Pubblicato il 18/03/2026

N. 05140/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05883/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5883 del 2025, proposto da:
Esman S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Renato Marini, Anna Maria Pitzolu, Matteo Paolelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

MA LE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IO Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Mariani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in MA, via dei Portoghesi, 12;
Città Metropolitana di MA LE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Aspasia Pangallozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare:

- della Determinazione Dirigenziale n. Repertorio NA/83/2025 del 06.03.2025, N. Prot. NA/4727/2025 del 06.03.2025, comunicata a mezzo PEC alla ricorrente in pari data, a firma del Direttore del Dipartimento Ciclo dei Rifiuti, Prevenzione e Risanamento degli Inquinamenti, di MA LE, con il quale è stata determinata, ai sensi dell'art. 14-bis, comma 5, della legge n. 241/1990, “la conclusione negativa della Conferenza di Servizi, con effetto del rigetto dell'istanza di proroga dell'autorizzazione presentata ai sensi dell'art. 34 della L.R. Lazio in. 17/04 e ss.mm.ii. e dell'art. 9 del Regolamento Regionale n. 5/05 e ss.mm.ii., acquisita al prot. NA14760/2024” inerente l'attività estrattiva sita in MA, via di Fioranello n. 139, denominata “C12_Esman – Esman S.r.l.”;

- del parere negativo espresso dalla IO Lazio – Direzione Regionale Urbanistica e Politiche Abitative, Pianificazione Territoriale, Politiche del Mare – Area Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica, con Nota Prot. RU U.0227374 del 21.02.2025, acquisito agli atti di MA LE con Prot. n. NA3755 di pari data, avente ad oggetto “Riscontro Osservazioni Soc. Esman alla determinazione n. NA/26770/2024 del 19/12/2024 di conclusione negativa della Conferenza di Servizi”;

- di ogni altro atto presupposto e conseguente, ivi compresi:

a) la Determinazione Dirigenziale n. Repertorio NA/413/2024 del 19.12.2024, N. Prot. NA/26670/2024 del 19.12.2024, comunicata a mezzo PEC alla ricorrente il 20.12.2024, a firma del Direttore del Dipartimento Ciclo dei Rifiuti, Prevenzione e Risanamento degli Inquinamenti, di MA LE, con il quale è stata determinata, ai sensi dell'art. 14-bis, comma 5, della legge n. 241/1990, “la conclusione negativa della Conferenza di Servizi, con effetto del rigetto dell'istanza di proroga dell'autorizzazione presentata ai sensi dell'art. 34 della L.R. Lazio in. 17/04 e ss.mm.ii. e dell'art. 9 del Regolamento Regionale n. 5/05 e ss.mm.ii.” inerente l'attività estrattiva sita in MA, via di Fioranello n. 139, denominata “C12_Esman – Esman S.r.l.”, già impugnato con ricorso n. 3637/2025 Reg. Ric.;

b) il parere negativo espresso dalla IO Lazio – Direzione Regionale Urbanistica e Politiche Abitative, Pianificazione Territoriale, Politiche del Mare – Area Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica, con Nota Prot. RU U.1384063 dell'11.11.2024, acquisito agli atti di MA LE con Prot. n. NA23804 dell'11.11.2024, del quale la ricorrente ha avuto conoscenza il 20.12.2024 con la notifica del provvedimento di conclusione della Conferenza dei servizi sub. 1, già impugnato con ricorso n. 3637/2025 Reg. Ric.;

c) la comunicazione di “Avvio del procedimento per intimazione recupero ambientale” Prot. NA 5035 del 10.03.2025, a firma del Direttore del Dipartimento Ciclo dei Rifiuti, Prevenzione e Risanamento degli Inquinamenti, di MA LE e del Responsabile del Procedimento, con la quale veniva intimato alla ESMAN S.r.l.:

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di MA LE, del Ministero della Cultura, della Città Metropolitana di MA LE e della IO Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. GO BI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe a mezzo pec in data 4.5.2025, ritualmente depositato il 15.5.2025, la società ricorrente ha adito questo Tribunale, per l’annullamento, previa sospensione cautelare:

