titolo edilizio in sanatoria, il quale si limitava a far riferimento a “discordanze” evidenziate nella parte conclusiva della suddetta relazione.
5. Le censure sono infondate. N. 07659/2023 REG.RIC.
6. Vanno innanzitutto respinti i motivi di ordine procedimentale formulati con i primi due motivi d'appello, per ragioni di fatto e di diritto. Sotto il primo profilo, la pretesa invalida comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all'annullamento in autotutela del permesso di costruire in sanatoria, sotto il duplice profilo prospettato, dell'invio al tecnico di cui non è stato dimostrato alcun rapporto di prestazione d'opera con il ricorrente a quel tempo, e ad un indirizzo a quest'ultimo in alcun modo riferibile, non risulta avere comunque impedito allo stesso tecnico di domandare il riesame.
Dell'istanza di riesame viene dato atto nell'ordinanza del 16 maggio 2008, n. 4, impugnata in primo grado con motivi aggiunti, con cui essa è stata respinta ed è stata ingiunta la demolizione degli abusi. Deve pertanto evincersi che lo scopo della comunicazione sia stato raggiunto, con conseguente sanatoria di ogni eventuale sua invalidità, ai sensi della generale regola relative alle notificazioni enunciata dall'art. 156, comma 3, cod. proc. civ.
7. L'applicazione della sanatoria processuale ex art. 21-octies, comma 2, della legge
7 agosto 1990, n. 241 da parte della sentenza di primo grado deve peraltro ritenersi corretta anche in diritto. Come deduce l'appello, la disposizione postula l'assenza di alternative in fatto rispetto alla determinazione conclusiva assunta e pone a carico dell'amministrazione la relativa prova. Ma questa prova può essere ricavata anche dalla mancata prospettazione da parte del ricorrente di possibili alternative e dall'assenza di elementi in questo senso.
8. Nel caso di specie non è stato contestato il carattere sostanziale dell'abuso, accertato con i provvedimenti impugnati, ed in particolare la realizzazione di interventi che diversamente da quanto dichiarato in sede di domanda di condono edilizio non si sono limitati ad un cambio di destinazione d'uso del fabbricato rurale a suo tempo assentito, ma hanno comportato la creazione di volumi e superfici per realizzate una serie di villini, attraverso il successivo frazionamento. A questo specifico riguardo, nella sopra richiamata relazione tecnica sulla cui base è stato adottato il provvedimento di N. 07659/2023 REG.RIC.
annullamento in autotutela del permesso di costruire in sanatoria si precisa che questa
è stata rilasciata per una tipologia di abuso ai sensi del più volte allegato 1 al decreto- legge 30 settembre 2003, n. 269, diverso da quello dichiarato in sede di istanza.
Quindi, nemmeno in ordine al profilo in questione sono svolte contestazioni che possano valere ad infirmare i presupposti sulla cui base il titolo in sanatoria è stato annullato d'ufficio.
9. Si tratta di aspetti che sono stati compiutamente esaminati dalla sentenza appellata, la quale ha difatti rilevato che nella relazione tecnica (cui rinvia espressamente il provvedimento oggetto del ricorso introduttivo) si evidenzia che oggetto dell'istanza di condono erano un frazionamento ed un cambio di destinazione d'uso che s'inquadravano nella tipologia di intervento n. 3 – “opere di ristrutturazione edilizia come definite dall'art. 3, c. l, lett. d) del d.P.R. n. 380/01, realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativi edilizio”, mentre dagli accertamenti svolti era emerso che l'intervento era correttamente da inquadrarsi nella diversa tipologia n. 1 “Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”.
La relazione tecnica comunale aveva, in particolare, rilevato che “i condoni edilizi presentati nella sua totalità, riguardano un fabbricato che nulla ha a che vedere, urbanisticamente, con la concessione edilizia [che lo aveva assentito in origine], infatti è stata eseguita una totale trasformazione, con opere, di superfici e volumi non computati ai fini del rilascio del titolo originario, oltre a ciò è stato frazionato e pertanto è stato appesantito il caricato urbanistico della zona; infatti l'immobile è formato da n° 3 piani fuori terra ed un piano seminterrato per un totale di mq. 790,82
e di mc. 2308,20 circa, e consta di n° 9 (nove) immobili classificati catastalmente A7- villini”.