- della Determinazione Dirigenziale n. Repertorio NA/83/2025 del 06.03.2025, N. Prot. NA/4727/2025 del 06.03.2025, comunicata a mezzo PEC alla ricorrente in pari data, a firma del Direttore del Dipartimento Ciclo dei Rifiuti, Prevenzione e Risanamento degli Inquinamenti, di MA LE, con il quale è stata determinata, ai sensi dell'art. 14-bis, comma 5, della legge n. 241/1990, “la conclusione negativa della Conferenza di Servizi, con effetto del rigetto dell'istanza di proroga dell'autorizzazione presentata ai sensi dell'art. 34 della L.R. Lazio in. 17/04 e ss.mm.ii. e dell'art. 9 del Regolamento Regionale n. 5/05 e ss.mm.ii., acquisita al prot. NA14760/2024” inerente l'attività estrattiva sita in MA, via di Fioranello n. 139, denominata “C12_Esman – Esman S.r.l.”;

- del parere negativo espresso dalla IO Lazio – Direzione Regionale Urbanistica e Politiche Abitative, Pianificazione Territoriale, Politiche del Mare – Area Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica, con Nota Prot. RU U.0227374 del 21.02.2025, acquisito agli atti di MA LE con Prot. n. NA3755 di pari data, avente ad oggetto “Riscontro Osservazioni Soc. Esman alla determinazione n. NA/26770/2024 del 19/12/2024 di conclusione negativa della Conferenza di Servizi”;

- di ogni altro atto presupposto e conseguente, ivi compresi:

a) la Determinazione Dirigenziale n. Repertorio NA/413/2024 del 19.12.2024, N. Prot. NA/26670/2024 del 19.12.2024, comunicata a mezzo PEC alla ricorrente il 20.12.2024, a firma del Direttore del Dipartimento Ciclo dei Rifiuti, Prevenzione e Risanamento degli Inquinamenti, di MA LE, con il quale è stata determinata, ai sensi dell'art. 14-bis, comma 5, della legge n. 241/1990, “la conclusione negativa della Conferenza di Servizi, con effetto del rigetto dell'istanza di proroga dell'autorizzazione presentata ai sensi dell'art. 34 della L.R. Lazio in. 17/04 e ss.mm.ii. e dell'art. 9 del Regolamento Regionale n. 5/05 e ss.mm.ii.” inerente l'attività estrattiva sita in MA, via di Fioranello n. 139, denominata “C12_Esman – Esman S.r.l.”, già impugnato con ricorso n. 3637/2025 Reg. Ric.;

b) il parere negativo espresso dalla IO Lazio – Direzione Regionale Urbanistica e Politiche Abitative, Pianificazione Territoriale, Politiche del Mare – Area Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica, con Nota Prot. RU U.1384063 dell'11.11.2024, acquisito agli atti di MA LE con Prot. n. NA23804 dell'11.11.2024, del quale la ricorrente ha avuto conoscenza il 20.12.2024 con la notifica del provvedimento di conclusione della Conferenza dei servizi sub. 1, già impugnato con ricorso n. 3637/2025 Reg. Ric.;

c) la comunicazione di “Avvio del procedimento per intimazione recupero ambientale” Prot. NA 5035 del 10.03.2025, a firma del Direttore del Dipartimento Ciclo dei Rifiuti, Prevenzione e Risanamento degli Inquinamenti, di MA LE e del Responsabile del Procedimento, con la quale veniva intimato alla ESMAN S.r.l.:

“- di provvedere al recupero ambientale e al ripristino dell’area oggetto di attività estrattiva in conformità al progetto approvato con D.D. n. 567 del 12.05.2008 come successivamente integrato dalla D.D. n. 1565 del 9.09.2009 e alle prescrizioni della relativa convenzione sopra richiamata;

- di trasmettere entro 30 giorni dal ricevimento della presente un cronoprogramma dell’intervento di recupero ambientale e di ripristino dell’area”.

2. Con la presente iniziativa processuale, l’odierna ricorrente avversa, essenzialmente, la summenzionata determinazione del 6.3.2025, a mezzo della quale MA LE, nella qualità di amministrazione procedente, ha definito negativamente la conferenza di servizi decisoria attivata a seguito della presentazione, a cura della società, dell’istanza di proroga del 5.7.2024 per l’esercizio della coltivazione di cave e torbiere presso il sito di MA, via di Fioranello 139.

In relazione a detto modulo procedimentale, con precedente atto (prot. NA/26670/2024 del 19.12.2024), MA LE aveva adottato la prima determinazione di chiusura negativa del procedimento, in applicazione di quanto previsto dall’art.14 bis, co.5, secondo periodo, L.n.241/90, secondo cui “Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta, entro il medesimo termine, la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l'effetto del rigetto della domanda”. Nella circostanza, l’elemento ostativo era rappresentato dal parere negativo pervenuto dalla IO Lazio con nota prot.n. RU U.1384063 dell'11.11.2024, che ha rappresentato che non sono stati prodotti documenti sufficienti a chiarire la legittimità paesaggistica dell’intervento a partire dalla data di apposizione del vincolo nonché l’attestazione comunale sull’inesistenza ovvero sull’esistenza di usi civici.

A seguito delle osservazioni critiche rese dalla società ai sensi dell’art.10 bis L.n.241/90, in relazione a quanto previsto dal terzo periodo del co.5 del suddetto art.14 bis (“Nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all'articolo 10-bis”), MA LE, avendo ricevuto ulteriore parere negativo della IO Lazio con nota prot.n. RU U.0227374 del 21.02.2025, ha adottato la seconda (e definitiva) determinazione di chiusura della conferenza di servizi, oggetto della presente impugnazione. Nella determinazione in parola, MA LE motiva la conferma della chiusura negativa della conferenza di servizi concludendo nel seguente modo:

“si ritiene di non poter accogliere le osservazioni della società richiedente trasmesse da MA LE con note prot. reg. n. 26899 del 10/01/2025, n. 54689 (prot. comunale n. 1051 del 16/01/2025) e n. 54800 del17/01/2025, e si CONFERMA il parere paesaggistico NEGATIVO reso ai sensi dell’art. 146, co. 7, del D.Lgs. n. 42/2004, con atto prot. reg. n. prot. 1384063 del 11/11/2024, in quanto non risulta prodotta esaustiva documentazione attestante la piena legittimità paesaggistica dell’intervento”.

In definitiva, l’elemento ostativo, ritenuto insuperabile all’esito del secondo parere negativo della IO Lazio, è rappresentato dalla carenza del titolo paesaggistico, ritenendosi nello specifico che andasse rinnovata l’autorizzazione paesaggistica rilasciata in precedenza (nel 2008, a seguito dei pareri favorevoli resi dalla IO negli anni 2006-2007), a partire dal 2017 (anno di scadenza per effetto della proroga ope legis di cui al d.l. n.69/2013) o, al più, dal 2019 (anno di scadenza dell’autorizzazione all’esercizio della coltivazione della cava). La proroga all’esercizio dell’attività, rilasciata da MA LE in ultimo fino al 7.10.2024 (giusta nota prot.n10957/2023 del 18.5.2023) sarebbe anch’essa illegittima, data l’assenza (in tesi) del titolo paesaggistico.

3. Il gravame veniva affidato alle censure di seguito rubricate ed esposte in sintesi e come meglio articolate nel ricorso:

3.1 Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione dell’art. 146 del D. Lgs. 42/2004, dell’art. 39 della L.R. n. 27/1993 e dell’art. 35 della L.R. n. 17/2004 –Violazione dell'art. 1, comma 1 (principi dell'azione amministrativa), comma 2 (divieto di illegittimo aggravamento del procedimento) e comma 2-bis (principio di leale collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e P.A.), nonché dell'art. 3 (obbligo di motivazione). Eccesso di potere per violazione del principio “tempus regit actum” e di certezza del diritto, manifesta illogicità, carenza di istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di buon andamento dell'amministrazione, del giusto procedimento e di leale collaborazione e buona fede nei rapporti con il cittadino, di proporzionalità e ragionevolezza.

La ricorrente argomenta nel senso che risulta fallace la tesi sostenuta dalla IO in merito alla necessità di rinnovare l’autorizzazione paesaggistica alla scadenza dell’autorizzazione di quella precedente (2017) o, al più, di quella afferente all’attività estrattiva (2019), in quanto l’art.146, co.4 D.Lgs.n.42/2004, nel testo ratione temporis vigente al momento del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, non prevedeva, a differenza dell’attuale testo, novellato ad opera della L.n.112/2013, alcuna necessità in tal senso. Anche le normative regionali in tema di esercizio dell’attività estrattiva, consentivano di poterne prescindere per la proroga dell’attività, in assenza di variazioni progettuali o della normativa di vincolo.

3.2 Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione dell’art. 146 del D. Lgs. 42/2004 – Violazione degli artt. 17, co.3, e 26 della L.R. Lazio n. 24/1998 sulla pianificazione paesistica, degli artt. 32, 34 e 35 della L.R. n. 17/2004, dell’art. 9 del Regolamento regionale n. 5/2005 – Violazione degli artt. 15 e 47 delle Norme di attuazione del PTP 15/12 – Violazione dell’art. 1, comma 1 (principi dell’azione amministrativa), comma 2 (divieto di illegittimo aggravamento del procedimento) e comma 2-bis (principio di leale collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e P.A.), nonché dell’art. 3 (obbligo di motivazione). Eccesso di potere per manifesta illogicità, carenza di motivazione, disparità di trattamento, violazione dei principi di buon andamento dell’amministrazione, del giusto procedimento e di leale collaborazione e buona fede nei rapporti con il cittadino, di proporzionalità e ragionevolezza, di incolpevole affidamento - illegittimo aggravamento del procedimento.