10. In ragione di tutto quanto finora rilevato risulta palese che nessuna alternativa era data all'amministrazione, a fronte di un abuso conclamato, diverso da quello sanato, a N. 07659/2023 REG.RIC.
causa di una infedele rappresentazione nella relativa domanda. Infatti, come ben rilevato dal primo giudice, “l'inquadramento nell'una anziché nell'altra tipologia di intervento edilizio non integra una mera irregolarità, ma è rappresentativa di una vera e propria diversità di intervento edilizio, trattandosi di tutt'altro tipo di opere”.
11. Le medesime considerazioni sono poi estensibili al provvedimento demolitorio oggetto dei motivi aggiunti in primo grado.
Al riguardo deve rilevarsi che la sanzione demolitoria costituisce espressione di attività vincolata a fronte di accertati abusi edilizi del tenore di quelli rinvenuti nella specie. Pertanto, ai sensi dell'art. 21 octies della legge n. 241 del 1990, non inficia la validità dell'ordinanza di demolizione, impugnata in primo grado con i motivi aggiunti, la doglianza relativa alla asserita violazione delle garanzie partecipative di cui alla medesima legge, in ragione del costante orientamento giurisprudenziale in tal senso, trattandosi appunto, come già rimarcato in precedenza, di atti rigidamente vincolati imposti dal carattere abusivo delle opere realizzate.
12. L'indicazione nella domanda di condono di un abuso diverso da quello effettivamente compiuto vale inoltre ad escludere qualsiasi affidamento rispetto alla conservazione della costruzione per come realizzata. Sono pertanto infondate anche le censure di carenza di motivazione e dei presupposti per l'intervento in autotutela, ai sensi del citato art. 21-nonies, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Più precisamente, difetta in radice l'esigenza di comparare l'interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistico-edilizia con qualsiasi interesse privato alla conservazione dell'abuso.
13. Sul punto deve aggiungersi che nella statuizione di rigetto della censura resa in primo grado non si palesa nessuna integrazione postuma della motivazione del provvedimento, attraverso il rinvio alla puntuale relazione tecnica in data 31 maggio
2007, prot. n. 47106, in essa richiamata. Nel rispondere alle censure formulate al riguardo, in conformità all'obbligo enunciato in generale dall'art. 112 cod. proc. civ., N. 07659/2023 REG.RIC.
la sentenza di primo grado ha correttamente rilevato che a fronte dell'evidenza dell'abuso e dell'assenza di un contrapposto affidamento privato invece prospettato con il ricorso, il ritiro in autotutela del permesso di costruire in sanatoria era legittimo.
13.1. A conferma dell'assenza di errori di diritto nella statuizione ora menzionata devono infine essere richiamati i principi enunciati in materia dall'Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, con sentenza del 17 ottobre 2017, n. 8, secondo cui una motivazione più approfondita per l'annullamento d'ufficio di titoli edilizi è richiesta quando l'intervento si collochi a notevole distanza di tempo dal rilascio di questi, mentre l'onere motivazionale è in generale attenuato quando gli interessi pubblici tutelati sono rilevanti e autoevidenti. Quindi, in ordine ai profili ora richiamati è sufficiente richiamare le puntuali statuizioni della sentenza di primo grado, non censurate, in ordine tanto alla distanza temporalmente ravvicinata dell'intervento quanto all'incontestato carattere sostanziale degli abusi edilizi accertati dall'amministrazione.
14. In conclusione, meritano di essere confermate le statuizioni di primo grado che, rilevata la evidente discordanza emergente dalle risultanze di causa tra quanto edificato e quanto oggetto del titolo edilizio in sanatoria, hanno ritenuto legittimi i provvedimenti di ritiro del titolo e di demolizione degli abusi, impugnati col ricorso introduttivo e i motivi aggiunti.
15. L'appello deve quindi essere respinto.
16.Le spese del grado sono regolate secondo soccombenza e liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado. N. 07659/2023 REG.RIC.
Condanna l'appellante a rifondere al Comune di Pomezia le spese di causa, liquidate in € 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
RO IE, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Angela DA, Consigliere, Estensore
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Angela DA RO IE
IL SEGRETARIO N. 07659/2023 REG.RIC.