Si contesta il fatto che, anche a tutto volere concedere in merito alla necessità di rinnovare il titolo paesaggistico, nondimeno la competenza al relativo rilascio appartiene a MA LE (e non alla IO Lazio), quale autorità delegata ai sensi dell’art. 95 della L.R. Lazio n. 14/1999 e dalla L.R. Lazio n. 8/2012.

3.3 Violazione e falsa applicazione degli artt. 14, 14-bis e 14-qua ter L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, violazione dei principi di buon andamento e leale cooperazione, del giusto procedimento e buona fede nei rapporti con il cittadino, di proporzionalità e ragionevolezza.

Si rimprovera il difetto di istruttoria, nella misura in cui non ci si avvede che nella richiesta di rinnovo è contenuta, sia pure a titolo cautelativo, la richiesta di richiesta di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art.146 D.Lgs.n.42/2004.

3.4 Violazione e falsa applicazione dell’art. 167, co.4, del D. Lgs. n. 42/2004 – Violazione dell’art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). Eccesso di potere per manifesta illogicità, carenza di motivazione, violazione dei principi di buon andamento dell'amministrazione, del giusto procedimento e di leale collaborazione e buona fede nei rapporti con il cittadino, di proporzionalità e ragionevolezza.

Si contesta che, a tutto volere concedere, l’intervento sarebbe comunque suscettibile di conseguimento della sanatoria paesaggistica ex art.167 D.Lgs.n.42/2004.

3.5 Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione dell’art. 146 del D. Lgs. 42/2004 e del punto A.31 dell’allegato A al D.P.R. n. 31/2017 sulla semplificazione del procedimento di autorizzazione paesaggistica – Violazione degli artt. 17, co.3, e 26 della L.R. Lazio n. 24/1998 sulla pianificazione paesistica, degli artt. 32 e 35 della L.R. n. 17/2004, dell’art. 9 del Regolamento regionale n. 5/2005 – Violazione degli artt. 15 e 47 delle Norme di attuazione del PTP 15/12 – Violazione dell’art. 1, comma 1 (principi dell’azione amministrativa), comma 2 (divieto di illegittimo aggravamento del procedimento) e comma 2-bis (principio di leale collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e P.A.), nonché dell’art. 3 (obbligo di motivazione). Eccesso di potere per manifesta illogicità, carenza di motivazione, disparità di trattamento, violazione dei principi di buon andamento dell’amministrazione, del giusto procedimento e di leale collaborazione e buona fede nei rapporti con il cittadino, di proporzionalità e ragionevolezza, illegittimo aggravamento del procedimento.

Si argomenta nel senso che la fattispecie rientrerebbe nell’alveo applicativo del Dpr n.31/2017, e come tale la necessità del titolo paesaggistico sarebbe comunque da escludersi, ai sensi del punto A.31 dell’Allegato A.

3.6 Violazione e falsa applicazione dell’art. 167, co.4, del D. Lgs. n. 42/2004 – Violazione dell’art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia)- Violazione dell'art. 1, comma 1 (principi dell'azione amministrativa), comma 2 (divieto di illegittimo aggravamento del procedimento) e comma 2-bis (principio di leale collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e P.A.), nonché dell'art. 3 (obbligo di motivazione). Eccesso di potere per manifesta illogicità, carenza di motivazione, violazione dei principi di buon andamento dell'amministrazione, del giusto procedimento e di leale collaborazione e buona fede nei rapporti con il cittadino, di proporzionalità e ragionevolezza-illegittimo aggravamento del procedimento.

Si contesta che, (ulteriormente) a tutto volere concedere, l’intervento sarebbe suscettibile di conseguimento della sanatoria paesaggistica ex art.36 bis Dpr n.380/2001, per la quale la società ha presentato espressa richiesta.

3.7 Invalidità derivata dell’atto di “Avvio del procedimento per intimazione recupero ambientale” Prot. NA 5035 del 10.03.2025, a firma del Direttore del Dipartimento Ciclo dei Rifiuti, Prevenzione e Risanamento degli Inquinamenti, di MA LE e del Responsabile del Procedimento.

Si afferma l’illegittimità, in via derivata rispetto ai denunziati vizi della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, della nota prot.n. NA 5035 del 10.03.2025, di intimazione al recupero ambientale ed al ripristino dell’area.

4. MA LE si costituiva in giudizio in data 15.5.2025, per resistere al ricorso.

In data 19.5.2025, si costituiva in giudizio il Ministero della Cultura, per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato. In pari data si costituiva in giudizio la Città Metropolitana di MA, la quale, con successiva memoria, instava per l’estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva.

In data 27.5.2025 si costituiva altresì la IO Lazio, per resistere al ricorso sulla base delle argomentazioni difensive esposte nella memoria versata in atti contestualmente.

5. In esito alla camera di consiglio del 4.6.2025, il Tribunale accoglieva la domanda cautelare, sospendendo l’esecutività degli atti impugnati.

6. Seguiva il deposito di documentazione e di articolata memoria a cura della parte ricorrente, che insisteva per l’accoglimento del gravame.

7. Alla pubblica udienza del giorno 11 marzo 2026, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, il Collegio scrutina, respingendola, l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Città Metropolitana di MA LE, evocata in giudizio dalla società ricorrente.

Al riguardo, si rileva che, sebbene la parte ricorrente non abbia impugnato atti adottati in modo specifico dalla Città Metropolitana di MA, non appare revocabile in dubbio la sussistenza di una posizione di controinteresse in capo a quest’ultima, avendo la stessa preso parte alla conferenza di servizi in questione, conclusa con la determinazione impugnata.

9. Il Collegio esamina quindi le censure distintamente proposte dalla ricorrente.

9.1 Con il primo motivo (sub 3.1), si sostiene che erroneamente la IO Lazio afferma la carenza dell’autorizzazione paesaggistica a decorrere dal 2017 (scadenza dell’autorizzazione paesaggistica in ultimo rilasciata nel 2008 (giusta determinazione di approvazione del progetto n.567 del 12.5.2008) e siccome prorogata ope legis ad opera del d.l. n.69/2013) o, al più, dal 2019 (data di scadenza dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di coltivazione della cava).

Il motivo è fondato, per quanto di seguito esplicato.

Nella fattispecie in esame, si controverte in merito alla sussistenza o meno del titolo paesaggistico nella cava, in esercizio fin dal 1974 e sottoposta, successivamente, a vincolo paesaggistico dapprima con DM 24.2.1986 e, in ultimo, con il PTP 15.12 (“Appia Antica, Caffarella e Acquedotti”), adottato con DGR n.454/2006 e quindi approvato con DCR n.70 del 10.2.2010, non ricompreso peraltro nell’ambito di applicazione del PTPR della IO Lazio, adottato con DGR n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007 e approvato con DCR n.5/2021.

In tema di coltivazione di cave e torbiere e di rapporto con la tutela dei beni sottoposti a vincolo paesaggistico, l’art.17, co.3 della l.r. Lazio n.24/98 prevede che “Le attività di coltivazione di cave legittimamente in esercizio proseguono secondo i progetti esistenti, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 39 della legge regionale 5 maggio 1993, n. 27 e nel rispetto delle prescrizioni disposte dalla Giunta regionale ai fini di un adeguato recupero ambientale per le compatibilità di tutela paesistica del territorio”. A sua volta, l’art.39 della l.r. Lazio n.27/93, ivi richiamato, al comma 4 stabilisce che “in presenza di vincoli ambientali imposti successivamente al legittimo inizio dell'attività estrattiva, i lavori di coltivazione proseguono, ma l'esercente è tenuto a presentare, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, all'autorità competente in materia di tutela ambientale il progetto, corredato dallo studio di impatto ambientale a norma della lettera e), comma 1, dell'art. 15 ai fini del necessario nulla-osta”.

Analoga necessità di acquisizione del titolo paesaggistico, per vincoli imposti successivamente al legittimo esercizio della cava, sono confermati dall’art.1 della l.r. Lazio 30.11.2001, n.30, nonché:

a) dall’art.15, co.3 delle nta del PTP 15.12 (che regola, sotto il profilo paesaggistico, l’ambito territoriale in questione), secondo cui “Le attività di coltivazione di cave legittimamente in esercizio proseguono secondo i progetti esistenti, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 1 della legge regionale 30/01 e nel rispetto delle prescrizioni disposte dalla Giunta regionale ai fini di un adeguato recupero ambientale per le compatibilità di tutela paesistica del territorio”;

b) dall’art.17 l.r. Lazio n.17/2004: “Nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico e ambientale di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) è fatto salvo quanto previsto dall’articolo 17 della l.r. 24/1998 e successive modifiche”.

Occorre poi considerare il disposto di cui all’art.34 l.r. Lazio n.17/2004, che, in combinato disposto con la previsione dell’art.32 l.r. 17/2004 e in armonia con la disciplina recata dalle nta del PTP, consente la proroga dell’attività “al solo fine di completare il piano di coltivazione e di recupero ambientale”.

Dal quadro normativo regionale sopra delineato, ne discende che, ai fini della proroga della coltivazione di cave, è consentito prescindere dal rinnovo del titolo paesaggistico allorchè- in assenza s’intende di mutamenti progettuali o della normativa di vincolo e salve eventuali prescrizioni imposte dalla Giunta regionale- l’attività si possa considerare legittimamente in esercizio, e ciò, evidentemente, anche dal punto di vista paesaggistico (in tal senso, v., Consiglio di Stato, sentenza n.7805 del 26.9.2024).

Con riguardo alla fattispecie concreta in esame, si osserva quanto segue.

La ricorrente, subentrata medio tempore nella titolarità dell’esercizio della coltivazione della cava, si è conformata alle disposizioni succitate, acquisendo il nulla osta paesaggistico di conformità al PTP n.15/12. L’assenso è stato rilasciato dalla IO Lazio con parere favorevole prot.n.38005 del 24.3.2006 (v. all.to n.5 deposito parte ricorrente del 15.5.2025), confermato con successivo parere regionale favorevole prot.n.159543 del 14.3.2007 (v. all.to n.6 dep. cit.). L’esercizio è dunque provvisto di titolo paesaggistico, esprimente la conformità dell’attività con lo strumento paesaggistico vigente, ossia il PTP 15.12, giusta determinazione di MA LE n.567 del 12.5.2008 (v. all.to n.7 dep. cit.), di approvazione del progetto estrattivo. Tale circostanza è pacifica tra le parti.

A dispetto di quanto opinato dalla IO negli scritti difensivi, non può assumere rilevanza il fatto che il nulla osta regionale sia stato rilasciato con riguardo al PTP adottato (2006), e non approvato (2010), posto che, in alcun modo, la IO ha prospettato elementi di contrasto sostanziale dell’intervento con le norme di vincolo previste nel PTP approvato.

All’assunto sopra riferito, in merito cioè all’attuale persistenza del titolo paesaggistico, non è di ostacolo quanto previsto dall’art.146, co.4 D.Lgs.n.42/2004.

Sul tema, infatti, in applicazione del generale principio di irretroattività della legge, sancito fra l’altro anche dall’art.11, co.1 preleggi, occorre avere riguardo non già all’attuale assetto (che nel testo innovato dalla L.n.112/2013, al co.4 prevede in effetti la necessità di rinnovo entro l’anno successivo alla scadenza del quinquennio di efficacia del titolo), ma a quello vigente nel momento in cui il titolo paesaggistico può reputarsi rilasciato (12.5.2008).

A tale data, l’art.146 D.Lgs.n.42/2004 era inapplicabile, in forza della previsione transitoria di cui all’art.159 D.Lgs.n.42/2004, in vigore praticamente fino al 31.12.2009 (per effetto, in ultimo, dell'art. 23, comma 6, D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2009, n. 102).

Posta l’inapplicabilità, a quella data, dell’art.146 D.Lgs.n.42/2004, occorre nondimeno considerare che l’art.158 d.Lgs.n.42/2004 consente alle normative regionali rilasciate successivamente all’adozione del decreto legislativo in questione (entrato in vigore il 1.5.2004) di avere efficacia in subiecta meteria, talchè, nell’ambito dell’attività di coltivazione delle cave e delle torbiere, le previsioni recate dalla l.r. Lazio n.17 del 6.12.2004, sopra richiamate, possono legittimamente disciplinare, fra l’altro, i presupposti e le condizioni alle quali è consentita la prosecuzione dell’attività senza il rinnovo del titolo paesaggistico, senza che, per tale ragione, possa ritenersi ostativa la previsione recata dall’art.16,co.4 r.d. n.1357/1940, in tema di efficacia quinquennale del titolo paesaggistico, la cui perdurante vigenza è stata condizionata dall’art.158 D.Lgs.n.42/2004 all’inattuazione ad opera del legislatore regionale. Peraltro, come già osservato, nella fattispecie in esame non è revocabile in dubbio l’esistenza del nulla osta paesaggistico rispetto alla normativa di vincolo (PTP 15.12) e, soprattutto, l’assenza di contrasto sostanziale con le relative prescrizioni.

9.2 Con il secondo motivo (sub 3.2) si contesta che, ove mai servisse il rinnovo del titolo, la competenza al rilascio rientrerebbe nella competenza comunale e non regionale.

L’argomento, oltre che infondato, è irrilevante, dal momento che non è in discussione la possibilità di ottenere il rinnovo del titolo, ma l’attuale situazione di persistenza o meno del titolo, siccome già rilasciato nel 2008 (a valle dei pareri regionali del 2006-2007), con la conseguenza che, ove si ritenesse inesistente all’attualità, l’esercizio verserebbe in condizioni di illiceità sotto il profilo paesaggistico e quindi, salva la valutazione sulla sanabilità dell’intervento (su cui v. infra), la proroga non potrebbe a rigore essere concessa.

In ogni caso, la tesi è infondata, atteso che:

- l’art.1, co.1, lett. A) della l.r. Lazio n.8/2012 delega ai comuni, per quello che rileva ai fini della presente controversia, gli “interventi sottoposti a procedimento autorizzatorio semplificato di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata)”;

- l’art.7 del Dpr n.31/2017, nel prevedere la sottoposizione al regime semplificato dei rinnovi delle autorizzazioni paesaggistiche, tuttavia ne circoscrive la portata applicativa ai casi in cui le autorizzazioni siano scadute “da non più di un anno”. Secondo la tesi patrocinata dalla IO (da respingere, per quanto detto con riguardo al primo motivo), il titolo sarebbe scaduto dal 2017, o al più dal 2019.

9.3 Con il terzo motivo (sub 3.3), si contesta il supposto deficit istruttorio, nella misura in cui, a differenza di quanto ritenuto dalla IO, la richiesta di proroga menziona la contestuale richiesta di rilascio, sia pure avanzata a titolo cautelativo, dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art.146 D.Lgs.n.42/2004.

Il motivo va respinto in quanto irrilevante ai fini del thema decidendum: come detto, l’elemento ostativo è stato rivenuto nell’assenza attuale della liceità paesaggistica, e (fermo quanto precede sul primo motivo), solo la sanatoria- ove possibile- potrebbe regolarizzare la supposta carenza.

9.4 Con il quarto motivo (sub 3.4), si contesta che, a tutto volere concedere, l’intervento sarebbe passibile di sanatoria ai sensi dell’art.167 D.Lgs.n.42/2004.

Il motivo non può essere condiviso, atteso che:

1) la sanatoria prevista dal predetto articolo postula la presentazione di apposita istanza del soggetto titolato, ai sensi del co.5; nella fattispecie, l’istanza di parte ricorrente è stata proposta ai sensi di altra e diversa normativa, ossia l’art.36 bis Dpr n.380/2001;

2) l’art.167, co.4, lett. a) ammette la sanatoria paesaggistica solo per interventi che, fra l’altro, non abbiamo determinato significative alterazioni dei luoghi (cfr., quam multis, Tar Brescia, 5.1.2022, n.12; Tar Napoli, 1.3.2019, n.1161).

9.5 Va pure respinto il quinto motivo (sub 3.5), attesa l’inconferenza della fattispecie derogatoria ivi prevista, riguardante opere e interventi edilizi in variante, che non eccedano il 2% delle misure progettuali. Nella fattispecie in esame, non si può ritenere che l’attività di coltivazione della cava per un nuovo periodo di tempo corrisponda ad una variante sottodimensionata, come richiesto dalla previsione citata, in disparte il fatto che appare difficile ricollegare l’attività di coltivazione della cava ad un’attività di natura edilizia (v. infra).

9.6 Con il sesto motivo (sub 3.6) si contesta che, a tutto volere concedere, l’intervento sarebbe passibile di sanatoria ai sensi dell’art.36 bis Dpr n.380/2001, per cui la società ha presentato istanza (v. all.to n.29 deposito parte ricorrente cit.).

Ad avviso del Collegio- fermo quanto precede- non appaiono sussistenti i relativi presupposti.

L’attività di coltivazione della cave e delle torbiere, secondo l’impostazione consolidata in giurisprudenza, “pur non essendo assoggettata al previo rilascio del permesso di costruire - coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica), incidendo sul governo del territorio sia per il suo rilevante impatto ambientale che per le esigenze economiche proprie dell'impresa esercente connesse allo sfruttamento delle sempre più scarse risorse naturali disponibili, con la conseguenza che, al pari dell'attività edilizia, non è mai completamente libera ma deve inserirsi in un contesto di interventi qualificati. È quindi indubbio che essa deve soggiacere, oltre che alle norme di settore, anche a quelle che disciplinano la modifica del suolo sotto il profilo urbanistico, tant'è che l'attività di cava è contemplata anche dall'art. 3, comma 1, lett. e.7), d.P.R. n. 380/2001 e dall'art. 5 della l. reg. Lazio n. 17/2004 (ai fini indicati)” (da Tar MA, 2.1.2024, n.32).

In altri termini, l’attività di estrazione della cava non costituisce attività edilizia in senso stretto e, pertanto, non soggiace al rilascio di un titolo edilizio, fermo l’impatto paesaggistico, per il quale si richiede l’acquisizione del corrispondente titolo, e la necessità che l’intervento si svolga altresì non in contrasto con la disciplina urbanistica (per tale aspetto è contemplata dall’art.3, comma 1, lett. e.7), d.P.R. n. 380/2001. Come si diceva, non si dubita della non necessità di previa acquisizione di un titolo edilizio (cfr., quam multis, Cass., pen., 17.5.2023, n.35849) e, in coerenza con tale logica, la legge della IO Lazio, che in ultima analisi governa il sistema dei titoli necessari per gli interventi che impattano sul territorio a fini edilizi nell’ambito della potestà legislativa concorrente (cfr. art.2, co.1-3 Dpr n.380/2001), regolando l’attività di coltivazione della cave e delle torbiere (l.r. Lazio n.17/2004) non contempla (v. art.11), la necessità di un titolo edilizio ai sensi del Dpr n.380/2001.

Se così è, appare discutibile la possibilità di ricorrere alla sanatoria di cui all’art.36 bis Dpr n..380/2001, atteso che la stessa, pur contemplando, al co.4, la sanatoria paesaggistica per opere eseguite in assenza o difformità dall’autorizzazione di cui all’art.146 D.Lgs.n.42/2004, comunque postula il riferimento al co.1 della disposizione, ovvero, letteralmente, a “interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37”. La sanatoria in questione, pur riguardando anche il profilo paesaggistico e innovando sul punto il regime della sanabilità di opere in assenza del titolo paesaggistico rispetto alla previsione di cui all’art.167, co.5 D.Lgs.n.42/2004 (ammettendola con maggiore ampiezza), nondimeno si riferisce ad interventi edilizi (parimenti) sine titulo (di cui al co.1 dell’art.36bis). Non pare, quindi, che la disposizione invocata possa trovare applicazione nel caso in esame, dove viene ad emersione un’attività non strettamente edilizia e comunque non assoggettata al previo rilascio di un titolo abilitativo edilizio ai sensi del Dpr n.380/2001, tenuto vieppiù conto che le disposizioni sulla sanatoria, per definizione, avendo portata eccezionale e derogatoria, non possono trovare applicazione al di là dei casi espressamente contemplati.

9.7 L’accoglimento del primo motivo di ricorso, per le ragioni sopra chiarite, impone l’accoglimento altresì del settimo motivo (sub 3.7), con il quale si denunzia l’illegittimità, in via derivata, della nota prot.n. NA/5035/2025 del 10.3.2025, di intimazione al recupero ambientale ed al ripristino dell’area.

10. In conclusione, per quanto precede, il ricorso è fondato in relazione ai motivi primo e settimo: va pertanto accolto e, per l’effetto, si dispone l’annullamento:

1) della Determinazione Dirigenziale di MA LE prot. n. NA/4727/2025 del 06.03.2025;

2) del parere della IO Lazio di cui alla nota prot. RU U.0227374 del 21.02.2025;

3) della nota di MA LE prot.n. NA/5035/2025 del 10.3.2025.

Non occorre provvedere all’annullamento di atti ulteriori o diversi, sebbene formalmente impugnati in questa sede, in ragione della natura endoprocedimentale degli stessi ovvero della loro sopravvenuta inefficacia a seguito dell’annullamento degli atti sopra indicati.

Le spese di lite possono nondimeno venire compensate, tenuto conto della complessità della controversia e delle questioni sottese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla:

la Determinazione Dirigenziale di MA LE prot. n. NA/4727/2025 del 06.03.2025, il parere della IO Lazio di cui alla nota prot. RU U.0227374 del 21.02.2025, la nota di MA LE prot.n. NA/5035/2025 del 10.3.2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

GE AN, Presidente

GO BI, Primo Referendario, Estensore

Monica Gallo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GO BI	GE AN

IL SEGRETARIO